瑞麗市失地農(nóng)民問題探討

趙光澤

（中共德宏州委黨校 職教科，云南 潞西 678400）

瑞麗市失地農(nóng)民問題探討

趙光澤

（中共德宏州委黨校 職教科，云南 潞西 678400）

隨著我國工業(yè)化、城市化建設(shè)的不斷加快，失地農(nóng)民問題日益尖銳，已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國社會(huì)的和諧穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。本文對云南省德宏州瑞麗市在城市化過程中失地農(nóng)民的基本現(xiàn)狀和面臨的主要問題進(jìn)行了分析，并提出解決問題的相應(yīng)對策。

瑞麗市；失地農(nóng)民；基本情況；面臨的問題；對策

失地農(nóng)民是一個(gè)國家在城市化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的一種正常的社會(huì)現(xiàn)象。農(nóng)民失去了土地不應(yīng)當(dāng)再稱之為農(nóng)民，而應(yīng)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民或城市市民。但是，現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)存在著這么一個(gè)群體，他們盡管失去了土地，并未轉(zhuǎn)化為完全意義的市民，也未能真正享受到城鎮(zhèn)居民的待遇。隨著瑞麗市開發(fā)建設(shè)的快速推進(jìn)，部分農(nóng)業(yè)用地變成非農(nóng)業(yè)用地，失地農(nóng)民日漸增多，已影響到瑞麗市的城市化進(jìn)程、社會(huì)的安寧與穩(wěn)定。對此，應(yīng)及時(shí)采取有效措施予以解決。

一、瑞麗市近年來土地征收的基本情況

瑞麗市地處云南省西部邊境口岸，位于德宏州西南角，距云南省會(huì)昆明752公里，距德宏州州府芒市103公里，為東起上海、西達(dá)瑞麗的320國道的終點(diǎn)，是昆（明）瑞（麗）公路與中緬公路（史迪威公路）的交匯處，其東接芒市，北接隴川縣，西北、西南、東南三面與緬甸山水相連，村寨相望。瑞麗市是中國對緬貿(mào)易的最大口岸，是通向東南亞、南亞的重要門戶，擁有2個(gè)國家級口岸、2個(gè)經(jīng)國家批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，是西南沿邊對外開放的國際商貿(mào)旅游城市，國境線169.8公里。全市總土地面積1020平方公里，山地面積占80%，壩區(qū)面積占20%。現(xiàn)有耕地面積224540畝。其中水田116775畝，占總耕地面積的52%；旱地107765畝，占總面積的48%。全市森林面積48103公頃，森林覆蓋率達(dá)58.7%。全市轄二鎮(zhèn)三鄉(xiāng)，二個(gè)國營農(nóng)場，人口115355人。主體民族為傣族、景頗族。瑞麗市從1989年——2010年5月，共征用姐崗、勐卯、姐勒、芒令、姐東、團(tuán)結(jié)等6個(gè)村委會(huì)和芒喊、怕色、貨德、姐崗、新民、東一、東二、西門、北門、南門、允門、允崗等42個(gè)村小組的土地，涉及4242戶，18246人，征地面積達(dá)15158.825畝。其中統(tǒng)一征收了新平、怕色、新光等22個(gè)村民小組的土地，涉及總戶數(shù)為2401戶，失地農(nóng)民9470人，被統(tǒng)征面積13107.874畝。

二、瑞麗市失地農(nóng)民面臨的主要問題

隨著瑞麗市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平逐步提高，用地規(guī)模不斷增加，失地農(nóng)民也越來越多，尤其目前的南亞六城、勐卯古鎮(zhèn)、東南亞國際商貿(mào)城、景成地海溫泉渡假村建設(shè)等項(xiàng)目將使失地農(nóng)民進(jìn)一步增多，失地農(nóng)民問題已經(jīng)凸顯出來，這既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可避免的問題，也是瑞麗向城市化發(fā)展的標(biāo)志。土地曾經(jīng)是國家賦予農(nóng)民的社會(huì)保障載體，擁有土地是農(nóng)民與其他社會(huì)群體相區(qū)別的一個(gè)重要特征，亦是農(nóng)村家庭的核心基礎(chǔ)。土地乃農(nóng)民生存依附之根本，是農(nóng)民參與社會(huì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)成果、規(guī)避各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要途徑和最后一道安全網(wǎng)。農(nóng)民擁有土地，使他們有活干，有飯吃，有衣穿。農(nóng)民失去了土地也就是失去了最基本的生活方式和“鐵飯碗”，再加上由于大多數(shù)農(nóng)民的生活觀念比較落后和自身技能、素質(zhì)等原因，很難適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的激烈競爭。如何解決失地農(nóng)民的生活出路問題，保護(hù)好他們的合法權(quán)益，關(guān)系到人民安居樂業(yè)，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，關(guān)系到國計(jì)民生，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧瑞麗的重要問題，也是建設(shè)新農(nóng)村的重大課題。失地農(nóng)民問題解決的質(zhì)量，直接影響到發(fā)展的速度和質(zhì)量。現(xiàn)在的失地農(nóng)民，已成為一種新的弱勢群體。

1、失地農(nóng)民就業(yè)較難。由于瑞麗市目前的失地農(nóng)民大多處于城郊結(jié)合部，受傳統(tǒng)思想觀念的影響，一部分人員在就業(yè)過程中，期望值較高，高不成低不就，常常是“有人無事做，有事無人做”；一部分失地農(nóng)民，表現(xiàn)出一定的“戀鄉(xiāng)”情結(jié)，不愿外出尋找門路，只等著政府為他們解決就業(yè)問題；也有部分人習(xí)慣農(nóng)村種田那種自由、自主的生活方式，經(jīng)受不了工廠嚴(yán)格的勞動(dòng)紀(jì)律的約束，適應(yīng)不了加班加點(diǎn)和流水生產(chǎn)線勞動(dòng)強(qiáng)度大的工作環(huán)境，尤其不愿意進(jìn)廠當(dāng)作業(yè)工人，寧愿在家等待尋找適合自己的工作。也有極少數(shù)人自謀職業(yè)，而自謀職業(yè)中多以打短工、開小店為主，這些職業(yè)隨著城市化進(jìn)程的加快和城市管理的加強(qiáng)，隨時(shí)存在著被淘汰的危險(xiǎn)；推薦到民營企業(yè)就業(yè)的人員，由于企業(yè)自主經(jīng)營、自主擇員和農(nóng)民自身素質(zhì)的問題，相當(dāng)部分人因不適應(yīng)而失業(yè)。特別是45歲以上的中老年勞動(dòng)力，他們文化程度不高，較少有專業(yè)技術(shù)技能，難以滿足企業(yè)的用工要求，就業(yè)問題更為困難。而這一年齡段的人，大多上有老、下有小，負(fù)擔(dān)特別重。從短期看，這些失地又失業(yè)的農(nóng)民還可以靠一次性的征地拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)維持生計(jì)，生活水平不至于明顯下降，但從長遠(yuǎn)來看，隨著安置費(fèi)逐漸用完，其就業(yè)和后續(xù)保障問題就很突出。

2、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。瑞麗市政府在征地中執(zhí)行的是國家標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對偏低。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不一致，從1989年至2010年上半年間，征地補(bǔ)償費(fèi)也在不斷的變化，最初為每畝2500元、5000元、10000元、12500元、25000元，到了2005年7月以后調(diào)為40000元。同時(shí)，土地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的收益在分配上也不合理，《土地管理法》第55條規(guī)定：“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。”顯然，法律上并沒有規(guī)定農(nóng)民隨土地增值而受益。

3、土地補(bǔ)償金的使用不盡合理。大部分失地農(nóng)民在拿到補(bǔ)償金后，不考慮資金的合理使用，有的存入銀行，有的建新房，有的大辦婚喪事，有的吃喝玩樂，有的拿去賭博、購買摩托、轎車，有的投資失誤血本無歸。當(dāng)補(bǔ)償費(fèi)用完時(shí)，生活就遇到了困難。即使是那些由村集體掌握的公共財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償金，往往也是按人均分到戶，較少用于發(fā)展生產(chǎn)，甚至出現(xiàn)違法侵占或挪用的現(xiàn)象。

4、收支矛盾比較突出。土地被征用之后，農(nóng)民們也就失去了往日依靠的來自種養(yǎng)業(yè)的較穩(wěn)定收入，同時(shí)，還不得不支付一大筆費(fèi)用來購買以前自己生產(chǎn)的糧食和日常生活必用品，這就導(dǎo)致了一部分失地農(nóng)民生活更加困難。瑞麗市勐卯鎮(zhèn)姐勒村委會(huì)光明村農(nóng)民種糧食蔬菜和搞副業(yè)，人均年收入達(dá)3100元，較為富裕。但在土地被征用之后，人們的生活水平就大大降低了。一位完全喪失耕地的農(nóng)民無奈地說：“土地被征用后，收入和消費(fèi)水平下降一半，種田時(shí)糧食吃不完，有副業(yè)，可養(yǎng)牛、豬、雞等，相對吃穿不成問題，現(xiàn)在只能靠打短工維持基本生活，明天的飯?jiān)谀睦镞€不知道。”

5、保障水平低，覆蓋面小。土地被征用后，瑞麗市政府目前主要采取貨幣補(bǔ)償和預(yù)留村集體建設(shè)用地安置的辦法，這些辦法中雖然也制訂了相應(yīng)的保障措施，如教育和最低生活保障等，但目前覆蓋面還較小，而且大多屬短期行為和低水平保障。從長遠(yuǎn)看，失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題已成為他們最大的后顧之憂。

產(chǎn)生上述問題的主要原因：（1）從法律依據(jù)看，目前沒有制定失地農(nóng)民保障方面的專項(xiàng)法律規(guī)章，土地征用政策也不夠完善。（2）從制度設(shè)計(jì)看，目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算的補(bǔ)償方式，沒有從土地本身的價(jià)值去考慮對權(quán)益的補(bǔ)償，也沒有考慮到對農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，而且這種補(bǔ)償方式，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的土地產(chǎn)值也很難按實(shí)計(jì)算。（3）從操作過程看，對失地農(nóng)民的安置方式較為簡單，缺乏從體制上、機(jī)制上根本解決農(nóng)民后顧之憂的舉措，其中社會(huì)保障體系的滯后成為解決失地農(nóng)民生產(chǎn)生活問題的最大制約。

三、解決瑞麗市失地農(nóng)民問題的措施

胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中指出：“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。”解決失地農(nóng)民的困難，保障他們的基本生活，讓失地農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。

1、改革現(xiàn)行土地補(bǔ)償機(jī)制，提高農(nóng)民的土地收益分配。鑒于現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠合理的狀況，建議省一級統(tǒng)一制訂分片的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格區(qū)分社會(huì)公益性用地和商業(yè)經(jīng)營性用地，結(jié)合土地的基準(zhǔn)價(jià)、市場浮動(dòng)價(jià)、土地用途、土地出讓受益、人均耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況，分區(qū)片確定征地綜合價(jià)，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，盡可能確定一個(gè)科學(xué)合理的征地補(bǔ)償價(jià)格，提高農(nóng)民的土地收益分配。

2、改革現(xiàn)有的征地安置方式，拓展新的安置思路。要按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，逐步完善貨幣化、市場化的征地安置制度，建立起更合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。瑞麗市留地安置標(biāo)準(zhǔn)要做相應(yīng)的提高，原來是每征收100畝留給集體5畝，這已經(jīng)保證不了農(nóng)村的生活水平不降低，應(yīng)該調(diào)整為每征收100畝留給農(nóng)村20畝，才能滿足農(nóng)村的生活水平不降低，同時(shí)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐恋刂脫Q，以增加村集體的資金積累，增強(qiáng)市場競爭力。

3、拓寬群眾的就業(yè)謀生渠道。隨著城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，瑞麗市近幾年來被征地農(nóng)民的數(shù)量不斷增加，就業(yè)壓力越來越大。由于被征地農(nóng)民相對而言年齡偏大、文化偏低、缺少技能，失去土地后的就業(yè)難度增大。另一方面，又由于瑞麗市大力發(fā)展企業(yè)經(jīng)濟(jì)，有許多企業(yè)缺少擁有一技之長的工人，就業(yè)難與招工難的矛盾更為突出。為破解這一難題，瑞麗市失地農(nóng)民辦公室應(yīng)通過深入調(diào)查，了解和掌握被征地農(nóng)民的文化、年齡結(jié)構(gòu)和就業(yè)意向，提出加強(qiáng)農(nóng)村人力資源開發(fā)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的思路，并充分利用市內(nèi)各類培訓(xùn)教育資源，有針對性地加快被征地農(nóng)民的技能培訓(xùn)。第一，根據(jù)被征地農(nóng)民的擇業(yè)意向和企業(yè)用工需求提出專業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，再由企業(yè)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)簽訂培訓(xùn)用工協(xié)議，其培訓(xùn)費(fèi)用由政府負(fù)擔(dān)。被征地農(nóng)民憑政府免費(fèi)提供的職業(yè)技能培訓(xùn)券自愿“點(diǎn)菜”參加各個(gè)專業(yè)的技能培訓(xùn)，經(jīng)考試合格后發(fā)給相應(yīng)的職業(yè)技能證書，然后到相關(guān)企業(yè)應(yīng)聘上崗。第二，培訓(xùn)以個(gè)人努力為關(guān)鍵。通過“培訓(xùn)機(jī)構(gòu)出‘菜單’”，保證培訓(xùn)的科學(xué)性和實(shí)用性，從而保證培訓(xùn)的質(zhì)量，同時(shí)通過個(gè)人努力，培養(yǎng)自立、自強(qiáng)意識(shí)，在轉(zhuǎn)變身份的同時(shí)相應(yīng)地改變其意識(shí)，為他們提供一個(gè)“自己動(dòng)手、豐衣足食”的基礎(chǔ)條件。第三，培訓(xùn)要以企業(yè)需求為導(dǎo)向。通過“企業(yè)下‘訂單’”，真正做到培訓(xùn)以市場需求為導(dǎo)向，市場需要什么樣的人，就培訓(xùn)什么人，從而解決培訓(xùn)的盲目性問題，減少培訓(xùn)資源的浪費(fèi)，使得培訓(xùn)從“成本——收益分析”上都達(dá)到最優(yōu)。第四，培訓(xùn)要以政府扶持為后盾。通過“政府來‘埋單’”，確保每一個(gè)失地農(nóng)民在接受就業(yè)培訓(xùn)上都擁有平等的機(jī)會(huì)，從而最大限度地保證每個(gè)失地農(nóng)民都有平等的參加再就業(yè)的機(jī)會(huì)。第五，要建立一種長期的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制，使失地農(nóng)民或再次失業(yè)農(nóng)民掌握就業(yè)的基本技能和本領(lǐng)，做到有崗可上，有業(yè)可就。同時(shí)，在出讓土地中與企業(yè)簽定崗位協(xié)議，即每出讓100畝，企業(yè)要提供若干個(gè)工作崗位，這就可以增加失地農(nóng)民的就業(yè)崗位。

4、建立健全社會(huì)保障體系。不管是從穩(wěn)定社會(huì)秩序、增加農(nóng)民收入出發(fā)，還是從促進(jìn)現(xiàn)代化和城市化的順利進(jìn)行這個(gè)角度出發(fā)，都必須高度重視因征地而出現(xiàn)的各種問題。讓人感到欣慰和鼓舞的是黨和政府已經(jīng)充分注意到這個(gè)問題的重要性并采取了有力措施來解決。2007年2月9日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了1號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》。文件明確規(guī)定要妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會(huì)保障。根據(jù)瑞麗市的實(shí)際，社會(huì)保障措施應(yīng)為：第一，失地農(nóng)民基本生活補(bǔ)助。失地但未實(shí)現(xiàn)就業(yè)的農(nóng)民，可以按不同年齡享受基本生活補(bǔ)助，具體標(biāo)準(zhǔn)為：年滿16周歲（含16周歲）及其以下的失地農(nóng)民可以申請?jiān)聵?biāo)準(zhǔn)60元的基本生活補(bǔ)助；16周歲以上，未滿60周歲，可以申請?jiān)聵?biāo)準(zhǔn)50元的生活補(bǔ)助，期限不超過24個(gè)月；年滿60周歲的失地農(nóng)民可以申請?jiān)聵?biāo)準(zhǔn)60元的生活補(bǔ)助，直至身故時(shí)止。第二，失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在征地時(shí)持有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書中的在冊人員，年滿18周歲，未滿60周歲的人員參加失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和參保3三方共同籌集繳納，年基準(zhǔn)繳費(fèi)暫按900元（今后視土地價(jià)值上漲情況再作相應(yīng)調(diào)整），市政府補(bǔ)助30%即270元，集體用安置費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)貼20%即180元，個(gè)人繳納50%即450元，最低繳費(fèi)年限要滿15年。個(gè)人不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的不得享受政府的補(bǔ)助和集體補(bǔ)貼。政府出資部分從市留用的國有土地有償使用收入中提取40%的資金，作為對失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本生活補(bǔ)助費(fèi)。另外，對2007年9月后出讓的國有土地每畝增加2萬元的社會(huì)保障費(fèi)用，用于失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。第三，對所有的失地農(nóng)民，政府應(yīng)給予解決三年的最低生活保障和農(nóng)村新型合作醫(yī)療費(fèi)，三年后視各戶情況給予適當(dāng)幫助。

5、加大政策的支持力度。第一，要重視解決農(nóng)民變市民的政策。如戶籍政策、計(jì)劃生育政策和村集體財(cái)產(chǎn)的分配收益政策。第二，建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的機(jī)制。第三，在集體預(yù)留土地開發(fā)項(xiàng)目中，由失地農(nóng)民自行經(jīng)營的項(xiàng)目試營業(yè)三年，試營業(yè)期間用掛帳處理的方式緩征各種稅費(fèi)。第四，每統(tǒng)征收一個(gè)村集體土地，應(yīng)由政府出資修建村小組道路、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施，為村民小組招商引資部分資金，為集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造必要的條件。

責(zé)任編輯：劉建文

F321.1

A

1671-2994（2011）02-0156-03

2010-06-27

趙光澤（1960- ），男，云南大理人，中共德宏州委黨校職教科科長，高級講師。研究方向：經(jīng)濟(jì)管理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。