當前農民宅基地管理問題研究

李 勇

（中共淮安市委黨校 廉政教育教研部，江蘇 淮安 223003）

當前農民宅基地管理問題研究

李 勇

（中共淮安市委黨校 廉政教育教研部，江蘇 淮安 223003）

宅基地管理是當前農村改革中的一個重點、難點問題。黨的十七屆三中全會《決定》提出“要完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理”。農村宅基地管理必須要有相應措施跟上，才能使其更具現實性和有效性，才能保證村民宅基地使用的科學化、合理化和集約化，加快實現社會主義新農村建設的藍圖。

農村；宅基地管理；存在的問題；原因；對策

黨的十七屆三中全會《決定》提出“要完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理”。隨著社會經濟的快速發展和城市化、城鎮化進程的加快，農村宅基地管理中的問題日益突出，因宅基地糾紛引起的農民上訪事件呈上升趨勢，已成為影響農村社會安定的重要因素。同時，由于管理缺乏規范和嚴格，也致使大量耕地被亂占、亂建，影響到我國18億畝的耕地“紅線”。所以，宅基地管理問題是當前農村改革中的一個難點問題，也是一個牽動城鄉居民廣泛關注的熱點問題。

一、農村宅基地管理中存在的問題

1、宅基地審批程序不規范。《土地管理法》規定，宅基地的劃撥要經村民會議討論、鄉（鎮）政府審核、縣級人民政府批準，但在實踐中，宅基地使用權的獲得實際操縱在村、組干部手中。部份村、組干部在處理宅基地問題時，不是嚴格貫徹“一戶一宅”的法律規定，而是依據親情和關系的疏密運作，這樣，在農村就出現“一戶多宅”，“有子無宅”的不均衡現象。有的宅基地使用權的獲得只是通過村、組干部，既沒有經過村民會議討論，也沒有通過鄉（鎮）政府審核，更沒有得到縣級人民政府的批準，即不是按照法律規定的審批程序取得使用權。有些宅基地雖然是按照審批程序批準的，但由于把關不嚴，甚至有意疏忽，出現“人情宅地”、“權力宅地”，造成不符合審批宅基地的有宅基地，甚至多處，急需住宅地的村民反而得不到。①

2、村鎮建設規劃控制不力，導致農村宅基地普遍布局散亂，難以形成完整村鎮形態結構。一些經濟發展相對落后的村鎮，由于沒有經濟實力支撐村莊、集鎮規劃的建設，因而對統一規劃宅基地，建設村莊、集鎮的積極性也不高。在缺乏統一規劃的情況下，農村居民點的數量、布局和用地規模也就很難合理確定，村民住宅建設無章可循，農民建房選址無序、亂圈亂占現象嚴重，導致村莊布局散亂，有村無形，村莊不斷向外擴張，農村住宅建設用地規模在一定程度上失控，土地資源浪費。另一方面，即便有些地方努力按照愿景進行村鎮規劃、管理并審批農民住宅用地，村民也嚴格按照規劃蓋房，但由于按照規劃布點建設的新村、新居民也需要投入一定的資金以完善道路、電力、通訊、引水管道等公共基礎配套設施；而如果經濟實力不足，農民預期政府不能出資金幫助其配套新住宅地的公共基礎設施，必然會影響農民響應村莊、集鎮規劃實施的積極性，農民蓋房自行亂選址、亂搭建的現象也就難以制止。

3、農民的傳統思想根深蒂固，缺乏社會發展的整體觀念。農村村民的宅基地大都是從祖輩繼承下來的，絕大多數農民認為宅基地是私有財產，擁有它就有了基本福利和生存保障。擁有宅基地，就是一種永久的人生收益，因而，隨意將自己的宅基地使用面積擴大或者換地蓋房的現象在農村并不鮮見，導致村民宅基地面積超標的問題普遍存在。一些農民由于缺乏社會整體發展思想，對國家土地利用總體規劃和村鎮土地管理規劃的作用不愿認同，總是從私有欲念滿足的角度考慮自家建房的選址，導致松散型的農村宅基地占用了大量的土地。隨著改革開放和農民生活水平的不斷提高，一些農民盲目地攀比建房，農宅出現公寓化、別墅化的現象，既不符合新農村建設提出的有利生產、方便生活的原則，又違背了國土資源愈加寶貴情景下集約用地的要求。

4、人均宅基地面積出現超標、超占現象。《土地管理法》明確規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”但農民法律觀念淡薄又缺乏正確的引導和管理，再加上采用的是無償、長久期限的使用制度，出現了農民超標準占用宅基地建房和未經國土行政主管部門批準任意在承包責任田里建房，即使建了新宅也不愿意交出舊宅基地等問題。“一戶多宅”、超面積建房的情形很多。還有的是個人成家立業后審批了一處宅基地，待父輩去世后又繼承了一處或幾處房產，或者購買了一處或幾處房產。而房產與宅基地不可能分離，所以，個人就擁有了多處宅基地。

5、農村出現較多“空心村”現象。近年來，隨著我國經濟的不斷發展以及城市戶籍制度的改革，一些富裕起來的農民紛紛進城購房。他們留在農村的宅基地，受現行法律法規的限制，不能進行公開合法的轉讓，但這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權收回進行處置，閑置的宅基地無法復耕導致農村出現較多的“空心村”。特別是在人均土地多的偏遠山村，由于無村莊建設規劃，外延擴張，新建不拆舊等原因，“空心村”現象比較嚴重。此外，在很多農村，特別是交通便利的地方，大家都爭相到道路兩旁建新房，村內舊房無人住，形成了“空心村”現象。據有關材料統計，目前全國2.4億畝村莊建設用地中，“空心村”內老宅基地閑置面積占10%-15%。

6、宅基地使用權流轉出現新問題。根據現行的《土地管理法》規定，農民宅基地只能轉讓給符合取得宅基地條件的本集體經濟組織成員。然而，在實踐中，農村集體經濟組織以外的人員通過各種途徑取得村集體宅基地的現象相當普遍。如近年來風行的小產權房，就是最典型的例子。小產權房的出現導致了農村宅基地使用權流轉秩序的混亂，同時也干擾了我國土地市場的秩序。

7、違法違規行為的執法難。一是基層國土資源管理部門的專業人員少，遇到問題大多是這邊哄、那邊勸，講不到理上，說不到法上，難以服眾。二是在宅基地報批上，程序意識不強，帶有隨意性和盲目性，發現違法用地問題，處理時往往以罰代拆，導致違法者仍達到其最終目的，只是交了點罰款而已，執法的社會效果大打折扣。三是違法點多且面廣，監管難。國土所人員少，轄區面積大，加之違法者“打一槍放一個地方”，工作很被動。四是干擾阻力大，執法難。查處違法事件時，當事人抵觸情緒大甚至暴力抗法，有關系的人還到處活動，跑關系，企圖大事化小，小事化了。五是當地干部群眾不理解，配合難。許多人抱著“事不關己，高高掛起”的態度，證言不出具，甚至在一旁看熱鬧，不愿意協助國土所人員執法。

二、農村宅基地管理中存在問題的原因分析

1、國家在立法層面上忽視了對農民財產權的保護。現行的農村宅基地管理法律制度，無論是《物權法》，還是過去有關的法律法規，均忽視了對農民財產權益的保護，房屋作為農民財產的主要部分，由于受宅基地制度的制約，其抵押、轉讓、繼承均受到很大的限制。在市場經濟日益完善的今天，人為地將農村房屋買賣從大市場中分離出來，縮小交易范圍，限制交易主體，導致交易價格的降低和交易量的減少，這一做法本身就違背了市場經濟的運作規律，限制了農民的融資手段，損害了農民的利益，加大了農村居民和城鎮居民的收入差距，這種狀況不利于農村社會和農村經濟的發展，更不利于和諧社會的構建。

2、農村居民的舊思想觀念作怪。雖然土地管理法中明確規定農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體組織或村民委員會經營管理，但由于在實際生活中農村居民對農村宅基地所有權普遍存在著私有的觀念，認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財產。這成為農村居民多占宅基地的強烈的內部驅動力，造成了農村宅基地使用率低下，閑置地難以盤活的問題。同時，許多農民相信“出門沖墻，心灰意涼”、“茅房對廚房，倒霉不吉祥”等封建信條，或聽信風水先生“宅大招財，路寬出官”的胡言亂語，便紛紛外出尋找“風水寶地”。加之富裕起來的農民有求寬敞、講美觀、圖方便的思想，就舍棄老宅破屋，在村外或公路邊修建新房，以滿足自己擺闊氣、高人一籌或“想致富，臨公路”的狹隘心理。導致有的農戶建新不拆舊，多處占地建房；有的農戶舊宅基地閑置，自己不建，也不讓他人使用，造成了閑置宅基地不能盤活利用，而又要占用園地甚至耕地用于新的建設。宅基地私有的觀念是農居點管理困難的原因之一，要改變這種觀念，不是一朝一夕的事，也不是光靠宣傳發動就可達到的，還需采取相應的法律、經濟等措施。

3、村鎮規劃滯后。改革開放以來，農村發生了翻天覆地的變化，農民的生活水平提高很快，相應地對衣、食、住、行等生活需求也越來越高。在農村，一座座新樓拔地而起，但伴隨著一座座新房的建成卻并不是一個新農村面貌的出現。由于村鎮規劃的滯后，造成了農村居民建房時缺乏統一的規劃而雜亂無章，村內房屋朝向不一、座落無序，道路不暢，既影響了交通和村容村貌，又浪費了大量土地，造成了農村土地利用率低下。

4、缺乏有效監管手段，執法力度不大。由于管理不嚴，行政不規范，執法力度不大，特別是歷年來各鄉鎮對一些違法用地問題處理不規范，以罰代拆、一罰了之的現象比較普遍，給制止違法占地行為帶來了負面影響，形成惡性循環，加之管理人員較少，難于保證“三到現場”，給宅基地管理帶來了難度。同時，根據上級文件精神，為了減輕農民負擔，超占的面積不得再處罰，必須按照法律規定拆除，而按照超多少拆多少，現實當中很難執行，使執法陷入兩難處境。

三、加強農民宅基地管理的對策與建議

黨的十七屆三中全會明確提出了加強農村宅基地管理的具體要求，即“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地的用益物權。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃、納入年度建設用地計劃，并優先滿足集體建設用地。”據此，我們要以黨的十七屆三中全會精神和有關農村宅基地管理的法律法規，加強農村宅基地管理。

1、給予弱勢區域合理的財政支持。基于農村經濟發展水平的不同，對于經濟實力較弱的區域，為使宅基地管理更加有效，應該支持這些地方搞好村莊、集鎮的規劃及實施。一是建議省（市、縣）政府通過財政轉移支付，對這些區域建設新型農村社區、引導更多農民進入新村、新居民點給予一定的資金支持，完善農村基礎設施。二是在村莊整治、舊村改造騰退土地的處置及土地收益分配關系中，應充分考慮對農民的補償及騰退土地的收益。積極推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作。在耕地后備資源匱乏的地區，城鎮新增建設用地收益掛鉤支付用于農村土地綜合整治與新農村建設，這是有效解決新農村建設和農村建設用地整理的資金渠道。

2、加強宅基地立法體系建設，規范宅基地管理。針對目前宅基地管理方面的立法滯后且效力層次不高，以及新形勢下出現的一些新情況新問題，應加強宅基地立法體系建設，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理辦法》等，明晰宅基地的產權，明確宅基地流轉、宅基地登記發證等問題。2007年10月1日實施的物權法已將宅基地使用權明確納入用益物權的范圍予以保護，但對宅基地使用權的取得、行使和轉讓未作出具體規定，但適用土地管理法等法律政策的規定。而現行相關法規對農村宅基地使用權的取得只是作了原則性規定，缺乏可操作的規范性審批辦法。如農村村民新建住宅，審批條件和建設程序有哪些；土地管理部門的權力和義務有哪些；農村基層組織的權力和義務有哪些；村民群眾有哪些義務和權利；符合申請建房的農村居民向所在地集體經濟組織申請不到宅基地，其救濟途徑有哪些；國土資源管理部門違規批地，村民未批先建，超面積占地等需承擔什么法律責任等，均需在有關法律、法規和規范性文件中作出明確具體的規定。基層土地管理部門迫切期望農村宅基地管理有章可循，以指導這項工作的健康發展，減少亂占耕地建房、浪費土地現象的發生。為此，我們建議盡快出臺《農村宅基地管理辦法》。

3、嚴格宅基地規劃和審批管理。黨的十七屆三中全會《決定》提出：“要完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理”，實際上就是要求各地建立宅基地審批責任和過錯追究制度，嚴格宅基地規劃、審批管理，執行一戶一宅的政策。鄉鎮國土資源所要對申請人的情況認真進行審查，審查其是否具備申請條件，村委會上報前是否按程序張榜公示，村民有無反映，房址是否符合規劃。縣級國土資源部門在審查時，要隨機抽樣復審，確認無誤后再報批準。各地應結合新一輪土地利用總體規劃修編，合理確定不同類型村居民的用地規模，對一般農村村莊要確定村莊界，嚴禁無度擴展。偏僻的小村、自然村要逐漸向中心村集中，以達到集約用地的要求。結合本地實際，逐步完善人均宅基地面積等相關標準，控制農民超標準建房，對于出現的一戶多宅問題，要按國家的要求逐步清理，不允許超面積占用宅基地和一戶多宅現象的再發生。

4、建立統一的農民不動產登記制度，加快宅基地登記發證工作的步伐。為改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面，應建立統一的農民不動產登記制度，流轉中要加強農村宅基地的變更登記工作。一是為節約行政管理成本，不動產登記機關規定為國土資源行政主管部門為宜。二是應明確登記僅是宅基地使用權的成立要件，是物權變動的要件，而不是出讓合同的成立要件。這樣，既可區分物權變動與債權合同，又能在出讓人（集體經濟組織）不履行登記義務時，受讓人可基于合同違約請求權請求法院強制出讓人辦理登記手續，從而取得使用權。三是要明確登記發證中的相關政策界限，解決農村宅基地登記發證中的政策性問題，如“超占面積宅基地”登記、“一戶多宅”登記等，加快農民集體土地的確權和宅基地登記發證工作步伐。四是有條件的市、縣應對農村宅基地進行一次普查，健全宅基地地籍檔案。在技術基礎方面還需要進一步健全和完善地籍調查規程及土地確權規定，如城鄉地籍圖數學基礎的統一，農村地籍的完善及與城鎮地籍的整合；土地確權與定界的標準化、規范化問題等。積極探索“兩圖一表”（農村宅基地現狀圖和農村宅基地規劃圖，農村宅基地申請計劃表）的管理模式，實現宅基地管理的規范化、信息化。

5、積極推進農村土地整理復墾。主要是對各地目前如火如荼的舊村改造、村莊整理、搗騰建設用地的做法給予明確規范，尤其要加大對一些“空心村”土地整理的力度，宅基地和村莊整理所節約出來的土地，首先要復墾為耕地，因為我國是一個耕地非常緊張的國家，保護耕地是我國面臨的非常緊迫的任務，村莊所在地往往是條件好的土地，所以，村莊整理中節約出來的土地首先要復墾為耕地。如果要調劑為建設用地，必須符合規劃，且優先滿足集體建設用地，村集體建設用地主要是用于農村的公共設施、公益事業和其他建設項目，防止各地借整理、盤活之機，擴大建設用地，以及防止將集體建設用地國有化傾向。

6、積極盤活農村住宅用地。宅基地的有效流轉，不僅需要有理論上的完善，還要有實踐上的不斷探索。針對農民工進城定居現象的增多，適當在村莊、鄉鎮范圍內進行宅基地置換是當前盤活農村住宅用地的有效途徑。一是允許將不再需要的宅基地在本集體經濟組織內部、在本鄉鎮集體經濟組織成員內部進行置換。二是向對來此長期從事農業生產的外來人員出租。三是由村委統一安排宅基地整理工作，以增加農業生產用地，或統一規劃改變利用方式，實現村域經濟的規模發展。由宅基地整理受益單位以一定方式給予村集體經濟補償，并可以此為基礎為符合社會養老保險的人員辦理社保。

7、保障農戶宅基地的用益物權。《物權法》明確規定了宅基地的用益物權。農村宅基地的用益物權是指農民擁有依法取得村集體所有的宅基地的占有、使用、收益的權利。黨的十七屆三中全會《決定》提出“依法保障農戶宅基地的用益物權”，就是要保障農戶宅基地依法取得、使用和收益的權利。宅基地的用益物權和所有權是不同的，所有權包括占有、使用、收益、處置權，用益物權有占有、使用、收益的權利，沒有處置的權利。沒有處置權并非是說農村宅基地不能轉讓，我國農村土地制度中規定，農村宅基地轉讓只能發生在集體內部，且轉讓后不能再申請宅基地。

8、提高農村社會的法制意識。在實際生活中，每個公民是否能夠自覺地遵守法律法規，提高社會法律意識和公民守法的自覺性，對規范農村住宅用地管理、保護耕地將起到重要作用。土地執法部門要從宣傳土地法規和政策入手，使鄉鎮領導特別是鄉鎮長、書記認識到加強農民住宅用地管理，對于耕地保護、土地開發整理和促進農民增產增收的重要意義，爭得基層領導干部對土地執法工作的理解和支持，以減少土地執法的難度，降低執法成本，切實保障農村經濟社會的健康有序發展。充分利用農村的廣播、電視等宣傳手段，把土地管理法和農村減負政策結合起來進行宣傳，并利用典型案例開展警示教育，使廣大農民認識到建房的充分必要條件是依法用地，減負政策并不是違法用地的“尚方寶劍”，懂得“要用地，辦手續”的道理，正確引導農村村民合理利用宅基地，為規范農村村民住宅用地管理營造良好的社會環境。

9、加強執法隊伍建設。一是提高執法人員的執法能力。要對國土資源執法人員進行定期的專業知識培訓，提高其執法能力，切實做到能嚴格執法、公正執法，杜絕“以罰代法”、“以罰代批”行為的發生；同時，執法人員工作中要加強日常動態巡查的監管力度，并充分發揮社會公眾的監督作用。二是要進一步明確鄉鎮政府保護耕地的責任。鄉鎮作為最基層的一級政府更有保護耕地、制止非法占用土地的直接職責。建議縣政府要把抓土地管理和耕地保護的責任落實到鄉鎮目標管理考核責任體系。三是發揮基層帶頭人的作用。國土資源管理是全社會的共同責任，沒有廣大群眾的積極參與和大力支持，僅靠國土資源部門單打獨斗，很難達預期效果，因此，建議聘請土地協管員，由村黨支部書記和村委會主任兼任土地協管員。這樣，農村村民住宅建設用地的日常監管及耕地保護工作就有了堅強的組織保障和深厚的群眾基礎，能將各個角落出現的違法苗頭和違法行為第一時間反饋給國土資源管理部門，及時化解土地糾紛；同時，由于他們身份特殊，對其親朋戚友和鄉鄰都是一個很大的約束，起著一個榜樣的力量，真正做到撥亮一盞燈，照明一大片。

注釋：

①秦兆勛、任金生：《農村宅基地管理的有效途徑分析》，《山東省農業管理干部學院學報》，2008年第2期。

②楊立賓：《農村宅基地管理問題的探討》，《中共福建省委黨校學報》，2009年第7期。

③黃彩鳳：《對農村宅基地管理問題的思考》，《福建行政學院學報》，2009年第2期。

責任編輯：劉建文

F321.1

A

1671-2994（2011）02-0138-04

2011-02-12

李 勇（1971- ），男，江蘇睢寧人，中共淮安市委黨校廉政教育教研部主任、副教授，法學碩士。研究方向：政治學。