農民政治發展權保障的困境與出路

劉安華

（湖南文理學院 法學院，湖南 常德 415000）

農民政治發展權保障的困境與出路

劉安華

（湖南文理學院 法學院，湖南 常德 415000）

政治發展權是農民發展權的重要內容。但是，由于多種因素的制約，我國農民政治發展權保障的現狀仍不容樂觀，面臨著農民政治參與權、政治表達權與組織保障的缺失等困境，農民政治發展權的保障任重而道遠。尊重和保障農民的政治發展權是構建和諧社會的現實要求。為此，需要大力發展農村經濟，加強農民政治發展權的立法，完善農民政治發展權司法救濟機制，暢通農民政治發展權的表達渠道，提高農民的政治素質與法律意識，培育維護農民政治發展權的政治文化。

農民政治發展權；保障；困境；出路

發展權是一項新型的人權，被學界稱為第三代人權，它是由塞內加爾的卡巴于1972年首先提出的。發展權是關于發展機會均等和發展利益共享的權利。就其本質而言，發展權主要是弱勢群體的發展權利。農民作為弱勢群體，更符合發展權的本質特征。農民發展權是關于農民發展機會均等和發展利益共享的權利，包括經濟、政治、文化和社會生活發展權等內容。政治發展權是農民發展權的重要內容。“在發展權系統中，政治發展權是基礎和前提，”①保障農民的政治發展權，對于落實我國憲法賦予公民的基本人權，加快我國政治文明建設的進程，對于建設社會主義和諧社會具有極為深遠的意義。

一、農民政治發展權保障的困境

政治發展權是農民保證自身發展的政治基礎，政治發展權不能很好地實現，將在很大程度上制約農民發展權益的實現。近年來，我國農民發展權及其保障問題受到社會各界的廣泛關注，農民政治發展權的保障程度在整體水平上得到了很大提高。但是，農民政治發展權保障的現狀仍不容樂觀，農民政治發展權的保障任重而道遠。

（一）農民政治參與權的缺失

從目前的現實，農民在國家各級權力機構中處于絕對弱勢地位。農民參與政治的范圍和渠道非常狹窄，在眾多的政治領域幾乎沒有農民的身影。同時，農民參與政治生活的層次不高，主要限于社區性參與。農民基本上是現實政治的被動接受者，而不是現實政治的積極參與者。中國農民作為一個政治群體，長期以來，不能享受和城市居民一樣平等的政治發展權，他們的政治參與權和決策權受到歧視，選舉權和被選舉權非常有限。我國《選舉法》長期把各級人民代表選舉中的農村與城市每一代表所代表的人數確定為4∶1。這與其占全國絕大多數人口的事實極不相稱，導致在進行重大決策時農民的聲音微弱。2010年修改的《選舉法》終于首次實現城鄉選舉同票同權。城鄉“同票同權”是將農民的“應有權利”上升到“法定權利”，但是，權利由法律確認和保障并不等于權利的實現。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的最好形式，充分體現了最廣泛的民主，成為人民利益表達的最基本的途徑，但農民在最高權力機關缺少必要的話語權，例如，第八屆全國人民代表大會2978名代表中，農民代表僅占9.4%，在第九屆2979名代表中，農民代表僅占8%，在2985名第十屆全國人大代表中，工人、農民的代表加在一起只有551名，約占總數的18%，其中農民的代表只有18%的一半甚至不到一半，卻要代表占人口總數70%以上的農民，顯然是不合理的。城鄉不平等選舉權的直接后果是造成了人大代表結構的失衡，農民代表數過低，農民權益保護不力。一是人大代表的代表性不足，國家在制定大政方針時，往往考慮農民利益過少，甚至會有損害農民利益的政策法規出臺。二是堵塞了農民最重要甚至是唯一的制度化的政治參與渠道。

（二）農民政治表達權的缺失

自由而充分地表達利益訴求，是政治主體實現其政治發展權的前提條件。在現行體制下，法律和政治實踐為公民的政治表達設置了一定的法定渠道，但對農民來說，政治表達渠道卻極為有限，有限的渠道也存在被堵塞的現象。在基層，農民政治表達的主渠道是村民自治。農民通過村民大會、村民代表大會表達自己的意志和利益訴求，但畢竟只是在村社內部，且村民自治也常常為鄉鎮政府所左右。農民向上的利益訴求由于體制性缺陷往往被堵塞。鄉鎮人民代表大會作為地方國家權力機關，是制度化民意表達的重要渠道，但由于鄉鎮人大處于我國人大體制的末梢，農民的政治利益訴求難以達到中國高層，盡管全國人大每年有一定數量的農民代表，但其比例與中國占人口大多數的農民來說極不相稱，而且，其中真正是農民出身，能真正代表農民說話的農民代表少之又少。政治是經濟的反映，政治訴求表達渠道的缺失勢必嚴重影響農民經濟利益和其他各方面的發展。

（三）農民政治發展權組織保障的缺失

西方學者亨廷頓則認為，組織是通往政治權力之路，也是穩定的基礎，因而也是政治自由的前提。②現代經濟學理論認為，一個社會集團力量的大小，取決于它的組織程度，而不是它的人數的多少。印度國家農業經濟政策中心研究員哈克教授指出：在農民組織缺位的情況下，政府沒有壓力去解決農民面臨的問題，并且政府實施的各種社會福利計劃也無法真正到達農村社會。③不同利益主體之間的博弈和利益的實現程度，在很大程度上取決于各利益集團自身的組織化程度。在我國現有的2000多個全國性社團中，各個社會群體、各個階層都有自己的組織，惟獨人數最多的農民卻沒有自己的社團組織，農民在國家政治生活中顯得聲音極為微弱。基層村民自治組織目前還沒有真正成為代表和維護農民權益的組織。比較中美日三國在這方面的差異，即可清楚地看到這一點。在美國，有各種農業利益集團——農業合作社25000個，參加農業合作社的農民有440萬人，約占農業人口的90%。日本的農業利益集團——全日農協聯盟，擁有800萬成員，成員數量超過日本任何一個利益集團。他們的這種組織都對政府決策具有相當的影響力。正因為我國農民的組織化程度低，在實際生活中難以形成群體力量，所以，他們在與其他有組織的社會集團發生關系時，其人數眾多的優勢反被其組織化程度低所抵消。因此，每當農民與其他階層、集團發生利益相爭時，人數眾多的農民反而成為弱勢一方，成為弱勢群體，總是處于不利地位。

二、保障農民政治發展權的路徑選擇

農民的政治發展權是保障農民自由而全面發展，實現社會公平正義的關鍵所在。“健全的法律制度是現代社會文明的基石”這一論斷不僅已被人類社會的歷史發展所證明，而且也越來越成為人們的共識。建立一套完善的法律體制，依靠法治促進社會發展、推動文明進步已成為大勢所趨。真正實現農民的政治發展權需要國家進行一系列制度安排與制度創新，構建農民政治發展權的保障機制。

（一）大力發展農村經濟

經濟是人類社會存在發展的基礎。當前農村經濟發展水平較低，農民在整個社會結構中居于從屬地位和弱勢地位，農民利益常常受到剝奪和侵害，他們在社會競爭中無疑處于劣勢，因而農民進行利益表達和政治參與的物質基礎是十分薄弱的。通過發展農村生產力，促進農村經濟繁榮，可以為農民利益表達機制的構建與政治發展權的保障奠定物質基礎。

1、牢固樹立和認真落實全面協調可持續的科學發展觀。全面，就是要以經濟建設為中心，全面推進經濟、政治和文化建設，實現經濟發展和社會全面進步；協調，就是要統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，推進生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑相協調；可持續，就是實現經濟發展和人口、資源、環境相協調地永續發展。只有這樣，才能促進農村經濟的全面繁榮，為農民政治發展權的保障奠定堅實的物質基礎。

2、強化政府發展農村經濟的責任。大力發展農村經濟，政府應履行職能，努力幫助農村加快發展，為此，一是在政府預算中應加大對農村投入的比例，促進農村各項事業的全面發展。二是要注重培育和增強農村的發展能力，從而增強農民的造血功能，重點在于打破制度壁壘，為農民提供發展機會和發展保證。三是優化農村社會主義市場經濟環境，為分散的弱勢農民在市場經濟中搭建一個公平的交易平臺，夯實農民發展的物質基礎。四是政府應當大力發展符合《農民專業合作社法》要求的農民專業合作社；采取有效措施，確保農民享有平等的勞動和就業權；統籌規劃，逐步實現城鄉一體化的社會養老保險、醫療保險等基本社會保險制度。

（二）加強農民政治發展權的保障立法

要真正地保障農民政治發展權的實現，立法是前提。“法是善和正義的藝術”。④因此，必須從立法層面上以公平、正義的理念去完善農民政治發展權的法律體系，為構建和諧社會打下堅實的基礎。

1、確立發展權為憲法保護的基本人權，明確農民發展權的法律主體地位。發展權作為一項公民應享有的綜合性的基本人權，理應納入憲法規范中，使之獲得根本法的最高法律效力，這是農民政治發展權保障的制度基石。憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。憲法在國家的法律體系中居于核心地位，具有最高的法律效力。依法治國的核心是依憲治國。保護農民的政治發展權問題必須要在憲法的層面上予以重視，對農民進行憲法保護，賦予農民國民待遇，落實憲法規定的公民政治發展權。

2、堅持公平立法，消除二元歧視。在立法上應消除一切對農民的歧視，賦予農民以國民待遇，一是必須取消部門法以及一切法律法規規章中關于對農民政治發展權利歧視性和不平等的條款，完善選舉制度，確保農民參政權的真正實現。必須堅持以人為本的理念，就必須對農民政治發展權給予普遍的尊重和保護。二是制定《中華人民共和國農民權益保護法》。農民作為中國最大的弱勢群體，理應以特別法的形式予以保護，從而將憲法規定的對農民平等權轉化為具體制度中的平等。三是取消城鄉分割的二元社會結構，實行城鄉統一的戶籍制度。要盡快修改我國的戶口登記條例，正本清源，恢復戶口管理的本來功能。這有利打破對農民的身份歧視，有助于國家在政治經濟文化和各項事業上統籌城鄉發展，對農民享有平等的政治發展權具有重要的意義。

（三）暢通農民政治發展權的表達渠道

實踐證明，社會階層政治參與的程度和質量，主要取決于利益表達的力度和有效性，而利益表達的力度與有效性又往往取決于自身的組織化程度。事實證明，權利缺乏組織保障，必將失去依托。加強對農民政治發展權的保護，必須暢通利益表達渠道，保證農民的政治參與。

1、引入協商民主治理模式，建構農民利益表達的制度平臺。協商民主形式是暢通農民利益表達渠道的一種重要制度安排。在我國農村政治建設中，可以引入民主懇談會的形式。這是一種比較成熟的基層協商民主形式，是一種以農民參與和民主協商為核心的農村社區議事模式。民主懇談會作為農民利益表達的有效載體，優化了基層的決策程序，提升了公共政策的質量，滿足了農民參與的要求，并且提高了政策貫徹和政策執行的效率。與此同時，制定農村建設的方案和政策前一定要廣泛聽取農民群眾的意見和建議，尊重農民的意愿，讓廣大農民參與政策的制定和選擇。

2、完善人民代表的利益表達功能。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是人民當家作主的最好形式，充分體現了最廣泛的民主，成為人民利益表達的最基本途徑。為此，一要培育農民在政權中的代言人，保證農民代表的典型性和代表性，才能充分保護農民的切身利益、切實發揮人民代表的利益表達功能。二要加強對鄉鎮人大代表的培訓和教育，使他們真正成為為民請愿的代言人。三是必須完善人大代表聯系選民的制度。通過這個制度，確立人大代表收集民意的渠道，確立向選民定期述職等制度。只有這樣，才能保證農民選出的人大代表真正代表農民的利益，反映農民的心聲。

3、創新農民組織，加強組織保障。在現代社會，對弱勢群體保護的有效手段之一就是建立自己的利益表達組織，維護農民權益的關鍵在于農民組織建設。農民組織包括農村經濟合作組織、村民自治組織和維護農民權益的政治組織，僅從政治維權的角度出發，重在政治組織的建設。農民通過自己的維權組織參與國家決策的全過程，對政府的決策方案進行評議、篩選、排序、表決。通過這類組織，形成農民自己的利益代言人，反映農民的要求與心聲，加強與政府的溝通和對話，用制度方式消解社會矛盾，避免釀成農民與政府的大規模的沖突，從而使農民在政治發展權的保護方面獲得更多的支持與保障力量。

（四）加強農民政治發展權的司法救濟

西諺曰：“無救濟便無權利”，權利能否得到司法救濟，是衡量一種權利實現程度的重要指標。發展權的實現，離不開法律的支撐和保護。作為國內人權的農民發展權，目前我國還沒有完善的實施機制。為了保障農民政治發展權的實現，必須建立農民政治發展權的司法救濟機制。

1、創制和完善憲法審查制度和憲法訴訟制度。法律的效力具有普遍性，立法上的不平等帶給農民的傷害要遠遠大過任何具體的個案。因此，一是要采取切實有效的措施，及時糾正違憲的法律、法規、規章、文件等，使一切歧視農民的違憲立法無效，從根源上遏制不平等。二是在具體實踐中全面實施憲法，將國家尊重和保障人權落到實處，落到每一個農民頭上。給農民政治發展權以憲法救濟，其核心價值就在于：在憲法的框架內保障農民的基本權利和自由，讓農民真正成為公民。

2、確立村民自治的司法救濟機制。為了保障農民政治發展權的實現，必須在《農民權益保護法》中專設法律責任章。對侵犯農民政治發展權利的行為的性質、處罰應明確，應綜合運用民事、行政和刑事責任等責任形式加以保護。為了保障農民政治發展權的實現，有必要確立村民自治的司法救濟機制。在村民委員會選舉中，村民的選民資格關系到村民的政治發展權和切身利益，如果不將村民的選舉糾紛納入到司法救濟的范圍，則無法保障村民委員會選舉的合法進行。為此，有必要確立農民政治發展權保障公益訴訟制度。法律應授權一定范圍內的任何組織和個人對于侵犯農民政治發展權的行為提起訴訟。

（五）提高農民的政治素質與法律意識

農民是其自身發展權實現的主體性力量，要實現農民的政治發展權，必須全面提高農民的政治法律素質與法律意識。對于具有兩千多年封建傳統文化、素質相對低下的中國農民來說，逐步提高農民的政治素質與法律意識，將是一個長期的系統工程。

1、提高農民的政治素質。我們必須堅持以人為本，通過各種合理途徑造就新型農民，喚醒和強化農民的民主意識，對農民進行定期的民主思想宣傳和訓練，使他們逐漸接受現代民主思想，并運用到實際生活中去。同時，有針對性地加強對他們的政治常識和政治技能的教育，提高其政治覺悟，增強其制度化觀念和參政能力，使農民成為政治上成熟的公民。

2、提高農民的法律意識。要大力加強法治宣傳與普法教育，以培育農民的權利意識為起點。一是普法教育的內容應從單純地傳播法律知識向提高農民法律意識、法律素質轉變，要把普法的重點放在如何維護農民自身的權利上。既要培養他們的政治參與意識，又要培養他們的法制意識和程序意識，使農民在自己的利益受到侵犯的時候要敢于在法治的軌道內維權。二是要建立普法教育的長效機制，加強普法教育工作隊伍的力量，創新普法教育的途徑和方式。三是要建立適當的程序保障機制和責任機制，推動農民由被動守法向主動維權轉變，促使農民權利意識的萌發與覺醒。

（六）營造理性政治文化

政治文化是“一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情”。⑤農民政治發展權的維護需要以特定類型的文化為其文化基礎，這種特定類型的文化就是理性政治文化。它是與市場經濟、民主政治和現代科學技術相適應的、體現真、善、美統一的社會文化系統。

改革開放以來，中國農民的政治文化水平顯著提高，特別是村民自治的實踐，使農民正逐步掌握政治生活的程序、規則和必要的技巧，提高了村民的民主實踐能力，農民群眾的民主意識明顯增強，農民群眾更加注重自己權利的實現，更加重視運用法律手段維護自己的合法權益。但必須承認，農民的政治文化水平與我國農村的基層民主政治建設還不完全適應。由于農民長期缺乏民主政治生活的鍛煉，他們不清楚自身的政治權利，不善于按照制度化的程序參與政治生活，不善于使用民主政治的武器表達自己的利益。而傳統文化中消極意識的長期熏陶，又使他們中的不少人有意遠離政治或用極端手段維護自身權利，缺乏正確的民主政治生活眼光。因此，要建設理性政治文化，完善農民參與民主生活的有效途徑，培養他們的制度化意識和程序化意識，激發農民對政治生活的積極性，提升農民政治參與的能力和水平。⑥具體來講，一是要大力發展科學文化教育事業，提高人的理性水平。二是要充分利用本土資源。一個有著悠久歷史文化的民族的法治國家之路不可能脫離自己的文明大道，中國傳統的政治文化有著不適應法治國家需要的糟粕，但也存在優秀的成分，如民本思想、清官意識等，這些優秀成分應該批判地繼承。三是要進行必要的文化移植。法治是人類政治文明的成果，具有一定的共性，可以為各國人民共享，法治及其理性文化可以移植。在缺乏法治文化傳統的中國，理性文化的移植可以促進本國理性文化的生成和發展。當然，理性文化移植必須注意國情，并加強其本土化，使之成為本國政治文化的組成部分。尤其要注意的是，建設理性政治文化，應以建設權利文化為核心。

注釋：

①汪習根著：《法治社會的基本人權——發展權法律制度研究》，中國公安大學出版社，2002年版，第87頁。

②（美）塞繆爾·亨廷頓等著：《難以抉擇——發展中國家的政治參與》，華夏出版社，1989年版，第174頁。

③王建成、宋華：《給農民國民待遇》，《決策咨詢》，2003年第10期。

④張文顯著：《法哲學范疇研究》，中國政法大學出版社，2001年版，第204頁。

⑤徐增陽：《流動與農民傳統政治文化的嬗變》，《政治學研究》，2006年第2期。

⑥丁同民：《保障我國農民政治權益的法治路徑探析》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2009年第2期。

責任編輯：劉建文

C912.82

A

1671-2994（2011）02-0159-04

2010-12-27

劉安華（1967- ），男，湖南邵東人，湖南文理學院法學院講師、法學碩士。研究方向：法理學與三農法治。

*本文系湖南省教育廳課題《和諧社會建構中的農民權利及其法律保障問題研究》（課題編號：07C462）的階段性研究成果。