國(guó)際服務(wù)貿(mào)易中的國(guó)民待遇問題研究

鄧恩/文

國(guó)民待遇也稱為平等待遇，是指在實(shí)現(xiàn)所有世貿(mào)組織成員平等待遇基礎(chǔ)上，成員一方的商品或服務(wù)進(jìn)入另一成員境內(nèi)，應(yīng)當(dāng)享受與該國(guó)的商品或服務(wù)相同的待遇。這是世貿(mào)組織非歧視貿(mào)易原則的重要體現(xiàn)。

我國(guó)對(duì)國(guó)民待遇應(yīng)采取堅(jiān)持逐步的漸進(jìn)的開放模式

我國(guó)于1994年生效的《外貿(mào)法》第22條規(guī)定：“國(guó)家促進(jìn)國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的逐步發(fā)展。”但到了新修訂的《外貿(mào)法》中，這一條被刪除了。仔細(xì)分析法條，可以看出新外貿(mào)法對(duì)服務(wù)貿(mào)易的規(guī)定是更加嚴(yán)格細(xì)致了。如國(guó)民待遇例外的領(lǐng)域不但擴(kuò)大了而且更加明確。現(xiàn)實(shí)中考慮到我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，這條原則我們還是應(yīng)該堅(jiān)持。概括而言，我國(guó)服務(wù)貿(mào)易同發(fā)達(dá)國(guó)家比較有以下弱點(diǎn)：

第一，我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展水平低下，且基礎(chǔ)薄弱。服務(wù)業(yè)素質(zhì)較低，不利于出口，很難和外國(guó)的跨國(guó)公司相競(jìng)爭(zhēng)。

第二，中國(guó)國(guó)際服務(wù)貿(mào)易發(fā)展與貨物貿(mào)易發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不協(xié)調(diào)，有明顯的滯后。所以中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一個(gè)突出特點(diǎn)就是服務(wù)業(yè)比重偏低。

第三，服務(wù)貿(mào)易發(fā)展規(guī)模偏小，在總的貿(mào)易份額中比重低，表明整個(gè)服務(wù)業(yè)發(fā)展水平及服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)作用低。隨著中國(guó)服務(wù)業(yè)對(duì)外開放的廣度和深度不斷提高，將會(huì)面臨更為激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)貿(mào)易逆差。

在加入WTO的談判中我國(guó)已承諾開放服務(wù)市場(chǎng)，并開出了時(shí)間表。服務(wù)業(yè)許多行業(yè)和部門的對(duì)外開放進(jìn)程都大大加快。國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)勢(shì)必受到嚴(yán)峻考驗(yàn)，尤其是基礎(chǔ)薄弱的“幼稚工業(yè)”將面對(duì)巨大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。為使其避免毀滅性打擊，保存經(jīng)濟(jì)實(shí)力，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序，國(guó)家有必要采取保護(hù)措施。比如可以利用國(guó)民待遇的例外。鑒于我國(guó)的服務(wù)業(yè)處于比較落后的地位，競(jìng)爭(zhēng)力處于弱勢(shì)，客觀上沒有使國(guó)際服務(wù)貿(mào)易完全自由化的現(xiàn)實(shí)性。

另一方面，GATS本身確立的發(fā)展國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的基本原則之一就是逐步自由化。發(fā)展中國(guó)家身份加入世貿(mào)組織的中國(guó)，可以利用GATS中的相關(guān)條款，實(shí)行適度保護(hù)措施。我國(guó)只應(yīng)根據(jù)具體國(guó)情對(duì)具體服務(wù)業(yè)部門做出對(duì)外開放的承諾，并不需承擔(dān)超出發(fā)展中國(guó)家承受能力的義務(wù)。在逐步自由化的過程中，我們可以為本國(guó)服務(wù)業(yè)爭(zhēng)取一個(gè)發(fā)展、成熟的時(shí)間。

總之，GATS為提高發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的參與程度，在加強(qiáng)其本國(guó)服務(wù)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易出口等方面予以較大的優(yōu)惠，使得發(fā)展中國(guó)家進(jìn)一步參與服務(wù)業(yè)的國(guó)際化分工和國(guó)際交換。GATS中有利于發(fā)展中國(guó)家的傾斜性原則也可體現(xiàn)在國(guó)民待遇問題上的優(yōu)惠。這說明發(fā)展中國(guó)家在開放服務(wù)業(yè)時(shí)，采取一些限制措施，包括對(duì)國(guó)民待遇的例外，是有協(xié)議作為合法依據(jù)的。

我國(guó)對(duì)國(guó)民待遇的應(yīng)對(duì)策略

1.實(shí)踐和立法中存在的問題及其完善

在實(shí)踐中我們不難舉出我國(guó)在許多方面采取內(nèi)外有別的待遇標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。比如在以前的銀行業(yè)務(wù)中，外資銀行只能從事外幣業(yè)務(wù)，不允許經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)，這與國(guó)民待遇原則相抵觸。

國(guó)內(nèi)法規(guī)是影響和控制服務(wù)貿(mào)易的最重要的方式。經(jīng)過長(zhǎng)年的改革，我國(guó)在服務(wù)貿(mào)易部門的相應(yīng)立法方面有了一些進(jìn)步，但還很不完善：（1）有的規(guī)定僅為相關(guān)職能部門的規(guī)章制度，未能形成專門的法律以及完整的服務(wù)貿(mào)易立法體系，并缺少系列配套法規(guī)。（2）由于各部門的局限性以及各自利益的不同，法規(guī)凌亂而不統(tǒng)一，深深影響其權(quán)威性。（3）不少地區(qū)和部門在利益的驅(qū)動(dòng)下，超越國(guó)家規(guī)定的立法權(quán)限，以內(nèi)部文件形式規(guī)定將項(xiàng)目咨詢研究、合同起草以及項(xiàng)目報(bào)批等本應(yīng)由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)服務(wù)業(yè)務(wù)交給自己的下屬機(jī)構(gòu)或相關(guān)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。（4）各地各部門的內(nèi)部文件仍在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用，如此這般地缺乏透明度，只會(huì)使廣大的國(guó)內(nèi)外商家充滿疑慮和不信任。（5）加入WTO以后，我國(guó)在涉外服務(wù)貿(mào)易中有些法律法規(guī)與世貿(mào)組織協(xié)議相抵觸或未充分符合，而且在有的領(lǐng)域存在空白，立法滯后。

中國(guó)于1994年生效的《外貿(mào)法》無法適應(yīng)1995年生效的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》。所以時(shí)隔10年之后對(duì)《外貿(mào)法》進(jìn)行適當(dāng)修改是十分具有現(xiàn)實(shí)意義的。從立法完善方面來看，中國(guó)服務(wù)貿(mào)易立法也應(yīng)配合GATS的有關(guān)規(guī)定。如果在某服務(wù)領(lǐng)域做出了國(guó)民待遇的具體承諾，則有關(guān)的國(guó)內(nèi)法務(wù)必要與GATS中的規(guī)定相銜接。具體來說，對(duì)于相抵觸的，要由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門清理，不一致的需要按照一定的法律程序廢除；對(duì)未充分符合的也要相應(yīng)做出修改。但還要進(jìn)一步加速公布我國(guó)承諾開放部門的配套法規(guī)。并且隨著外商不斷進(jìn)入我國(guó)服務(wù)市場(chǎng)，應(yīng)制定必需的與WTO規(guī)則相符的競(jìng)爭(zhēng)政策，按GATS的要求建立和完善保護(hù)性和主動(dòng)性的法律法規(guī)，包括規(guī)范外資企業(yè)在我國(guó)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。新的《外貿(mào)法》中的第六十二條，規(guī)定了從事屬于禁止的國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的，或者未經(jīng)許可擅自從事屬于限制的國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的人所要承擔(dān)的法律責(zé)任。這樣就保證法律的真正落實(shí)，克服了以往條文缺乏操作性的問題。那么我們可以將國(guó)民待遇這項(xiàng)具體承諾體現(xiàn)到服務(wù)貿(mào)易法制建設(shè)中，依法進(jìn)行管理。在司法工作中也可針對(duì)現(xiàn)實(shí)中不合法不合理的，有悖于國(guó)民待遇的現(xiàn)象進(jìn)行治理。值得注意的是，政府的必要政策措施要以法律形式來實(shí)施，改變以內(nèi)部文件代替法律的現(xiàn)象，保證法律的公正、客觀、透明。總之，既然我國(guó)已做出對(duì)一些部門的國(guó)民待遇具體承諾，就有義務(wù)用國(guó)內(nèi)法來保障所承諾的國(guó)際條約的義務(wù)。

2.中國(guó)在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的談判中如何利用國(guó)民待遇條款

鑒于GATS的許多靈活性規(guī)定導(dǎo)致了長(zhǎng)期的談判過程，因此中國(guó)應(yīng)該注重在服務(wù)貿(mào)易談判中的一些策略。發(fā)達(dá)國(guó)家基于他們的服務(wù)貿(mào)易優(yōu)勢(shì)推行自由化，國(guó)民待遇正好作為一種推行自由化的手段，如果讓他們單方面決定其中規(guī)則，對(duì)發(fā)展中國(guó)家必然不利。所以與其被動(dòng)接受，不如發(fā)展中國(guó)家團(tuán)結(jié)起來爭(zhēng)取權(quán)益，使規(guī)則制定朝著更為平衡的方向發(fā)展。首先要明確國(guó)民待遇是作為具體承諾而不是普遍義務(wù)。其次我國(guó)是以發(fā)展中國(guó)家的身份加入世貿(mào)組織。由于服務(wù)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱，現(xiàn)階段應(yīng)實(shí)施服務(wù)貿(mào)易保護(hù)措施，逐步推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易的對(duì)外開放。在享受WTO的權(quán)利方面，如果利用得好，可以進(jìn)一步擴(kuò)大出口，更恰當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)和支持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如在承諾領(lǐng)域也可以將有關(guān)的國(guó)民待遇的例外靈活運(yùn)用來適度保護(hù)服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)。同時(shí)，從中國(guó)服務(wù)業(yè)對(duì)外談判的策略角度看，我國(guó)堅(jiān)持以互惠的基礎(chǔ)承擔(dān)國(guó)民待遇義務(wù)，同時(shí)也注重我國(guó)產(chǎn)業(yè)在別國(guó)是否也得到國(guó)民待遇。中國(guó)可以以GATS中的國(guó)民待遇為依據(jù)參與國(guó)際公平競(jìng)爭(zhēng)，改善服務(wù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易的國(guó)際環(huán)境，消除中國(guó)服務(wù)業(yè)在海外尤其是在發(fā)達(dá)國(guó)家遭到的歧視性待遇。例如假使一國(guó)對(duì)我國(guó)某一服務(wù)業(yè)給予國(guó)民待遇，則中國(guó)完全可以充分利用這一機(jī)會(huì)推動(dòng)我國(guó)這個(gè)行業(yè)更好地進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)。“GATS是由120多個(gè)締約方共同簽署的。根據(jù)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則，每一締約方可以無條件享受其他締約方給予的最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇。”對(duì)于中國(guó)擁有比較優(yōu)勢(shì)的服務(wù)業(yè)，不但要擴(kuò)大其在國(guó)內(nèi)服務(wù)市場(chǎng)上的份額，還要擴(kuò)大其服務(wù)貿(mào)易的出口。

3.運(yùn)用國(guó)民待遇的內(nèi)在基礎(chǔ)

如果我們想利用國(guó)民待遇化被動(dòng)為主動(dòng)，轉(zhuǎn)守為攻，根本的辦法就是努力發(fā)展中國(guó)的服務(wù)業(yè)水平，只有自身的實(shí)力上去了，才具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。首先，不能狹隘地認(rèn)為發(fā)展國(guó)際服務(wù)貿(mào)易只是為了出口創(chuàng)匯，而是把它和提高國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力相結(jié)合。其次，客觀分析我國(guó)勞動(dòng)密集型服務(wù)和發(fā)達(dá)國(guó)家的知識(shí)、技術(shù)密集型服務(wù)之間存在的差距，進(jìn)一步采取揚(yáng)長(zhǎng)避短的措施。為擺脫劣勢(shì)地位應(yīng)該在開放的條件下引進(jìn)技術(shù)，培育自己的高科技服務(wù)業(yè)。再次，增加對(duì)教育、研究和開發(fā)等方面的投資。

4.清楚認(rèn)識(shí)到國(guó)民待遇不等于同等待遇

根椐《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的規(guī)定，國(guó)民待遇原則要求相關(guān)成員給予境外服務(wù)提供者不低于境內(nèi)服務(wù)提供者的待遇，但它并不禁止任何成員給予境外服務(wù)提供者高于境內(nèi)服務(wù)提供者的待遇，我們常把這種高于境內(nèi)服務(wù)提供者的待遇稱之為超國(guó)民待遇。“主權(quán)平等原則固然不允許外國(guó)倚仗優(yōu)勢(shì)強(qiáng)取特權(quán)，但并不禁止一國(guó)出于自愿和善意在適用國(guó)民待遇原則的基礎(chǔ)上主動(dòng)承擔(dān)更多的義務(wù)。”現(xiàn)實(shí)中的許多發(fā)展中國(guó)家為了吸引外資、先進(jìn)的技術(shù)以及科學(xué)的管理方法等有利因素，在服務(wù)領(lǐng)域紛紛向外國(guó)投資者提供超國(guó)民待遇。

根椐GATS的規(guī)定，國(guó)民待遇是一種具體承諾而非普遍義務(wù)，所以每一成員方只需根椐所承擔(dān)的義務(wù)開放服務(wù)貿(mào)易，即在所承擔(dān)的義務(wù)以外可以實(shí)行低國(guó)民待遇。但一個(gè)國(guó)家要加入世界貿(mào)易組織，要達(dá)成多邊協(xié)議，能夠?qū)嵭械蛧?guó)民待遇的領(lǐng)域?qū)?huì)很有限。如果在承諾的領(lǐng)域內(nèi)沒有適當(dāng)理由而給予他國(guó)低國(guó)民待遇，必然會(huì)產(chǎn)生國(guó)際服務(wù)貿(mào)易爭(zhēng)端，甚至引起訴訟。而且由于各國(guó)在待遇方面一般都實(shí)行對(duì)等原則，所以一味的低國(guó)民待遇占不到什么便宜，甚至?xí)l(fā)惡性循環(huán)。

我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到：在哪些領(lǐng)域是堅(jiān)持不能承諾國(guó)民待遇的，或者在哪些領(lǐng)域是需要國(guó)民待遇的例外來進(jìn)行必要的禁止和限制的。也就是先守住一個(gè)安全的底線，即在國(guó)民待遇的承諾中堅(jiān)持逐步開放政策。利用國(guó)民待遇原則的例外在必要部門實(shí)施保護(hù)政策是符合各國(guó)國(guó)情的務(wù)實(shí)做法。它可以達(dá)到限制外國(guó)的進(jìn)口，保護(hù)本國(guó)服務(wù)業(yè)的目的。但這只是暫時(shí)的、有針對(duì)性的措施，不是永久的保護(hù)傘。真正想積極運(yùn)用國(guó)民待遇轉(zhuǎn)守為攻，像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣開拓服務(wù)業(yè)的國(guó)際市場(chǎng)，需要加強(qiáng)服務(wù)業(yè)自身的實(shí)力。