質監部門履職中潛在責任風險的防范

■文/肖才陽 陳榮章

質監部門擔負著生產領域的產品質量監督管理和行政執法的主要職責。隨著國家法律、法規的不斷完善和健全，國家對行政機關執法行為的管理和監控不斷加強，人們的法律意識及自我保護意識也在不斷增強。在這種法制環境下，國家與公眾對質監部門及其行政執法人員依法行政的能力和水平提出了更高的要求。基層質監干部如何防范和化解責任風險，提高拒腐防變能力，遠離職務犯罪。筆者結合基層工作實際，作一些分析與探討。

主要責任風險

風險是指由不確定性因素形成的潛在危險。所謂基層質監部門在履職過程中潛在的主要責任風險，就是具有行政管理和行政執法資格的質監部門及其行政執法人員在執行法律、法規所賦予的權力或履行職責的過程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法規、規章要求的行政管理、行政執法或履行職責中侵犯、損害了國家和人民群眾的利益，給國家和人民群眾造成一定的物質或精神上的損失，以及應履行而未履行職責，由此給黨和政府以及質監部門“公信力”造成不良影響所應承擔法律責任的可能性。

當前，基層質監部門在履職過程中潛在的主要責任風險:

(一)行政許可引起的風險。主要存在于對實施生產許可證管理的食品生產企業、實施3C強制性產品認證的行業等。比如，申請登記的材料是否齊全，是否符合法定形式，是否有與生產、經營項目相適應的經營場所等。這些行政許可的審查是否到位，完全取決于審查人員的業務素質和工作責任心。如果審查不到位，就會埋下責任風險隱患。

(二)行政監管不到位引發的風險。特別是對涉及人身健康、生命及財產安全產品的檢查和服務活動中，容易出現責任風險。由于監管人員專業技術水平和監管能力還不夠，以及崗位責任制不落實，巡查監管不“精細”，行業潛規則難以發現，風險預警不及時等因素，都會造成失誤，致使監管缺失，甚至釀成事故，從而引發輿論不滿，導致責任追究。

(三)出具檢驗報告帶來的風險。基層質檢機構屬于本地質監部門管理，檢驗報告的質量既關系到受檢方的直接經濟利益，又關系到質監機關執法裁定的準確性、公正性，更涉及到質監行政部門的形象和聲譽。雖然基層質檢機構進行了主檢、審核、批準甚至審批的四級審核的檢驗報告質量監管流程，但也會出現缺陷的檢驗報告。

(四)行政處罰引起的風險。從當前質監部門的執法現狀來看，一是因行政處罰程序不當導致風險，如在行政處罰中不按程序進行辦案，在作出處罰決定之前，不按規定履行告知程序，要求當事人舉行聽證的權利；二是因行政強制措施不當帶來的風險。在現有的法律法規中，只有《行政處罰法》、《產品質量法》、《食品安全法》、《特種設備安全監察條例》、《工業產品生產許可證管理條例》等8部法律法規賦予質監部門采取查封、扣押等強制措施的權力。在實際工作中易出現的不當行政強制措施有:未履行法定程序而采取行政強制措施，無法律法規明確授權而采取行政強制措施，采取行政強制措施的案由與立案、處罰的案由不一致，采取行政強制措施的標的物不準確。這些不按規定采取強制措施的行為，一旦給當事人帶來嚴重的經濟損失，必然會引發行政訴訟，并在敗訴后產生責任追究的問題；三是在處罰中的不廉潔行為帶來的風險。一些執法人員經不住當事人的利誘，接受當事人的吃請和禮品，沒有按規定公平、公正執法，執法比例失之偏頗，畸輕畸重，引起公眾不滿。四是在行政處罰自由裁量權的運用上把握不好帶來的風險。一些執法人員隨意增減處罰幅度，濫用自由裁量權，該嚴查的不嚴查，結果以收代罰，縱容不法當事人繼續從事非法生產、經營活動。

(五)對無證生產行為取締不到位引發的風險。特別是在對地下食品加工、酒類兌制加工等無生產許可證、3C強制性產品認證的企業生產經營檢查時，如果我們沒有及時發現這些地下加工廠，或者在處罰后放松了后續監管，當事人就可能再次違法。若因此發生損害人身健康甚至生命安全事件，質監行政管理機關將難辭其咎。

(六)《刑法》中涉及質監部門賄賂、瀆職犯罪的風險。1.如果行政執法人員利用職務上的便利，索取他人財物，或者非法收受他人財物，為他人牟取利益的，就會追究受賄罪；2.如果行政執法人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，就會追究濫用職權罪、玩忽職守罪；3.如果行政執法人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的案件該移交不移交的，就會追究徇私舞弊不移交刑事案件罪。

引發責任風險的原因

(一)引發重大責任風險的客觀原因。一是法律、法規的局限。有些法律、法規之間存在脫節現象，相互銜接不好，缺乏連續性，而且操作性不強。如查處3C強制性產品的法規沒有賦予質監部門的行政強制權，在執法過程中，查處力度不夠強。二是存在地方保護主義。有的地方政府專門出臺優化經濟發展環境的文件，對企業進行地方保護，限制甚至阻止質監部門對一些企業進行執法檢查，致使監管缺失，也容易引發責任風險。三是監督管理部門之間職能不清，責任不明。如《食品安全法》第二十九條第三款規定:“食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，有關部門應當對其加強監督管理，具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定”。在食品安全監管中對前店后廠的蛋糕點是屬于生產加工環節還是流通環節，也只有省質監局[鄂質監食函(2010)68號]關于前店后坊式食品小作坊是否屬于食品生產環節監管等問題的復函，但沒有地方性法規予以明確和規范。監管上也容易出現責任風險。四是執法條件的限制。隨著市場經濟的發展，制假造假的技術更先進、行為更隱蔽、手段更狡猾及跨地區作案的特點，導致查處難度和投入增大。由于轄區面積大、監管對象數量眾多、執法人員和技術裝備跟不上等，也容易引發重大責任風險。五是權力制衡機制的不完善。在行政執法過程中，案情發現多集中在一些基層執法人員手中，瞞案不報、私下處理、敲詐勒索現象也夾雜其中，數量雖小，影響卻大。雖然目前我們辦案工作采用了調查、核審、審批三權分離的方式，但仍有部分案件在第一關(即發案階段)就已干涸，后邊的監督機制只能是形同虛設；定案時，辦案人員與當事人及家屬涉繁接觸也容易對執法公正產生影響。這里的根本問題就是權力缺乏監督，紀檢監察機構對辦案過程的監督缺乏具體規定。權力制衡機制不完善，也容易引發責任風險。

(二)引發重大責任風險的主觀原因:一是思想上不夠重視。當前，許多質監干部還沒有樹立起強烈的重大責任風險意識，認為無論是行政賠償還是職務犯罪離自已都還很遙遠。其實，在這些質監干部特別是基層執法人員的“責任田”內，往往都有一定數量的風險行業。這些不良生產經營主體就好比一顆顆隱埋在身邊的炸彈，在不提高警惕、不加強監管的情況下，隨時都會被麻痹思想所引爆。二是辦案指導思想不正確。不能正確認識執法和服務的關系，強調執法就片面追求罰沒款數額和案件數量，而不是從制止違法行為、維護人民利益的角度出發來辦案，沒有貫徹“攻大奸，誡小過”的辦案指導思想，必然導致工作方向出偏差。強調服務就無限的放松環境，對違法行為不加處理，損害了合法企業和消費者的利益，影響了經濟的健康發展。三是業務素質不高、工作責任心不強。比如，在申辦許可證中，不認真核實材料導致缺項審批等；在對企業進行監督檢查中，走馬觀花，巡而不查等；在辦理案件中應付了事，不認真搜集定案證據等。工作責任心不強，必然導致工作質量不高，由此引發行政賠償、職務犯罪也就在所難免。四是工作程序不到位。多年來，基層質監部門普遍存在“重實體、輕程序”的現象。在行政許可中，他們不按《行政許可法》的規定向行政相對人出具各類文書、不按時限辦結、不向當事人告知權利等。如對行政處罰案件進行變通處理，要求當事人通過交贊助費、委托檢驗費、管理費等形式來代替行政處罰；或者故意違反法定程序，有利害關系的不回避、詢問筆錄不請當事人簽名、執法人員互相代替簽名、采取先行登記保存超時限、后處理工作不到位等。這些執法程序上的問題，最終導致行政訴訟的產生和敗訴，以致于問責甚至行政賠償。

防范與化解責任風險的對策

(一)加強行政執法隊伍管理教育，增強防范責任風險意識。加強質監行政執法隊伍管理教育，切實做到“依法行政”，關鍵在于行政執法隊伍建設，因此，質監行政機關必須把“隊伍管理建設”作為依法行政的一項基礎性、長期性工作抓緊和抓好。教育行政執法人員樹立誠信觀念和責任觀念，加強公務人員職業道德教育，樂于奉獻，勤政為民。堅持開展警示教育，不斷提高執法責任感和憂患意識。堅持開展風險教育，強化執法人員的風險意識，防止和克服僥幸心理，糾正無視風險、藐視風險、盲目樂觀的傾向，有效防范行政執法中“不作為”、“不當作為”和“亂作為”的行為，使執法人員真正把風險防范意識時刻裝在心中，正確認識風險，對待風險，確實履行好自己的職責和義務。

(二)準確查找責任風險點，建立有效的風險防控機制。找準責任風險點首先要實行風險排查，增強防控的主動性。責任風險點的查找可以說是預防腐敗的第一道屏障，也是責任風險防范和化解關鍵的第一步。同時，風險排查是構成防控機制的最基本要素，也是下一步采取防控措施的重要前提。風險排查的方式是:1.查找質監部門的風險。重點查找領導班子的議事決策以及稽查分局、職能科室的業務工作流程中容易產生腐敗行為的風險因素、風險點及主要表現形式；2.查找執法崗位(個人)的風險。重點查找個人在行使相應權力、履職過程中存在的風險因素、風險點及主要表現形式。風險防控要制定防控措施，建立科學規范的長效機制。防控措施是責任風險防控機制的核心環節和關鍵要素。在實際工作中，基層質監部門要把責任風險防控機制建設與落實黨風廉政建設責任制結合起來，形成內外監控、多方聯動、上下協同的領導體制和工作機制。把風險點管理延伸到質監工作的各個崗位，做到早發現、早提醒、早糾正，確保“權力運行到哪里，責任風險防范措施就跟進到哪里”，逐步形成以崗位為點，以工作程序為線，以制度為面，環環相扣的責任風險防控機制，讓權力在“陽光”下運行。

(三)規范執法行為，提高執法質量。規范執法行為，提高執法質量是預防和化解行政執法風險的主要途徑。首先，行政執法人員在執法過程中，應嚴格按照法定的權限、程序、內容及要求做出行政執法行為，努力克服執法隨意性，避免違法、違規行為的發生，從而提高行政執法質量，以防范行政執法的風險。對于質監部門而言，應當在法律、法規的框架內針對本系統的每一個崗位制定出相應的工作職責和工作標準及責任追究的實施辦法，做到有章可循，理順執法規程。其次，質監部門要切實加強行政執法人員執法行為過程的監控，及時、有效地處理各種矛盾的發生，從而降低產生行政風險的可能性。再次，質監部門還應當注意研究在新形勢下行政執法中的新情況和新問題，在法律和行政法規的框架內，妥善地履行好執政行為中的各項職責。同時，質監部門要加強行政執法人員的業務培訓，提高執法人員的綜合素質。

(四)加強生產領域的產品質量監督管理。一是建立質量檔案。按照上級的統一部署，開展企業質量狀況普查并建立檔案，做到轄區內生產企業一個不漏，并以企業質量檔案的基礎建立產品質量電子監管系統；二是明確監管重點。充分利用普查結果，綜合分析、分類指導。對涉及人體健康和人身財產安全的、實施強制性標準及強制性認證管理、生產許可證管理及質量不穩定的企業，按照相關法律、法規和國家賦予質監部門的職能去解決，避免不當作為或越權執法由此帶來的相應責任；三是嚴把生產許可證準入關。對生產許可、特種設備許可、強制性產品認證、食品市場準入等實施嚴格管理，強化發證審查、后續管理、無證查處等監管環節；四是嚴格落實工作目標責任制。建立以調查、巡查、專項管理、監督抽查為主要手段的日常監管機制，制定計劃、落實責任。加大執法責任和過錯責任追究制的執法力度，“定崗定責、一崗一責”。對注冊登記、巡查監管、執法辦案等工作崗位，制出相應的工作流程及職責，明確崗位目標，制定工作標準，定期進行績效考核。同時，建立和完善與目標責任制配套的責任傳遞機制。使工作效能有責任考核，出現過錯后能做到責任追究。

(五)認真履行職責，杜絕職務犯罪。嚴格履行國家賦予質監部門的職責，依法行政，文明執法。不濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊。及時移交涉嫌犯罪案件，通過嚴格遵守法定程序來避免職務犯罪。

總之，基層質監部門及其行政執法人員只要正確行使行政權力，認真履行職責，針對各個工作崗位和環節可能發生的問題，制定防范措施，建立風險防范管理機制。只要妥善應對，盡早規避，在履職過程中潛在的責任風險是完全可以防范的。