加強社區黨建與鞏固黨在城市基層的執政地位
——對廣西南寧、柳州、桂林三市社區黨建的調查與思考

賀先平

（中共廣西區委黨校 黨史黨建教研部，廣西 南寧 530021）

加強社區黨建與鞏固黨在城市基層的執政地位
——對廣西南寧、柳州、桂林三市社區黨建的調查與思考

賀先平

（中共廣西區委黨校 黨史黨建教研部，廣西 南寧 530021）

從目前的實際看，社區黨建仍然是基層黨建的一個薄弱環節，與形勢發展的實際要求還存在諸多不適應的問題。從當前城市社區黨建現狀和發展的實際出發，加強和改進新形勢下城市社區黨的建設，必須著眼于鞏固黨在城市基層社會的執政地位、促進城市社區健康發展這一目標要求，扎實推進城市社區黨建領導體制和工作機制的創新。

社區黨建；城市基層；執政地位；實踐探索；對策

隨著改革的深入和社會主義市場經濟的發展，中國社會進入了深刻的轉型期。單位體制的式微，社會人的大量涌現，使得城市社區成為社會整合的重要載體。面對社會結構的深刻變化，作為執政的中國共產黨，如何發揮黨對社區建設的組織支持和領導核心作用？如何有效利用城市化工業化進程從根本上鞏固黨的執政基礎？這是新形勢下加強和改進城市基層黨的建設必須予以回答的問題。基于這一思考，筆者于近期對廣西區的南寧、柳州、桂林三市城市社區黨的建設情況進行了一次深入調研。本文在深入調查的基礎上，試從三個方面對加強社區黨建與鞏固黨在城市基層的執政地位問題進行分析研究。

一、黨的基層組織的重要地位和作用，決定了黨必須高度重視城市社區黨的建設

中國共產黨是按照民主集中制原則組織起來的統一整體。“黨的基層組織是黨在基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎”，①其職能和作用突出地表現為黨執政的“組織基礎”。

1、黨的基層組織是把黨組織起來形成戰斗力的基礎。一名黨員，無論職位高低，都要編入黨的一個基層組織中去活動，黨通過基層組織把廣大黨員團結凝聚在一起。沒有黨的基層組織，黨就無法形成一個有戰斗力的集體。到2010年底，全國共建立基層黨組織348萬個，正是通過遍布各行各業的基層黨組織，黨的力量才不斷壯大，黨領導的中國特色社會主義事業才不斷興旺發達。

2、黨的基層組織是黨組織發展壯大的基礎。黨的基層組織肩負著對本組織的黨員進行教育、管理和監督的職責。通過基層黨組織，黨才能實現對黨員的教育、管理和監督，保證全黨在組織上的統一。黨的基層組織擔負著對要求入黨的積極分子進行教育和培養，及時吸收在生產、工作第一線的優秀分子入黨的工作，這一工作直接決定著黨員的質量和黨員隊伍的素質，是保持黨的隊伍純潔性和先進性的關口。黨的基層組織還是黨員履行義務、行使權利的重要場所，是黨員從事各種活動的載體。

3、黨的基層組織是把黨的路線方針政策落到實處的基礎。黨的一切主張、各項任務都要通過黨的基層組織去完成，黨的路線方針政策要靠基層黨組織去貫徹落實。“上面千條線，下面一針穿”，黨的路線方針政策如果沒有基層黨組織去宣傳、動員、教育、組織和團結黨員群眾付諸實踐，再好的主張和政策也只能是一紙空文，黨對基層社會的領導也就不可能落到實處。

4、黨的基層組織是黨聯系群眾的基礎。黨的基層組織是黨同群眾直接聯系的組織，最了解群眾的要求和需要，是黨的形象在群眾中的直接體現者，人民群眾對黨的認識，往往都是從基層組織和身邊共產黨員的言行和作風中得到的。因此，黨的基層組織狀況如何，直接決定黨在群眾心目中的形象。

5、黨的基層組織是產生黨的地方組織和中央組織的基礎。黨章規定：“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。”②也就是說，黨的地方各級組織乃至中央組織的領導機關，都是通過選舉產生，而且都是從黨的基層組織開始，逐級選舉產生的。

二、廣西區城市社區黨的建設中存在的問題

從調查情況看，廣西各地在推進城市社區黨建方面進行了一些有益的探索，但總的來看，當前社區黨建仍然是基層黨建的一個薄弱環節，與形勢發展對社區黨建工作的實際要求還存在諸多不適應的方面。

1、社區黨建協調“共駐共建”單位的能力弱。我國城市社區黨建的推進路徑，是要構建“以街道黨委為核心，居民區黨支部為基礎，全體黨員為主體，以地區性、社會性、公益性、群眾性工作為內容，以共同利益、共同需求、共同目標為紐帶，轄區內各機關、事業單位各黨組織共同參與的條塊結合，優勢互補的區域性黨建工作格局”。③然而，從目前的情況看，由于受傳統管理體制的影響，推進共駐共建雖有良好開端但步履艱難，與構建區域性黨建工作新要求還有明顯差距。在共駐共建過程中，一些駐區單位習慣于傳統的垂直行政管理方式，社區黨組織很難與駐區單位通過聯動形成合力。雖然很多城市社區黨組織與駐區單位黨組織建立了共駐共建機制，但不少流于形式，駐區單位對社區黨建熱情不夠、積極性不高的問題比較突出。據桂林市調查，全市91個社區建立的74個黨建聯席會中，有49個發揮作用只是一般，占66.2%。

2、社區黨建的“盲點”和“空白點”還比較多。近年來，不少社區黨組織通過完善社區黨員教育管理機制、創新活動方式來增強黨組織的凝聚力和吸引力，擴大黨建工作的覆蓋面。但無黨員無組織、有黨員無組織、有黨員難教育管理的現象依然大量存在。一方面，新經濟組織和新社會組織的大量出現，使黨員隊伍結構出現了新變化。以桂林市為例，全市非公有制經濟組織中，共有黨員8371名，只占從業人員的3.1%；共建立黨組織610個，雖然在具備建立黨組織條件的非公有制企業中，90%以上都建立了黨組織，但從非公有制組織總體上看，目前該市具備建立黨組織條件的還不到12%，存在相當數量的黨建工作空白點。另一方面，新形勢下社區黨員隊伍發生了變化，從而使社區黨員教育管理的難度普遍加大。一是社區黨組織直接管理的居民黨員比例高、年齡大、文化低，分布零散，體弱多病，參加活動困難。二是離退休黨員的管理和教育情況不容樂觀。大多數離退休黨員的人事檔案、勞資關系仍由原單位管理，社區對他們轉入社區后的情況很難及時全面把握。三是社區內相當數量的在職黨員“單位意識”比較強，“社區意識”比較差，不愿參與社區建設和社區黨組織活動。四是流動黨員的管理教育始終是薄弱環節。一些流動黨員單位不固定，時間不確定，生活不穩定，社區黨組織不知道或不能準確知道他們在哪里，在做什么。一些外來務工經商黨員不愿意公開黨員身份，成為“口袋黨員”、“隱蔽黨員”。

3、社區黨建隊伍力量薄弱。從總體上看，城市社區黨建工作隊伍的素質在逐年提高，特別是經過“兩委”換屆選舉，社區黨務工作者的年齡結構和文化知識水平有了很大的改善和提高。但是，相對社區黨建日益重要的地位和日益繁重的工作任務，目前社區黨建工作隊伍存在人員少、能力素質低、創新精神不足等問題，與形勢發展對社區黨建工作的要求還存在著差距。一是社區行政事務繁多，社區干部工作負擔普遍過重，難以把主要精力投入到社區黨建工作中來。據調查，目前一些社區承擔的工作任務多達100多項，有的多達150多項。許多本來應該由政府職能部門承擔的工作諸如社會治安綜合治理、維護社會穩定、下崗職工再就業、城市拆遷工程等都交給社區來做，而且很多工作要簽訂責任狀，實行首問負責制，社區干部壓力很大。二是部份社區黨務工作者的知識能力素質偏低、政治意識不強，很難勝任新形勢下的社區黨建工作。調查表明，一些社區黨務工作者知識理論水平不高，對黨的創新理論知之甚少或知之不深，對社區相關知識幾近空白；一些社區黨務工作者缺乏政治意識，不能自覺地堅定地把黨的路線方針政策貫徹落實到社區和社區群眾中去；一些社區黨務工作者黨建工作經驗不足，對于黨在社區日常活動的開展，顯得比較生疏，往往感覺無從下手。三是一些社區黨務工作者創新精神不夠，不注重研究新情況，解決新問題。工作理念陳舊，工作方法簡單，工作手段單一，現代氣息不濃，開展黨建工作要么靠上級安排，要么憑傳統經驗。

4、社區黨建經費和活動場所缺乏。社區黨建點多面廣要求高，但有限的工作經費和日益擴大的支出不成比例，使社區黨組織建設現有的人力、物力、財力難于承載，黨建工作的投入保障跟不上形勢發展的需要。一是基礎設施明顯滯后。社區辦公條件普遍較差，特別是中心城區面積狹小的問題更為突出。以柳州市為例，全市187個社區，辦公用房面積在80m2以下的27個，占14.4%，無辦公用房的22個，占11.8%；無活動場所的社區28個，占14.9%。二是辦公經費不足。調查顯示，社區現有的活動經費來源渠道狹窄，除了市、區兩級財政下撥的經費以外，基本上沒有其它經費來源，而財政下撥的有限經費在用于電話費、水電費、購買辦公用品后就所剩無幾，黨建經費十分有限。三是社區干部待遇偏低。根據柳州市統計局公布的數字，2009年柳州市城鎮職工年平均工資性收入達到35000元，而該市社區黨組織書記生活性補助月平均1550元，副職月平均1400元，一般黨務工作人員月平均1300元。桂林市社區黨務干部的生活補助標準更低，到目前為止，全市社區黨務干部生活補助最高1050元，最低只有630元。南寧市社區干部的生活補助近兩年雖然有了大幅度提高，最高已達1800元，但仍遠低于該市城鎮職工平均工資收入水平。

三、加強城市社區黨的基層組織建設的對策

如前所述，加強社區黨建不僅是理論上的邏輯推演，更重要的是它已成為現實的緊迫要求。那么，怎樣才能鞏固黨在城市基層社會的執政地位、促進城市社區健康發展？為此，我們從廣西城市社區黨建現狀和發展的實際出發，提出如下對策。

1、強化戰略認識，切實加強對社區黨建的領導和指導。社區是社會建設管理的起始點，是城市社會的細胞和基礎，是黨領導的人民政權的根基所在，必須把城市社區打造成為保持與人民群眾的血肉聯系、凝聚人心的堅實平臺。各級黨委、政府應站在應對時代發展變化、促進經濟社會又好又快發展、鞏固黨在城市基層社會執政地位的戰略高度，強化政治責任意識，切實加強對社區黨建的領導和指導。一是在思想認識上高度重視。牢固樹立“不抓社區黨建就是失職，抓不好就是不稱職”的觀念，對社區黨建做到“決策上重視、能力上適應、精力上保證、政績上突出”。二是在工作布局上把社區黨建納入黨委的重要議事日程。作為基層黨建的重要組成部分，要把社區黨建納入當地黨建的整體布局，與農村、企業、機關、學校等其它領域黨的建設有機銜接起來。三是在領導責任上建立健全社區黨建工作責任制。在區、街領導班子和領導成員中實行全方位目標管理，將社區黨建工作任務落實到每一個區、街領導干部，形成一級抓一級、層層抓落實的工作機制。四是在強化領導責任的同時，搞好協調配合，共同做好工作。努力形成黨委統一領導，組織部門具體牽頭，有關部門和街道、社區黨組織、共建單位齊抓共管、密切配合的工作機制。

2、改革社區黨建領導體制，創新黨對社區的領導模式。目前，城市社區黨建領導體系的構成單位主要有街道黨工委、社區黨組織和社區內其它基層黨組織三個類別。其中，街道黨工委和社區黨組織是社區內各種組織和各項工作的領導核心，不僅對社區基層黨組織進行直接領導，而且對社區內沒有隸屬關系的各類基層黨組織參與地區性、社會性、群眾性、公益性工作進行組織、指導和協調。這種以街道黨工委和社區黨組織為領導核心的“條塊結合”的組織領導體制，發揮了一定的作用，但在實踐過程中也暴露出一些問題。通過調研，我們感到必須對社區黨建領導體制進行更深層次的改革。具體構想是：建立以街道黨工委為主要班底的社區聯合工作黨委，其性質為非建制性的區委社區黨建派出機構。組成人員包括街道黨工委部分成員、區級職能部門派出機構黨組織負責人、無上級主管企業的黨組織負責人、社區內單位黨組織負責人、社區內小型區屬企業黨組織負責人、社區內小型內聯企業黨組織負責人等。在社區聯合工作黨委的領導體制內，各類黨組織與聯合工作黨委的具體關系是，街道黨工委及無上級主管企業黨組織受聯合工作黨委的領導；社區內公務類派出機構黨組織與聯合工作黨委是雙重領導關系；社區內事業類派出機構和社區內其他事業單位黨組織，除業務工作外均受聯合工作黨委領導；小型區屬企業黨組織及小型內聯企業黨組織掛靠聯合工作黨委并受其領導。當然，從城市化發展的趨勢來看，社區黨建體制最終應該實現完全屬地化的管理，即把社區黨組織建成一級建制性的基層黨委，以增強社區黨委的領導能力，加強黨在社區的領導地位。

3、拓寬工作領域，不斷擴大社區黨建工作的覆蓋面。鞏固黨在城市基層社會的執政地位，一個很重要的著力點，就是要努力探索和拓展社區黨建工作的領域，消除黨建工作的盲點和空白點，實現黨組織和黨的工作全社會覆蓋。從當前的實際情況來看，要突出抓好新經濟新社會組織、特別是非公有制經濟組織的黨建工作。一是在條件具備的新經濟新社會組織中盡快建立和完善黨的組織。“凡有3名以上正式黨員的社區，都要單獨建立社區黨組織。尤其要重視及時在城市新區、開發區和新建居民區建立社區黨組織的工作。”④二是對黨員人數不足3人的單位，社區黨組織可以建立聯合黨支部。把分散在不同單位的黨員集中起來開展活動。也可以以行業協會或市場管理機構為依托，建立黨組織，還可以采取掛靠、委托管理等方式建立黨組織。三是對沒有黨員的新經濟新社會組織，要采取措施物色和培養入黨積極分子。把那些承認黨的章程、積極向黨靠攏、符合入黨條件、表現突出的社會各階層的優秀分子及時吸收到黨內來。四是社區黨組織要加強與新經濟新社會組織中黨組織和黨員的聯系。經常組織他們參加社區統一安排的組織活動和社會活動，特別是一些業余時間的活動，通過活動把他們凝聚起來，以增強歸屬感和向心力。

4、完善分類管理機制，積極探索社區黨員教育管理的新路子。社區黨員教育管理，是社區黨建工作的重要內容，也是社區黨建的一項經常性、基礎性工作。在目前社區黨員構成成分日益復雜的條件下，社區黨建必須解決的一個問題就是如何實現社區內各類黨員發揮作用的問題。如何實現黨員作用的發揮？總結各地實踐的經驗，堅持完善黨員分類管理機制，實行規范化管理是一條有效途徑。一是完善所屬黨員的“直管”機制。通過支部委員會、黨員大會、黨小組會、民主生活會、黨員匯報會等形式，大力加強社區直管黨員的管理工作，強化黨員的在黨意識和組織觀念。二是完善在職黨員的“雙重管理”機制。實行駐區黨員雙重管理，是發揮社區在職黨員作用的好方式。一方面，單位黨組織要督促所屬黨員按時向社區黨組織報到，并定期到社區了解黨員參與社區活動和綜合表現情況；另一方面，社區黨組織按照黨員的職業、服務意愿等安排黨員參與社區服務。三是完善流動黨員的“參管”機制。對流動黨員的教育管理工作是社區黨建工作中的一個難點，要按照務實有效的原則，對流動黨員實行靈活機動的管理教育。如通過在社區設立流動黨員管理站、聯絡站和社區黨員之家，實行直管、代管和協管等辦法，保持對這部分黨員教育管理的連續性，使他們在社區建設中發揮積極作用。四是完善新經濟新社會組織黨員“屬地管理”機制。對無上級主管部門的新經濟新社會組織中的黨員實行屬地管理原則，同時，在有利于黨內生活、有利于黨員教育管理、有利于企業發展的前提下，積極探索新經濟新社會組織黨員教育管理的有效途徑。

5、以政治素質高、事業心強、熟悉社區管理為目標，加強社區黨務工作者隊伍建設。加強黨務工作者隊伍建設是搞好社區黨建的關鍵。社區黨建工作是否順利、效果如何，與社區黨務干部的素質緊密相關。因此，必須建立一支高素質的黨務干部隊伍，尤其是要選準配強社區黨組織書記。一是嚴格干部標準。要明確社區黨務工作者的素質要求：政治思想上堅定、年齡結構合理、知識專業廣博、工作事業創新。二是創新選用方式。通過“選”、“派”、“招”、“考”等渠道選人，充實和加強社區黨務工作者隊伍。“選”就是通過黨組織換屆選舉，把社區中的優秀黨員干部選為黨組織書記；“派”就是將市、區機關年輕干部選派到街道、社區任黨組織負責人；“招”就是把提前退休、下崗失業、復員退伍軍人和大中專畢業生中比較優秀的黨員，選招到社區工作；“考”就是要從選派“村官”的有益做法中吸取經驗，嘗試選派“居官”。三是加大培訓教育。以提高社區黨務干部的政治素養和業務能力為核心，采取以會代訓、集中培訓、參觀學習等各種形式，多渠道、有計劃、分層次地對社區干部進行培訓。四是解決落實待遇。建立社區黨務干部工資性生活補貼的正常增長機制。對優秀的社區黨務工作者，采取必要的獎勵。

6、以制度化的財力投入為重點，完善社區黨建的物質保障機制。社區黨建工作的有效開展，離不開相應的財力、物力保障。通過調研，我們認為，由于社區建設還處在初級階段，因此，應該建立以制度化的財力投入為重點、特別是以政府投入為重點的保障機制。一是逐步加大政府的財政投入。市、區政府應明確把社區建設經費列入年度財政預算，保證逐年有所增加。二是建立駐地單位優勢互補的資源利用機制和包聯幫扶機制。可采取轄區單位資助一部分、社區自籌一部分、開發商無償提供一部分、政府優惠減負一部分、社會捐助一部分、黨費劃撥一部分，從而解決社區財力、物力不足的問題。按照“建立健全黨內激勵、關懷、幫扶機制”⑤的要求，上級組織、上級領導與社區及不同類型社區之間應建立起包聯幫扶機制。通過建立幫扶對子，幫扶基礎薄弱的居委會擺脫困境。同時，要建立自治區、市、區（縣）級領導干部聯系困難居委會制度，幫助困難居委會解決工作難題。

注釋：

①②《中國共產黨章程》，人民出版社，2007版，第44頁。

③《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發〈民政部關于在全國推進城市社區建設的意見〉》的通知，中辦發（2000）23號。

④《中共中央組織部關于進一步加強和改進街道社區黨的建設工作的意見》，《人民日報》，2004年11月22日。

⑤《中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2007年版，第52頁。

D267.7

A

1671-2994（2011）03-0081-04

2011-02-28

賀先平（1959- ），男，湖南益陽人，中共廣西區委黨校黨史黨建教研部副主任、教授。研究方向：執政黨建設理論與實踐。

責任編輯：陳文興