淺析城市公交成本規制財政補貼政策的實踐——以深圳公交為例

黃玲萍

公交成本規制，是指政府有關部門通過建立單位成本標準，合理界定公交行業成本范圍，科學測算、審核和評價公交企業經營狀況，并將運營成本以適當方式向社會公開，以促進公交企業進行成本控制、規范營收，科學合理確定政府承擔公交財政補貼數額的一項制度安排。本為基于分析深圳公交企業對成本規制財政補貼政策的實踐情況，剖析成本規制財政補貼政策的利弊，為進一步研究我國公交企業政策性虧損財政補貼機制提供新的思路。

一、推行成本規制財政補貼方案的政策背景

1986年，我國明確將優先發展公共交通作為解決城市交通問題的主要途徑。2004年3月，建設部發布了《關于優先發展城市公共交通的意見》（建城【2004】38號），要求各地充分認識優先發展城市公共交通的意義，大力發展公共交通。2006年12月，建設部、國家發改委、財政部、勞動和社會保障部聯合發布了《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》（建城【2006】288號），要求加大城市公共交通投入，建立低票價補貼機制，認真落實燃油補助及其他各項補貼，規范專項經濟補償。從市場經濟角度看，公交補貼優先是實現公交優先的重要保障。然而，對公交企業的巨額補貼，無疑成為政府沉重的財政負擔，科學合理地建立公交補貼機制，充分發揮政府激勵效應成為亟需解決的社會問題，就在這樣一個政策背景下，催生了成本規制財政補貼政策。

二、解讀深圳公交成本規制財政補貼政策

2008年，深圳市政府相繼發布《深圳市公交財政補貼及成本規制方案（試行）》（深財企【2008】15號），以及《2008年度深圳市公交成本規制操作方案》，建立了公交企業成本規制財政補貼政策的基本框架體系。

（一）公交成本規制的核算范圍

公交成本規制的范圍是指與公交企業正常運營相關的經營性成本費用，主要項目包括：人員工資、四項經費、燃料費用、維修費用、輪胎費用、固定資產折舊費用、其他直接運營成本、管理費用以及財務費用等。

企業發生的非正常經營性支出不納入成本規制范圍。政府指令性任務產生的突發性、非經常性支出，不計入補貼基數，而是經市財政局審核后單列項目歸集。對外承包線路不實施成本規制。按規定應由政府相關部門或其他機構為公交服務負擔的費用支出，不納入成本規制范疇，由原渠道解決資金來源。

（二）公交成本規制標準值的確定

根據過去三年深圳市公交企業成本費用項目平均數，結合相關管理規定和實際情況，確定各項規制成本費用項目的標準值，當實際發生數額超過標準值的，成本規制取標準值；當實際發生數額小于標準值的，成本規制取實際發生數。將標準值的上下5%范圍設定為合理浮動范圍。當實際發生數超過浮動范圍上限的，成本規制就取上限；當實際發生數額在浮動范圍以內的，成本規制就取實際發生數額；當實際發生數額低于浮動范圍下限的，成本規制就取下限。

（三）公交成本規制補貼計算公式

每個會計年度結束后的次年，深圳市政府將要求中介機構對深圳公交企業上一年度的成本費用進行監審，取得上一年度公交企業成本費用監審數。成本規制補貼的計算具體分成兩種情況：當公交企業規制后利潤總額為虧損的，政府先將企業虧損數予以補貼，再根據規制成本補足6%成本利潤率以確定規制補貼；當公交企業規制后利潤總額為盈利的，直接根據規制成本補足6%成本利潤率以確定規制補貼。但是，兩種模式下規制補貼的30%均與公交服務質量掛鉤，只有公交服務質量達到主管部門考核指標的，才能取得全額規制補貼，否則，相應扣減補貼。

三、深圳市成本規制財政補貼方案的實踐評價

（一）優勢

1.將政府財政補貼與企業成本控制有機結合起來，補貼確定基礎更加科學。城市公交是一種準公共產品，具有建設、經營和服務的特性，其發展水平直接影響城市功能的發揮和可持續發展。為提高城市公交的水平，各地政府大力扶持公交企業，財政負擔沉重，甚至難以為繼。通過對公交企業實施成本規制，確定公交企業正常運營的合理成本范圍，并據此給予相應的財政補貼，充分體現政策性虧損由政府承擔、經營性虧損由企業承擔原則，能有效劃清政府與企業的責任界限，有利于激勵企業加強運營管理，節約成本，減輕政府負擔。

2.充分遵循企業自身可持續發展規律，具有現實意義。城市公交的經營者作為一個企業，為滿足其自身發展的需要，應實現一定的利潤，但由于公交企業的社會服務職能，使得其價格受政府管制。成本規制確保了企業在執行價格管制的同時，企業的利潤率也相應得到了保障，既實現了“惠及民眾，讓利與民”，又為公交企業的發展創造了一個較好的經營環境，從而更有效、合理地使用政府財政資金，由此形成了政府、企業和市民多方共贏的局面。

3.促進公交企業進行精細化財務核算，加強企業內部成本控制。全面推行成本規制，要求公交企業財務核算須按車型分類，具體類別包括空調大巴、普通大巴、空調中巴、LNG車輛、混合動力車輛、大容量車以及電動大巴等。統一了公交企業會計核算科目和收入成本費用計量方法，將公交客運收入成本費用核算到客運路線，有利于獲取公交企業詳實的經營數據。對不能直接核算到客運線路的收入成本費用，采用營運里程、臺車數等標準進行分攤，有利于提高各項成本費用的可比性。

4.將企業利潤回報與服務質量掛鉤，充分體現激勵與約束機制的結合。深圳成本規制方案中設置深圳公交行業標準成本利潤率為6%，在政府就公交企業承擔社會公益性任務、燃油價格上升以及公交票價降低等單項補貼后，公交企業成本利潤率仍低于6%的，通過增加財政補貼方式補足6%。通過設置30%的服務質量考核環節，有效避免在成本和回報確定的情況下，企業通過降低服務質量和安全來降低成本謀取利益。

（二）劣勢

1.規制成本費用的標準值確立于歷史統計數據基礎上，部分項目的標準值不符合企業實際運營情況。例如，隨著公交企業營運車輛車齡和行駛里程的增長，以及政府對企業提供優質公交技術保障服務、減少環境污染、降低車輛安全隱患要求的提高，公交企業對營運車輛進行維保作業的項目與頻次也隨之增加，加上材料價格的大幅上漲，企業維修費用成本壓力日益增大。但是，目前規制維修費用的標準值仍采用過去三年的平均水平，導致公交企業未能按正常的技術規范對營運車輛開展維修作業，長期下去車輛技術安全狀況將會惡化，存在嚴重的安全隱患。此外，員工薪酬水平規制值確定較低，企業維持和諧穩定的壓力巨大。

2.規制成本費用的范圍有待進一步完善，應設定與國家各項法規政策出臺的接口。例如，根據深圳市國資局《關于印發〈關于市屬國有企業建立住房公積金制度的通知〉的通知》，強制要求企業繳交住房公積金，繳存比例定為5%～12%，大大增加了企業人工成本，但目前該項費用未能納入成本規制范圍。其次，自2006年以來，公交營運車輛開始繳納交強險，高額的車輛保險費用已成為公交企業營運成本中的一項重要支出，成本規制中關于保險費的范圍亟需擴充。此外，成本規制中規定政府產權場站應對公交企業免費開放，該類場站的租賃費不計入監審成本。但是，實際公交企業使用的政府場站很多情況下是需要支付租賃費的，而且租金會受市場價格波動影響而上漲，與規制內容不相符。

3.未明確財政補貼撥付機制，財政補貼到位嚴重滯后，企業資金鏈面臨較大風險。為推行“公交優先”理念，響應“綠色公交”口號，公交企業不斷加大投入，但由于財政補貼撥付的嚴重滯后，導致公交運營企業需要通過借貸來維系企業正常運營，資金鏈面臨較大的斷鏈風險。隨著貸款規模的增大，資產負債率不斷高企，公交企業面臨巨大的經營風險與財務風險。

4.未對成本費用節約的企業進行獎勵，缺乏調動企業降低成本和控制成本上漲積極性的機制，未能讓企業享受到主動降低成本所帶來的收益。在目前成本規制模式下，當企業實際成本低于規制值時取實際值，由于納入規制的監審成本減少將導致企業從政府獲得的補貼也相應減少，因此，受補貼利益的影響，普遍公交企業缺乏主動將實際成本降低到規制值以下的積極性。可見，要正確處理好規制成本與合理成本的關系，需要對規制值的負偏差設定獎勵機制，從而避免公交企業蓄意夸大成本規模，導致補貼浪費。

四、完善成本規制補貼政策的相關建議

對公交企業實行成本規制財政補貼政策，對政府、企業和市民共贏具有積極意義，對今后涉及公共產品服務的企業補貼、定價機制的完善具有指導意義。一個好的政策出臺，需要經過企業的實踐，根據實際情況進行多次調整和修正，使其更趨合理。為此，本文建議：

1.深圳市成本規制補貼政策是公交財政補貼改革歷程中的一個里程碑，但仍需在成本費用規制范圍、規制標準值確定、補貼撥付流程以及成本費用節約激勵機制等方面予以完善，從而充分調動公交企業的積極性，增強其管理效能及競爭力。

2.拓寬政府補貼資金的來源渠道，通過建立基金的形式確保補貼的專款專用，用于對公交基礎設施建設投資以及對公交企業進行政策性虧損補貼。基金來源包括公交稅費、燃油稅、土地出讓金、公交場站物業收入、城市路橋隧道費等。

3.建立公交補貼信息披露機制，完善公交財政補貼監督考核。通過完善相關法律法規，規定相關部門和公交企業定期公布公交補貼信息，包括企業虧損情況、補貼金額的測算和使用等相關信息，使得政府與市民對公交企業進行更加透明化的監督。同時，通過政府加強對公交運營成本的監控和審計，強化財政補貼核查。