邊疆民族地區失地農民預留用地安置方式實證研究

廖元昌

（中共德宏州委黨校 科研科，云南 潞西 678400）

邊疆民族地區失地農民預留用地安置方式實證研究

廖元昌

（中共德宏州委黨校 科研科，云南 潞西 678400）

按照國土資源部的規定，對于失地農民的安置形式應該是多種多樣的，主要包括但不限于：貨幣安置、農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式。實踐證明，預留用地安置開發模式，是解決邊疆民族地區失地農民問題的有效方式。

德宏州；失地農民；預留用地安置；弊端；問題；措施

在城鎮化進程中，保障失地農民利益，關注失地農民的生活、就業、社會保障等民生問題，直接關系著全面小康社會建設與民族和諧、邊疆穩定。本文基于對云南省德宏傣族景頗族自治州潞西市和瑞麗市失地農民問題的調查分析，認為預留地安置是解決邊疆少數民族地區失地農民問題的有效方式。

一、現行失地農民安置方式存在的弊端

1、安置方式單一。按照國土資源部的規定，對于失地農民的安置形式應該是多種多樣的，主要包括但不限于：貨幣安置、農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式。從對潞西市、瑞麗市失地農民的調查情況看，目前失地農民安置方式是一次性貨幣安置為主，預留地安置為輔。貨幣安置的優點在于操作簡單，農民心理上容易接受。其明顯的缺陷是不利于失地農民尤其是大齡失地農民的就業。事實上，農民在失去土地后，只得到了很少的補償費用，有限的安置補助費根本無法解決大多數失地農民長期穩定生活的出路問題。加之部分失地農民缺乏長遠打算，失地農民戶拿到征地補償款后先去買摩托車、小轎車，在短期內把有限的安置費消費殫盡，即“坐吃山空”，導致相當一部分失地農民落到了生活無著的困境。

2、失地安置缺乏促進就業的功能，失地又失業的問題嚴重。瑞麗、潞西兩市的失地農民失業狀況呈現三種形式：（1）失地無業問題較為嚴重。就業最困難的主要有三類失地農民群體：一是大齡失地農民。年齡在45歲以上，這部分人失地前多以農業生產為主，現在沒有了田地，由于年齡、文化、體力、技能等限制，轉業從事非農產業十分困難，這部分人占失地農民的比重還比較大。從勐煥辦事處團結社區芒罕村民小組隨機抽取的30戶家庭共163人中，年齡在45歲以上的73人，占44.78%。二是失地前完全依賴土地為生的純農民。瑞麗市2006年以來新增的失地農民中這部分人口比例較大，如勐卯鎮姐勒村委會的賀悶、允當村民小組，團結村委會的弄恩、芒沙村民小組。對于他們來說，失地就意味著失業，大多數人很難找到合適的工作崗位。三是生活離城市規劃區有一定距離的失地農民。相對于分布在城市規劃區的失地農民，這部分失地農民的就業機會和就業選擇空間非常小，就業意識和擇業觀念也比較保守，因而失地對他們的就業影響非常大。（2）隱性失業現象極為普遍。據瑞麗市失地農民調查組對勐卯鎮13個典型失地農民村民小組的調查，被調查的3194人的失地農民中，獲得就業安置的250人，僅占7.82%，其余的都是自謀出路。即便是已就業安置的人員，隱性失業或就業不充分的現象也極為普遍。（3）就業后又失業的比例過高。自20世紀90年代以來，隨著勞動用工制度的改革和企業的轉制、兼并和倒閉，以及美國次貸危機引發的國際金融危機爆發以來，導致過去已實現的“招工安置”或就業安置的失地農民下崗回村，近年外出務工的人員失業返鄉回村。

3、安置不當導致相當部分的失地農民生活水平下降。失地前主要經營傳統農業的失地農民家庭（純農業戶），他們除了農業生產活動外，基本沒有其他的生產經營活動，失地后實際生活水平大幅度下降。如勐卯鎮姐勒村委會賀悶村民小組141戶、559人，2007年2月土地被征。60%的家庭土地征用后其家庭實際生活水平下降，對目前生活水平感到不滿意。

二、預留用地安置的優點

一般而言，地方政府和用地單位都傾向于采用貨幣安置方式，以求一勞永逸地解決失地農民安置問題。但事實上，貨幣安置對失地農民來說，并沒有解決其可持續生存問題。在這一背景下產生的預留用地安置方式能使失地農民得到基本的生活保障，體現了較公正的權益分配。預留用地安置的經濟學意義主要是基于現行土地補償評估技術的不完善、物價因素以及大多數農民在失去土地后參與勞動力市場競爭的弱質性。其實質是通過留用土地從實物上提高征地補償水平，預留用地隱含的地價是對農村征地補償的補充，實際上是一種變相的可持續的貨幣補償。直觀地說，通過留地安置，失地農民所得補償要比貨幣補償高得多。例如，瑞麗市勐卯鎮團結村委會芒沙村民小組，2007年被征地的貨幣補償是3.5萬元/畝，而該村民小組租賃預留用地154畝，租金平均是每年8300元/畝，約4年的租金就等于貨幣安置補償的金額。

1、提供就業。失地農民集體通過預留地開發、出租物業，使被征地集體經濟組織逐漸由地主變為業主，農民逐漸轉變為工人或物業管理人員，實現再就業，給農民集體和農民個人提供永續的收益。例如，瑞麗市勐卯鎮勐卯村委會東一村民小組利用預留地搞大牲畜屠宰交易市場開發項目，為650名失地農民解決就業崗位。

2、子孫繼承。在目前政策背景下，無論預留用地是國有還是集體所有，失地農民都有對預留地一定年限的使用權，子孫可以繼承，有效消除了農民對自己子孫后代生活的擔憂。

3、直接收益。由于農業用地與非農用地收益比較差異的客觀存在，預留用地作為非農用地可以為失地農民集體提供較高的經濟收益，消除失地農民對自己生活的焦慮，甚至能使失地農民的生活因土地被征用而有所改善。瑞麗市勐卯鎮團結村委會上弄安等村民小組80%以上的失地農民失地后生活水平比失地前有了明顯的改善，原因是預留用地產生了較好的收益。團結村委會芒沙村民小組出租預留用地154畝，年收入128萬元，該小組有134戶，551人，僅出租預留地一項每年人均可分配2323元，超過了失地前該村民小組的農民人均純收入。通過預留地安置，村民可以獲取遠比原來農業用途高得多的收益。

4、分享增值。土地性質特殊，其價格具有不同于一般商品的特點。隨著社會經濟的發展和人口數量的增多，地價總是呈上升趨勢（土地是稀缺資源）。在城鎮化背景下，非農建設的土地需求更加旺盛，土地升值的趨勢因而也更加明顯，預留地安置可以保證失地農民分享未來可預期的土地增值收益，分享城鎮化帶來的成果。

三、預留用地安置制度實施中存在的問題

1、法律效力不高，操作困難。目前的留地安置一般在被征集體土地范圍內或附近進行，其用途會與土地利用總體規劃發生矛盾，這一矛盾與土地利用總體規劃與城市規劃之間缺乏協調而變得更為嚴重。在實踐中有的被征地村組雖然拿到了預留地安置的指標，卻往往因為項目性質不能同時滿足土地利用總體規劃和城市規劃要求而無法通過預審，難以落實。由于缺乏國家層面有關預留地安置的操作細則，實踐中預留地安置政策的效用并沒有達到理想程度。

從法律層面看，目前預留地安置政策還只是以縣市政府的規范性文件出現，法律效力不高，影響其實施的強制性和穩定性。由于工業化、城鎮化與農業用地的矛盾是必然存在的，這使持有預留用地的失地農民產生兩大擔心：一是地方政策的穩定性，怕今后土地越來越緊張，政府給農民的留用地會打折扣甚至落空；二是由于預留用地政策得不到法律上的承認和保證，農民怕預留用地會被政府第二次征用掉。

2、預留用地所有權主體設置單一。瑞麗市、潞西市政府規定預留用地屬于集體經濟所有。這就帶來三個問題：一是已征地農戶與未征地農戶間的利益關系問題，被征地農戶認為那些未被征地農戶無權享有預留用地，由此產生村民間的矛盾糾紛。二是誰是集體預留用地的代表，是村民委員會、村組干部，還是社員大會，或是少數村組干部。三是在失地農民轉化為城鎮居民后，村民委員會、村組將名存實亡，預留用地主體的合理性、持續性與可操作性問題值得研究。

3、加劇土地非農化趨勢，不利于對耕地的保護。

對于農村集體經濟組織和農民而言，轉讓、出租土地、房屋所獲取的經濟收益遠遠高于農業收入。因此，農民視預留地為最大的財富來源，往往把耕地的重要性拋在了腦后。因此，預留地安置政策操作不當，有可能會破壞我國土地管理和基本農田保護制度，會誘導一些農戶為脫離農業而積極主動要求土地被征用。有的村委會或村民小組甚至認為只有征地才能發展本村經濟。這種制度導致了農民認為本村有越多的土地被征用，就會有越多的預留用地，同時就會帶來更多的土地增值，他們的收入也就越多。

4、易產生“以地生財”、不勞而獲的“食利階層”，成為潛在的社會不穩定誘發因素。在預留地所產生的較高的土地收益分配與較低的務工收入之間的反差，以及工業化、城鎮化發展所需勞動力與被征地農民勞動素質錯位和外來人口就業沖擊等因素的共同作用下，使得有較多預留地安置的失地農民村組中產生了一些不讀書、不工作也有較好的生活保障，過著游手好閑生活的“新生代失地農民”。這些年輕的“村民”，因有生活保障甚至是擁有小康以上生活水平，初中不畢業就棄學，自愿選擇不就業，貪圖享受，不思進取，成為潛在的社會不穩定因素。這批人群所引發的社會治安案件和刑事案件較為突出，偷盜、搶劫、吸毒等在這一年齡段人口中占的比例較高。

5、預留地安置易產生“城中村”問題。由于土地征用是分期分批的，因此，各個村組的預留地不是一次性完整規劃，而是征一次劃一塊，極易造成地塊零星分布，容易產生“城中村”。事實上，在潞西市和瑞麗市城市規劃區內，目前已經形成了數量不少的以失地農民居住為主的“城中村”。如果預留地政策把握的不好，會進一步加劇“城中村”的形成和規模的擴大，給未來的“城中村”改造帶來巨大壓力。

四、完善預留用地安置制度的對策

1、按失地人口數量計算預留用地的數量，并充分考慮預留用地的地段價格。目前潞西市和瑞麗市按被征用土地總面積20%確定預留地。由于農業用地與非農業用地比較利益的客觀存在，非農用地利用的經濟效益遠大于農業用地，因此，預留用地的面積差異會數10倍的放大原來因用地面積差異帶來的收入差距，對失地農民心理產生極大沖擊，不利于社會和諧穩定。從縮小收入分配差距、構建和諧社會的視角看，預留用地安置可按失地人口數量計算預留地面積，并考慮征地對象的累積效應給失地農民生活帶來的影響。具體操作中，可規定一個失地人口預留用地的人均定額和時間節點。將預留地比例折算成貨幣來計算，視補償費用的高低及預留用地的價格來確定。在補償標準已經確定的前提下，留地比例主要由留地的地價確定，地價高的地段可以少留，地價低的地段應多留。

2、充分考慮預留用地安置的適用范圍和界定預留用地安置的適用對象。事實上，預留地安置是在征地價格不按照市場價格決定、土地補償費偏低、失地農民就業困難的情況下，輔助貨幣補償的一種形式。其根本目的是增加對失地農民的補償，使其生產生活有長遠的穩定的保障。在決定是否適用留地安置這種補償方式的時候，要充分考慮被征地的地段收益效應，估算出預留地所產生的價值是否大于征地補償費用給失地農民帶來的價值（預留地的升值空間），是否具有能夠承載失地農民的長期的穩定的生活保障能力。無升值空間的預留地無濟于失地農民。

3、對預留用地進行科學規劃，合理選擇位置，杜絕“城中村”現象的出現。對預留用地的安排，要按照城市規劃建設，統籌安排、合理布局，實行自用地安置為主，異地調劑安置為輔的原則。土地具有固定性和不可移動性等自然特點，因此，應科學進行規劃和選址。可在土地利用總體規劃、城市建設規劃和預留用地擬安排的用途等前提下，由政府和被征地單位協商選擇預留用地的位置，統一對預留用土地進行規劃建設。預留用地規劃要有一定的超前性，其開發應納入城市建設規劃，杜絕因預留用地開發不當而導致“城中村”現象的出現，從而使預留用地開發建設成為城鎮化發展的亮點和推動器。

4、擴大失地農民處置預留用地的權利，最大限度地發揮預留用地的效用。預留地可以自主經營，也可以用預留地作價入股與其他經濟體（開發商）合作開發經營，應允許處置轉讓部分預留建設用地。對自主經營無力、與其它經濟體合作開發經營缺乏渠道的，可以由政府對留地指標按市場價作價購回；對于城市規劃功能定位用于經營性房地產開發的預留用地，委托國土資源部門招標拍賣、掛牌出讓。與開發商聯合開發或拍賣的預留地用于房地產開發的，可向開發商提出以返還房產為條件，特別是底樓一、二層宜開店的房產，哪個開發商答應返還的房產面積多，位置優，誰就“中標”。對于集體經濟組織自主經營預留用地的，政府發改、城建、國土、財政、金融、衛生、消防、工商等政府部門要制定出臺扶持優惠政策。如：按規定減免城市建設配套費等，在辦理立項、規劃、土地、稅費、執照等審檢審批事項上提供優質服務。

F303.3

A

1671-2994（2011）03-0171-03

2011-03-08

廖元昌（1960- ），男，云南潞西人，中共德宏州委黨校黨委委員、科研科科長、教授。研究方向：區域經濟、民族經濟。

責任編輯：劉建文