完善我國政府預算體系研究

馬 芳 李慶鵬

近年來，我國政府預算改革已經取得明顯進展，初步形成了以公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算為主要內容的政府預算體系。2010年，社會保險基金預算也開始試編，為構建社會保障預算奠定了基礎。但與公共財政建設和公共服務型政府構建的要求相比，政府預算體系仍有待進一步完善。

一、當前我國政府預算體系存在的主要問題

1.公共財政預算的支出科目需要進一步歸并整理，預算編制的準確性有待提高

我國于2007年開始實施新的政府收支分類體系，改革后的政府收支分類體系包括收入分類、支出功能分類和支出經濟分類三部分，經過近幾年的分類整理，已能較完整、準確地反映政府收支活動，但是一些社會保障支出仍分散在其他類級科目中，有必要作進一步歸并整理。同時，雖然《預算法》明確規定了包括預測性、連續性和真實性等在內的政府預算編制原則，但由于我國直接以國內生產總值（GDP）作為收入預測的依據，因此造成收入預測的不準確，也帶來了所謂“超收收入”如何使用的問題。多年大規模的超收是不正常的，亟待技術改進，即使少數因素所致的巨額超收，也需要對預測方法加以完善。從每年財政支出進度、下半年特別是年終支出進度較快的情況看，“年終突擊花錢”有政府預算年度和預算批復時間方面的原因，同時也反映出不太合理的預算支出安排，說明現實中預算監督不力，存在不尊重財務制度的現象。

2.政府性基金預算管理不規范

目前我國仍有相當部分的土地出讓收入等政府性基金收支未納入預算管理，大量具有專款專用性質的收支由行政機構各部門設立和管理，人大并未給予嚴格意義上的授權，其合法程度還需要進一步加強，而且由于對政府職責范圍沒有明確的法律界定，使得現行財政體制中對各級政府支出責任的劃分不明晰、不規范，政府性基金管理涉及的地方、部門利益需要進一步相互協調。

3.國有資本經營預算不夠完善

在我國，全國統一的國有資本經營預算還未建立，政府對國有資本經營收支沒有單列預算和進行分類管理，而是與經常性預算收支混合在一起，這種做法無法體現政府作為社會管理者和國有資產所有者的兩種職能及其兩類收支活動的運行特征。而且金融性國有資本還未納入預算管理，各級人大對國有資本經營預算的審核能力還有待提高。

4.社會保障預算體系不夠健全

迄今為止，我國尚未形成規范的社會保障預算，政府有關保障支出還在公共財政預算中體現，與此同時，與社會保障基金繳費相關的部分，也開始試編社會保障基金預算，此外，全國社保理事會管理的全國社保基金作為戰略性儲備基金，也在獨立運作。在實際運作中，由于缺乏明確的文件和細則規定，執行標準及情況不盡一致，社保預算實際上處于一種零散和無體系框架的缺位境地。從規范的角度看，需要有一個制度，將相關資金（基金）統一在規范的社會保障預算之中。

二、完善我國政府預算體系的對策

1.進一步歸并整理政府收支分類科目，提高政府預算的準確性

應將公共財政預算中的社會保障支出科目歸并起來，將這部分社會保障支出細化、凸顯、規范，使各科目更加配套和協調，更好地滿足政府預算全面、明細反映的管理要求，也為統計政府所有社會保障資金規模提供基本條件。

此外，提高政府預算的準確性是保障政府預算平衡和有效防范財政風險的重要工作。為此可以采用延長編制時間、改進編制方法、加強不同財政性資金協調等措施。在目前預算年度不易變更的情況下，一方面要延長編制時間，明確規定全國統一從計劃年度的3月份開始著手編制政府預算。另一方面要改進長期按照基數法編制預算的做法，綜合考慮各種因素，改進預算收支的測算方法，提高預算編制的預見性。同時，要細化部門預算，逐步建立起部門預算編制與業務工作計劃安排、本級財政資金與上級轉移支付資金、一般預算資金與基金預算資金、本年度組織資金與上年結余資金、預算編制與資產管理有機結合的協調和銜接機制，增強政府預算編制的完整性和科學性。

2.規范政府性基金預算管理

首先要將未納入預算管理的政府性基金納入預算管理。其次要規范政府性基金的法制性，對未經人大授權設立的政府性基金進行清理，適當降低財政部門的主導地位，加強人大在政府性基金設立和使用過程中的審議和監督作用。最后要協調中央地方及各部門間利益，應建立規范的矛盾協商機制，建議參照國外一些國家的成功經臉和做法，成立專門的協調委員會，其成員由各省代表組成，以避免特殊利益集團向中央施加壓力以謀取不正當利益的做法，保證政府間財政關系的順暢。

3.完善國有資本經營預算

一是在試點基礎上，建立全國統一的國有資本經營預算制度，建立起獨立于公共預算之外的國有資本經營預算來全面掌握經營性國有資本的收入、支出、資產和負債情況，以確保國有資本保值增值和再投資的有計劃進行。二是考慮將金融性國有資本納入預算管理，或分別建立國有金融資本經營預算和國有非金融資本經營預算，形成國有資本經營預算體系，與其他預算體系并列，共同構成整個政府預算體系。三是在人大常委會設立國有資本經營預算審查與專家委員會，提高國有資本經營預算的審批能力。

4.構建完善的社會保障基金預算體系

一是建立社會保險基金預算，它主要包括企業職工基本養老保險基金、失業保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金、工傷保險基金和生育保險基金等。其他社會保險基金也要逐步納入社會保險基金預算。二是將政府性基金中涉及社會保障性質的基金分離出來，并入社會保障基金預算，以全面反映社會保障基金活動。三是為了全面完整反映我國社會保障資金規模和使用情況，各級政府可在年度財政報告中將公共財政預算中的社會保障支出和社會保障基金歸并統計，報告社會保障支出規模和基金結余情況。四是在理順社會保障責任關系的基礎上，逐步完善社會保障制度，規范社會保障基金預算的執行和結余基金的運營，建立科學的收、支、管、投相分離的管理機制。

[1]韓宗保.加強我國政府預算科學化、精細化管理的思考[J].河南財政稅務高等專科學校學報，2010（1）.

[2]吳惠萍.新時期完善我國政府預算體系的思考[J].中國經濟問題，2010（4）.