基于洱海環(huán)境治理問(wèn)題決策的思考

寸彥中

（大理學(xué)院 政法學(xué)院，云南 大理 671003）

基于洱海環(huán)境治理問(wèn)題決策的思考

寸彥中

（大理學(xué)院 政法學(xué)院，云南 大理 671003）

洱海環(huán)境治理問(wèn)題的提出，是在洱海水資源被過(guò)度開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境遭受破壞并產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)以后的事情。站在可持續(xù)發(fā)展的高度，從洱海水資源開發(fā)利用的歷史出發(fā)，尋找那些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于提升政府的決策水平，降低行政成本，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

洱海水資源；環(huán)境保護(hù)；公共決策；經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，云南省大理州由于交通閉塞，經(jīng)濟(jì)落后，人類活動(dòng)對(duì)其境內(nèi)的洱海及其周圍環(huán)境幾乎沒(méi)有產(chǎn)生太大的影響，這樣，洱海幾乎處于原始、自然的狀態(tài)。洱海環(huán)境治理問(wèn)題的提出，是在生產(chǎn)力發(fā)展水平得到提高，尤其是20世紀(jì)60年代到80年代，人們改天換地的斗志和政治熱情極度高漲，洱海水資源被過(guò)度開發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境遭受破壞，并產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)以后的事情。

從洱海水資源開發(fā)利用的歷程來(lái)看，人類對(duì)洱海生態(tài)環(huán)境較大規(guī)模的干擾和破壞，始于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不正常的“大躍進(jìn)”和“文化大革命”時(shí)期，加重于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的粗放經(jīng)營(yíng)時(shí)期。現(xiàn)在看來(lái)，無(wú)論是對(duì)洱海水資源的開發(fā)利用，還是對(duì)洱海周圍環(huán)境的治理整頓，顯然都打上了經(jīng)濟(jì)體制和時(shí)代發(fā)展的烙印。基于此，當(dāng)時(shí)洱海水資源開發(fā)利用的政策措施，乃至法規(guī)的制定都逃脫不了時(shí)代發(fā)展的制約。

1996年和2003年，洱海先后兩次爆發(fā)大面積的藍(lán)藻，部分水域的水質(zhì)下降到五類。后來(lái)經(jīng)過(guò)3年的治理和修復(fù)，洱海水質(zhì)惡化的趨勢(shì)得到遏制，生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù)。洱海最終成為“全國(guó)城市近郊保護(hù)得最好的湖泊之一”。“循法自然、科學(xué)規(guī)劃、全面控污、行政問(wèn)責(zé)、全民參與”的洱海保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，獲得了國(guó)家環(huán)境保護(hù)部的肯定與推廣。

站在可持續(xù)發(fā)展的高度，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從洱海水資源開發(fā)利用的歷史出發(fā)，尋找那些更深層次的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于全國(guó)湖泊水污染治理，以及實(shí)現(xiàn)洱海及其周邊地區(qū)人與自然的和諧發(fā)展，都具有十分重要的意義。

一、堅(jiān)持項(xiàng)目論證的可行性，把工程建設(shè)的負(fù)效應(yīng)降到最低點(diǎn)

任何一項(xiàng)工程的成功，都是以規(guī)范、健全、合理的運(yùn)行機(jī)制作保障，而即便是那些成功了的工程項(xiàng)目，都存在著一定意義上的負(fù)效應(yīng)。人們需要做的，就是通過(guò)科學(xué)、民主決策，把工程建設(shè)的負(fù)效應(yīng)控制在最低水平。

作為洱海水資源開發(fā)史上最大的建設(shè)項(xiàng)目，1987年12月，歷經(jīng)29年的努力，總投資5.1億元、總裝機(jī)25.5萬(wàn)千瓦的西洱河四級(jí)電站全部建成投產(chǎn)。西洱河電站是洱海的用水大戶，自1987年12月最后一臺(tái)發(fā)電機(jī)組投產(chǎn)至2002年止，平均年引用洱海水7.22億立方米，占洱海年平均出水量的86.1%。

為了放水發(fā)電，當(dāng)年的工程建設(shè)者從1972年開始到1982年止，對(duì)洱海出水河道西洱河河床進(jìn)行了大規(guī)模開挖，在原有基礎(chǔ)上將河底下挖6.0米左右。結(jié)果，使洱海自然可控最低水位下降2.94米。這期間，又恰恰遭遇大理地區(qū)兩次大的干旱，洱海入水量嚴(yán)重不足，以致入不敷出。洱海水位在1975年第一次出現(xiàn)了低于自然水位的情況。

1983年7月，洱海水位降到了歷史最低水平1962.21米（海防高程，下同），比自然最低水位1964.65米低2.44米，庫(kù)容縮小4.6億立方米左右。洱海水資源出現(xiàn)第一次危機(jī)。洱海水資源的過(guò)度排放，外加西洱河電站所筑大壩的阻攔，使僅存于洱海的生物特有物種，因生存條件改變而急劇減少、消亡，洱海的生物多樣性遭到嚴(yán)重破壞。西洱河電站的建設(shè)由于對(duì)洱海生態(tài)環(huán)境造成影響而留下諸多后患，負(fù)效應(yīng)極高。①

隨著洱海水位的降低，人們?cè)诘臀缓╅_墾和建立新定居點(diǎn)的行為受到了一定程度的鼓勵(lì)和刺激，當(dāng)?shù)鼐用裨诙Ｖ苓吇顒?dòng)的空間迅速擴(kuò)張到了1973.5——1974米的海防高程，以致后來(lái)在制定洱海治理規(guī)劃和控制洱海水位高程時(shí)，人們不得不接受業(yè)已形成的事實(shí)。需要指出的是，在對(duì)西洱河河床進(jìn)行開挖的過(guò)程中，位于洱海出水口的西洱河節(jié)制閘因地基懸空出現(xiàn)管漏而倒塌，倒塌后又因當(dāng)事方的利益矛盾未能即時(shí)修復(fù)，以致洱海水資源在節(jié)制閘得以修復(fù)的1990年之前失去控制，水位長(zhǎng)期在較低狀態(tài)下運(yùn)行。②

從生態(tài)經(jīng)濟(jì)的角度看，“保護(hù)就是開發(fā)”。江河湖海是否清澈，不僅是環(huán)境保護(hù)成就的反映，更是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)發(fā)展水平和文明程度的重要標(biāo)志。洱海水資源遭受破壞的源頭在于人，治理取得成功的關(guān)鍵仍在于人。在以政府為主導(dǎo)、權(quán)力為支撐的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系中，如果我們不能實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化，把可行性論證演變?yōu)榭梢詫?shí)施的可批性論證，想當(dāng)然地用領(lǐng)導(dǎo)批示取代科學(xué)分析，那工程建設(shè)的負(fù)效應(yīng)不僅難以降到最低點(diǎn)，而且還會(huì)給后人留下不可挽回的損失。

二、提升立法水平，避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上依法污染的道路

20世紀(jì)70年代，隨著西洱河梯級(jí)電站相繼建成投產(chǎn)，洱海水位長(zhǎng)期處于低位運(yùn)行狀態(tài)。這不僅打破了洱海自然生態(tài)的平衡，而且，還由于洱海實(shí)行雨季收蓄水質(zhì)差的洪水，到枯水季節(jié)排放清水發(fā)電的做法，加劇了洱海水質(zhì)的惡化。就此，社會(huì)各界及地方有識(shí)之士紛紛要求加強(qiáng)洱海管理，合理開發(fā)利用水資源。在這一背景下，1982年，作為地方政府規(guī)章的《洱海管理暫行條例》，在匆忙中首先公布實(shí)施。1989年3月1日，修定后的《云南省大理白族自治州洱海管理?xiàng)l例》經(jīng)云南省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，正式頒布實(shí)施。《條例》的實(shí)施，使洱海管理走上了有法可依的法制軌道。

然而，有法規(guī)不一定有法治。由于《條例》的主要內(nèi)容缺乏科學(xué)性與可操作性，在《條例》頒布實(shí)施7年后的1996年9月，洱海首次暴發(fā)大規(guī)模藍(lán)藻。洱海藍(lán)藻的大面積暴發(fā)，預(yù)示著洱海在實(shí)施依法管理的同時(shí)，也走上了被依法污染的道路。

究其原因，《條例》制定于20世紀(jì)80年代末，它不可避免地受到當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)體制的影響，以及當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)保意識(shí)與環(huán)保手段的制約。在調(diào)整方法上，《條例》比較多地運(yùn)用了肯定、鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)、倡導(dǎo)等激勵(lì)性法律措施，忽視了強(qiáng)制、約束措施的運(yùn)用。后來(lái)，《條例》于1998年和2004年分別進(jìn)行了兩次修訂，也說(shuō)明了《條例》自身的不成熟與立法質(zhì)量存在問(wèn)題。一是《條例》設(shè)定了洱海的管理范圍和水源保護(hù)區(qū)，但沒(méi)有劃定洱海大面積的徑流保護(hù)范圍，而影響洱海水質(zhì)、水量變化的因素以及洱海污染源主要分布在洱海徑流范圍內(nèi)。二是《條例》雖然規(guī)定了洱海的管理和建設(shè)必然堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃、保護(hù)治理、合理開發(fā)、綜合利用”的方針，但在利用洱海水面發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的政策上，卻鼓勵(lì)全民、集體、個(gè)人一起上。這一原則強(qiáng)化了人們開發(fā)利用洱海水資源的利益追逐行為。結(jié)果，網(wǎng)箱養(yǎng)魚、機(jī)動(dòng)漁船以及旅游船只在法律許可的范圍內(nèi)，污染和惡化了洱海水質(zhì)。③其結(jié)果，洱海也就不可避免地走上了被依法污染的道路。

事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)，既是政府為民眾提供公共產(chǎn)品的法定職能，也是實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種執(zhí)政理念和要求。政府職能的有效運(yùn)作，既有賴于政府部門對(duì)職責(zé)正確、科學(xué)的履行，也有賴于環(huán)境保護(hù)政策的制定和實(shí)施。各級(jí)政府在彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的同時(shí)，應(yīng)該充分考慮到可能出現(xiàn)的“政府失靈”問(wèn)題，并為此提供相應(yīng)的預(yù)防措施。

三、注重政策的前瞻性，防止政策導(dǎo)向出現(xiàn)方向性錯(cuò)誤

以洱海網(wǎng)箱養(yǎng)魚為例。1984年3月，大理市洱海管理局派人到昆明滇池和江蘇太湖學(xué)習(xí)網(wǎng)箱養(yǎng)魚新技術(shù)，然后在海濱各村進(jìn)行網(wǎng)箱養(yǎng)魚試驗(yàn)。同時(shí)，根據(jù)技術(shù)試驗(yàn)的需要，鼓勵(lì)有條件的地方在網(wǎng)箱內(nèi)養(yǎng)些鴨子，鴨糞可以增加水的肥力，認(rèn)為這對(duì)養(yǎng)魚有利。

經(jīng)過(guò)科技人員的努力，網(wǎng)箱養(yǎng)魚技術(shù)獲得成功，并榮獲1984年度大理州人民政府科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)。1986年10月，“大理州漁業(yè)區(qū)劃”和“洱海漁業(yè)區(qū)劃”通過(guò)云南省農(nóng)牧漁業(yè)廳、漁業(yè)規(guī)劃組、大理州國(guó)土規(guī)劃委員會(huì)的評(píng)審驗(yàn)收，并獲得大理州1986年度科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)。

1987年，洱海管理局網(wǎng)箱養(yǎng)魚工作站在省農(nóng)牧漁業(yè)廳的支持下，推廣網(wǎng)箱養(yǎng)魚53.39畝，畝產(chǎn)3054.4公斤。在科技成果的推動(dòng)下，1989年6月，洱海管理局召開辦公會(huì)議強(qiáng)調(diào)：洱海網(wǎng)箱養(yǎng)魚的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)省廳驗(yàn)收并給予了充分肯定，今后思想要再開放一點(diǎn)，不能只想維持現(xiàn)狀和小打小鬧，要大搞，要為人民多做貢獻(xiàn)。④在政府的鼓勵(lì)和財(cái)政的支持下，洱海網(wǎng)箱養(yǎng)魚獲得迅速發(fā)展，1994年，網(wǎng)箱養(yǎng)魚面積達(dá)150畝，占用洱海水面750余畝，年損毀水草面積2000-3000畝。網(wǎng)箱養(yǎng)魚不僅降低了洱海生物的凈化能力，而且魚用飼料還污染了洱海水質(zhì)。

隨著太湖銀魚的引進(jìn)和網(wǎng)箱養(yǎng)魚的大面積推廣，洱海機(jī)動(dòng)漁船隨之迅速增加，1995年底發(fā)展到5488艘，使洱海成為當(dāng)時(shí)云南船泊密度最高的高原湖泊。由于機(jī)動(dòng)漁船在行駛中大量攪混湖水，加快淤泥中氮、磷的釋放和破壞水生植物，外加油污滴漏，洱海的生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重破壞。與此同時(shí)，在《洱海管理?xiàng)l例》和《洱海灘地保護(hù)管理辦法》頒布實(shí)施3年后的1992年，大理市人民政府為了發(fā)展“菜籃子”工程，以行政號(hào)召加經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的手段，廣泛發(fā)動(dòng)沿湖九鄉(xiāng)群眾開挖魚塘，要求在兩三年時(shí)間內(nèi)，建成“三個(gè)千畝”養(yǎng)殖示范區(qū)。通過(guò)努力，先后在洱海周圍開挖總面積達(dá)149.25公頃的魚塘。由此奠定了當(dāng)時(shí)湖濱區(qū)魚塘的基本格局。從洱海環(huán)境保護(hù)的角度看，在洱海周圍建塘養(yǎng)魚，對(duì)洱海造成的污染太大，得不償失。⑤而這一切，是當(dāng)?shù)卣呤д`造成的。“政策”對(duì)洱海水質(zhì)的惡化，有著不可推卸的責(zé)任。

今天，我們可以自豪地說(shuō)，洱海的保護(hù)是成功的，其多年來(lái)積累的經(jīng)驗(yàn)是寶貴的。然而，由于長(zhǎng)期污染的累積和生態(tài)破壞，人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展以及旅游業(yè)的發(fā)展等方面帶來(lái)的重重壓力，洱海的生態(tài)環(huán)境仍然十分脆弱，洱海的富營(yíng)養(yǎng)化仍有可能出現(xiàn)反復(fù)。對(duì)此，我們必須清醒地看到湖泊水污染防治的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性，積極探討和認(rèn)真研究洱海保護(hù)中政府職能作用有效發(fā)揮的問(wèn)題，為洱海保護(hù)提供符合科學(xué)發(fā)展要求的政策支持。

四、增強(qiáng)執(zhí)法的權(quán)威性，減少專項(xiàng)治理及其運(yùn)行成本

在一定時(shí)期內(nèi)，對(duì)累積起來(lái)比較突出的某些社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，然后采取行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的手段進(jìn)行集中治理，在短期內(nèi)往往會(huì)取得比較明顯的整治效果，因此，也就成為政府部門常用的工作方式。然而，專項(xiàng)治理由于需要?jiǎng)佑么罅康娜肆Α⑽锪Α⒇?cái)力，對(duì)業(yè)已形成的事實(shí)進(jìn)行清理整頓，其運(yùn)行成本相當(dāng)高。

針對(duì)洱海生態(tài)環(huán)境的變遷以及富營(yíng)養(yǎng)化程度的升級(jí)，當(dāng)?shù)刂菔袃杉?jí)政府不得不于1996年、1999年先后實(shí)施了聲勢(shì)浩大、卓有成效的“雙取消”（取消網(wǎng)箱養(yǎng)魚、取消機(jī)動(dòng)漁船動(dòng)力設(shè)施），“三退三還”（退耕還林、退塘還湖、退房還濕地）等一系列專項(xiàng)治理工作。為有效實(shí)施“雙取消”工作，州市兩級(jí)政府先后投入資金383.8萬(wàn)元，取消網(wǎng)箱養(yǎng)魚設(shè)施11184箱，取消機(jī)動(dòng)漁船動(dòng)力設(shè)施2543臺(tái)。實(shí)施“三退三還”工程，投入資金4437.35萬(wàn)元，對(duì)洱海1974米以下的12334.98畝灘地實(shí)施退耕還林、退塘還湖、退房還濕地。“雙取消”和“三退三還”工程的有效實(shí)施，最終使洱海成為目前全國(guó)城市近郊保護(hù)得最好的湖泊之一。

根據(jù)2004年修訂的《洱海管理?xiàng)l例》對(duì)洱海水位高程的調(diào)整，大理市從2007年開始實(shí)施第二輪“三退三還”工程，三退三還的范圍將更大。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論是占用洱海水面進(jìn)行網(wǎng)箱養(yǎng)魚，或駕駛機(jī)動(dòng)漁船從事捕撈；還是在洱海灘地耕種作物、修建房屋、開挖魚塘，大部分農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者都是在政府領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)批準(zhǔn)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其手續(xù)是合法的。至于少部分沒(méi)有合法手續(xù)的農(nóng)戶進(jìn)行非法作業(yè)，那也是政府相關(guān)部門監(jiān)管不力，或所謂不作為造成的，其責(zé)任自然在政府。

總之，進(jìn)行這樣或那樣的專項(xiàng)治理，固然可以取得轟轟烈烈的“政績(jī)”，但其運(yùn)行成本的昂貴，不包括巨額的沉沒(méi)成本，于國(guó)于民都是沉重的，而“政績(jī)”的最終買單者還是老百姓。由此而引發(fā)的所謂“官民沖突”、“干群關(guān)系緊張”，乃至發(fā)生暴力行為也就不可避免。在依附上級(jí)的經(jīng)驗(yàn)型決策管理體制中，如何避免由權(quán)力衍生出來(lái)的“在正確領(lǐng)導(dǎo)下”造成的損失，以減少行政運(yùn)行成本，對(duì)我們未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。這也是洱海環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生及其治理進(jìn)程中應(yīng)該吸取和借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

注釋：

①②王云飛等著：《人類活動(dòng)對(duì)洱海的影響及對(duì)策分析》，民族出版社，2003年版，第515頁(yè)。

③④⑤大理市洱海管理局編：《洱海管理志》，2006年版，第139、77、16-19 頁(yè)。

責(zé)任編輯：劉建文

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1671-2994（2011）02-0172-03

2010-12-13

寸彥中（1964- ），男，云南鶴慶人，大理學(xué)院政法學(xué)院副教授。研究方向：公共理論與公共政策。