城市化過程中發揮好基層黨組織作用的思考

韓 強

（中共山東省委黨校 校刊部，山東 濟南 250021）

城市化過程中發揮好基層黨組織作用的思考

韓 強

（中共山東省委黨校 校刊部，山東 濟南 250021）

城市化不僅意味著從農村社區轉變為城市社區，同時還意味著產業結構的轉變、土地及地域空間的變化、村民職業的轉變、生活方式的轉變等。相應地，它給基層黨組織也帶來了嚴峻的挑戰，如何實現從管理農村到管理社區的轉變，是新型社區黨組織面臨的突出問題。要發揮好基層黨組織的作用，必須堅持根據城市化的實際科學設置黨的基層組織，進一步轉變基層黨組織的領導方式和領導方法，逐步提高基層黨組織的領導能力。

中國共產黨；基層組織；城市化；領導核心作用

城市化是我國建設社會主義新農村的必由之路，也是全面建設小康社會的關鍵之舉。改革開放以來，我國的城市化逐漸展開，大批城郊農村成為城市社區，失地農民轉變為城市居民。在這個過程中，以鄉鎮、村、街道社區為主體的基層黨組織通過積極發揮領導核心作用，使這一革命性變革得以比較平穩、順利地進行。但是，近年來，隨著城市化的加快和改革開放的深入，城市化進程中的各種矛盾也逐步積累，并以前所未有的形式、程度表現出來，釀成了許多重大的群體性事件，產生了極大的社會影響，給人民生命財產造成了巨大的損失，也給黨的形象造成了一定的損害。因此，在城市化進程中進一步發揮好黨的基層組織的作用，引導解決好改革、發展、穩定、和諧的若干重大問題，是目前黨的建設面臨的一個突出任務。

一、城市化給黨的基層組織發揮作用提出了新挑戰

城市化也稱之為城鎮化、都市化，是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，具體包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化、生活方式的轉變等等。由于從農村社區轉變為城市社區，黨組織面臨的變化是多樣的：一是管理對象由農村黨員擴大到新建社區中的黨員、鄉辦企業組織中的黨員、部分退休或與原單位理順關系的黨員。二是工作內容也向城市管理和經濟協調方面轉移。三是黨組織所管理的黨員范圍更廣、構成更復雜、居住更分散，管理難度更大，任務更重。四是管理的方式方法發生變化。①無疑，對于習慣了農村工作方式的黨組織來說，如何適應領導城市社區工作面臨著嚴峻的挑戰。

（一）城市化使黨的基層組織設置面臨新挑戰

在傳統鄉村社會里，黨的基層組織是按照自然村或行政村的形式設立的，其內部管理結構也相對簡單，雖然近年來在農村基層黨組織設置上各地進行了新的探索，嘗試把基層組織建在產業鏈條上，建在產業協會、合作社等新型社會組織上，但是，以自然村或行政村的形式設立的農村基層黨組織仍然是主體。但在城市化過程中和完成后，隨著原有農村組織形式的消失，面對新的城市社區黨組織的領導方式，新的基層組織如何設置成為面臨的一個重要問題。雖然形式上已經以社區黨組織取而代之，但是，由于黨員身份、工作方式和生活方式都發生了很大變化，因此，黨組織如何在設置上有利于團結黨員群眾和發揮黨員作用方面，需要進行新的探索。

（二）城市化使黨的基層組織領導能力的提高面臨新挑戰

城市化是人口及生產要素不斷向城市集聚，農業產業不斷向非農產業轉移，農村生活方式逐步向城市生活方式轉變的過程。在這個過程中，一方面不斷產生新的矛盾，如由于大量征地和大批村莊拆遷，造成各方面的利益調整，并隨之引發農轉居、產權制度改革、勞動力就業等一系列的連鎖反應，造成各種社會矛盾的激烈沖突，成為影響區域經濟社會發展和穩定的難題；另一方面，村干部的領導能力還遠遠不能適應領導復雜工作任務的需要。限于缺乏城市工作經驗和知識水平，村干部在向城市化轉變過程中面臨明顯的能力恐慌，他們習慣的工作方式在城市化過程中難以適用，而新的工作方式又往往不能熟練掌握運用，因此，領導能力不足成為制約他們開展工作的短板。比如，在城市化過程中謀劃發展的能力不足，造成集體經濟難以靠城市化積累的資金發展壯大起來；化解重大矛盾的能力不足，造成城市化進程中群體性事件頻頻發生等等。

（三）城市化為黨的基層組織工作方式的創新帶來新挑戰

在原有的行政村管理體制下，由于范圍封閉、人員固定，便于以民主管理、民主自治、民主監督的方式來管理村級事務，進行人、財、物的調配也比較便利。但在社區體制下，由于其所具有的“區域性、自治性、服務性、公益性”特點，更需要充分調動社區單位和廣大社區居民參與社區服務和社區管理的積極性。面對這樣一個基層黨組織由管農村到管社區的轉變，一些基層黨組織在工作方式上難以適應，存在繼續沿用舊的村黨支部、村委會管理模式而引發矛盾的現象。比如，有的班子內部個別成員素質偏低，或獨斷專行，或內耗嚴重，導致社區服務群眾及其他各項工作無法開展；集體資產管理不嚴，漏洞較多，居民群眾意見較大；管理人員缺乏、觀念陳舊，無法承擔日益增多的黨員教育管理任務，使黨組織出現渙散狀況、黨員作用難以發揮等等。相對而言，在城市化過程中，黨組織必須逐漸習慣于運用科學、民主、依法的方式開展黨員活動，進行社區管理，其在程度上和廣度上要比管理農村復雜得多、廣泛得多。此外，如何創新社區運行模式，探索村委會管理向社區管理的過渡機制，建立以社區黨組織為核心的基層組織體系，實現社區居委會、社區服務站、物業公司、業主委員會等基層組織的良性互動，促進城鄉社區體制接軌，也是黨組織面臨的全新課題。

二、在城市化過程中黨的基層組織發揮作用存在的問題和面臨的困難

面對城市化這一全新工作任務、工作環境的挑戰，許多基層黨組織正確應對，實現了轉變平穩、事業發展、人心安定、社區和諧，但也有一些黨組織應對無方，導致出現了許多重大問題，如群體事件頻頻發生、貪污腐敗案件不斷出現、集體資產流失嚴重等等。這些問題的出現，從根本上說，是領導干部覺悟不高、能力不強的表現。這些不足，集中表現在這樣一些能力上的不足。

（一）領導社區集體經濟發展的能力不強

城市化的核心是要實現由傳統農業社會向現代工業社會和信息社會的結構性轉變，這就意味著城市化進程的實現與否，是以經濟結構轉變的實現為標志的。應該說，農村城市化為經濟結構調整創造了前提，由于成為城市社區，因而非常有利于發展城市第三產業，同時如果注意吸引人才，也有條件發展新型產業。也就是說，城市化為社區找到一條發展經濟的成功路子，為村民享受城市化的成果提供了重要機遇和前提，利用得好，完全可以實現跨越式的發展。眾所周知，黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。黨章規定了基層組織的八項基本任務，第一項就是宣傳和執行黨的路線、方針、政策，宣傳和執行黨中央、上級組織和本組織的決議，充分發揮黨員的先鋒模范作用，團結、組織黨內外的干部和群眾，努力完成本單位所擔負的任務。在黨的中心工作是推進改革開放和社會主義現代化建設、實現經濟迅速發展和人民生活水平逐步提高的前提下，基層黨組織的一項主要任務就是要找到一條適合本地實際的發展經濟的路子，從而帶領群眾勤勞致富，也為黨的建設積累雄厚的物質基礎。但是，從目前的情況看，還有不少地方的基層黨組織，在城市化進程中難以找到成功的發展經濟的路子。尤其是不能利用好城市化積累下來的資金和形成的新的區位優勢，動員全體黨員和群眾進行二次創業，發展各項產業，以長期解決村民的后顧之憂。

（二）統籌黨的建設的能力不足

抓好黨的建設是黨組織的中心工作。作為黨的基層組織，要健全組織設置，完善組織制度，要有一個能夠帶領黨員群眾共同致富的領導班子；還要能夠組織黨員認真學習馬克思列寧主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系，學習黨的路線、方針、政策及決議，學習黨的基本知識，學習科學、文化和業務知識；能夠對黨員進行教育、管理和監督，提高黨員素質，增強黨性，嚴格黨的組織生活，開展批評和自我批評，維護和執行黨的紀律，監督黨員切實履行義務，保障黨員的權利不受侵犯等等。但是，在一些基層組織中，由于在城市化過程中領導班子能力不強，導致黨的建設出現了不少問題，比如：有的地方不能按照哪里有黨員哪里就有黨的組織的原則擴大黨組織在社區中的覆蓋面，使一些社區中的企業、街區、大樓等還存在黨組織設置的空白點；有的地方發展黨員不能做到公開、透明、競爭、擇優，導致黨組織存在家族化現象，引起黨員群眾的不滿；有的不能組織黨員開展正常的黨內生活，尤其是不能開展正常的黨內批評與自我批評，使黨內生活流于形式，黨組織作用也難充分發揮。不能搞好黨的建設，是黨組織最大的失職，面對城市化過程中矛盾突出、任務繁重、黨員群眾一時還難以適應的困難，更需要黨組織把大家組織起來，相互關心，共渡難關。

（三）統籌解決城市化過程中產生的重大問題的能力不足

在城市化過程中，往往矛盾叢生，既有經濟利益上的矛盾，也有鄰里關系上的矛盾，還有大家對新的生活方式心理上不適應的問題，面對這些矛盾和問題，黨組織要善于超前謀劃，抓住主要矛盾，做深入細致的思想政治工作，以便化解矛盾，實現農村向城市在生產方式、生活方式、價值觀念、行為方式的全面轉變。但是，同樣有不少基層黨組織表現出能力的缺失。尤其是在拆遷問題上表現得尤其突出。城市要發展必然會面臨拆遷問題，而拆遷的過程也是一個鄉村城市化的過程。拆遷必然會造成政府、拆遷方和村民的利益分配問題，在這個過程中，如果黨組織不能處理好各種利益關系，尤其是不能代表村民利益，就會使工作難以開展，矛盾難以解決，威信難以樹立。實際上，在一些地方的拆遷中，基層黨組織工作難以到位，很難贏得村民的信任。比如：部分村干部面對拆遷改造工作思路不清，政策把握不準，導致出現失誤和偏差，造成工作被動，致使拆遷改造工作推進受阻；有的村干部由于工作態度和工作作風等問題，宣講不深入，思想工作不到位，甚至辦事不公，厚此薄彼，引發矛盾和不滿；有的村干部在矛盾和困難面前無所適從、無所作為，造成群體訪和越級訪；有的村干部雖然大刀闊斧地推進拆遷工作，取得了一定成效，但由于工作方式方法簡單，不注重說話做事的技巧，不但沒能密切與群眾的關系，反而降低了個人威信，在換屆中落選。據北京市房山區的統計，在今年的村黨組織換屆選舉工作中，拆遷村黨組織書記未能連選連任的有14個，連選連任的只占74.07%，低于全區連選連任比例7個百分點。②還有的黨員干部在拆遷中考慮個人和家庭利益較多，不能發揮模范帶頭作用，混同于一般群眾，甚至有極個別黨員帶頭抵觸拆遷，在村民中造成了極其惡劣的影響。

三、城市化過程中進一步發揮好基層黨組織作用的對策

城市化是大勢所趨，是不以任何人的意志為轉移的，作為基層黨組織只能順應這樣的基本趨勢，超前謀劃城市化過程中的社區發展和村民生活，注意調整經濟發展思路和方式，做好社區服務和各種保障工作，努力讓村民平穩順暢地完成這一轉變，盡量減少矛盾產生，并緩解各種不適應的問題。在這樣的背景下，黨組織應該大有作為、大有可為。我們也看到，一些黨組織在解決這個問題上經過探索，已經形成了制度化的成果，比如，2010年7月，中共上海市金山區委二屆六次全會審議通過了《中共金山區委關于加強以村黨組織為核心的村級組織建設的若干意見》，成為上海比較系統地探討城鄉一體化、農業現代化、農村城市化、農民市民化進程中加強以村黨組織為核心的村級組織建設的指導性文件之一。北京房山區委組織部制定了《房山區農村基層組織工作規范》，其他一些地方也出臺制定了相應的文件，對指導城市化過程中的基層黨組織建設起了重要作用。

（一）根據城市化的實際科學設置黨的基層組織

科學設置黨的基層組織是發揮作用的前提和基礎，這種科學設置必須在兩個層面上展開。

1、從基層組織整體意義上改進設置方式和方法，擴大城市基層黨組織的覆蓋面

在城市化過程中，由于從村組織轉變為社區黨組織，從鄉鎮黨委轉變為城市街道黨委或黨工委，因而管理的黨員對象從過去的所在村所在鄉鎮范圍擴大到了城市社區內的各種新經濟組織和新社會組織，這就面臨著改進組織設置方式的問題。一些地方的經驗是，一方面繼續推進街道黨委改設黨工委的工作，使黨組織設置與街道性質相一致。另一方面調整社區黨組織設置，黨員人數在100名以上、黨建工作走在當地前列、硬件條件較好的社區，可以成立社區黨委；黨員人數在50名以上、未達100人的社區黨支部可改設為黨總支。同時，繼續堅持在有條件的新經濟組織、新社會組織建立黨組織的做法，做到有3名以上正式黨員的，都建立健全黨的組織，可以采取建立聯合黨組織、臨時黨組織和黨小組等形式。通過采取多種組織形式，做到凡是具備條件建立黨組織的非公有制企業，都及時建立黨組織。③也有的地方進行了社區黨組織設置模式的再創造，比如：在實行拆遷改造、集中回遷后，由于部分距離相對較遠的行政村遷入同一居住小區或相鄰區域，這樣就可以本著有利于區域經濟社會發展、有利于產業規模壯大、有利于社區居民利益共享的方針，在堅持“行政區域不變、居民自治主體不變、集體資產產權不變”的前提下，打破“就村論村”、“就社區論社區”的思維定勢，創新社區黨組織的設置模式，成立聯合社區黨支部或社區黨總支，在工作上統一規劃、統一部署、統一落實，在財務上保持獨立建賬、獨立核算、獨立管理的原則開展工作，實現優勢互補、有效對接，提高資源的利用率，實現區域黨建工作與經濟社會發展的整體推進、統籌協調。④總而言之，要改變過去那種傳統的根據黨員居住地域、工作單位確定組織關系的傳統做法，適應社會組織和社會群體的多樣化需要，通過掛靠組建、委托管理等辦法，形成多樣化、靈活多變的組織管理關系。

2、從基層組織內部設置上完善組織機構，強化街道、社區黨組織的領導核心地位

黨章規定：“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。”要發揮街道、社區黨組織的領導核心作用，一個重要前提是建立科學、民主、依法決策的集體領導機制，尤其要健全議事決策的相關組織機構。對于不同基層組織來說，其領導決策機構不盡相同，在城市街道是街道黨委或街道黨工委，在社區則是社區基層委員會、總支部委員會、支部委員會。在黨組織的領導下，為了保障黨員權利、便于民主決策，還需要建立街道、社區轄區黨員代表議事決策會議制度。此外，為了加強社區黨建工作，許多地方在嘗試建立由街道、社區黨組織牽頭，轄區內各單位黨組織參與的街道、社區黨建工作聯席會議制度，這有利于統籌轄區內不同黨組織的建設和對黨員的教育管理，應該加以逐步推廣、健全和完善。

（二）進一步轉變基層黨組織的領導方式和領導方法

黨的領導方式是一個政黨率領、引導人民群眾和各類社會組織實現特定目標的形式、方法、途徑的總稱。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中明確提出：“按照黨總攬全局、協調各方的原則，改革和完善黨的領導方式。發揮黨委對同級人大、政府、政協等各種組織的領導核心作用，發揮這些組織中黨組的領導核心作用。加強和改進黨對工會、共青團、婦聯等人民團體及各類群眾團體的領導，支持他們依照法律和章程獨立自主地開展工作，充分發揮他們聯系群眾的橋梁和紐帶作用。”中國共產黨的領導地位，決定了黨的領導包括政治、思想和組織的領導，而黨的領導核心作用集中體現為制定正確的路線方針政策和向國家機關和社會團體推薦德才兼備的干部。面對城市化造成的社會、經濟、生活方面的全面轉型，基層黨組織的領導方式要由過去習慣的行政命令式更多地轉向溝通協商式、由管理式轉向服務式、由封閉式轉向開放式，能否適應和完成這一轉變，代表著基層黨組織的領導能力和領導水平。領導方法雖然從屬于領導方式，但也具有自己的獨立性，是一個工作方法、工作技巧的問題。領導方法具有多樣性，完成一項任務可以采用多樣的方法，正如可以通過橋或船等不同途徑實現過河的目的一樣。我們黨在長期領導革命和建設的實踐中形成了許多富有成效的領導方法，如群眾工作方法、思想政治工作方法、調查研究方法、統籌兼顧的方法等等，這些方法不論在何種環境下完成何種工作任務，都應堅持和運用。在城市化的過程中，基層黨組織也要善于運用我們黨的傳統領導方法來完成任務、實現目標，但是，由于工作環境、目標任務、工作對象和工作要求都發生了改變，一味照搬過去的經驗做法就會帶來相反的結果，因此，一定要立足實際創新工作方法，其中最重要的是要完成這樣一些創新：一是更加注重以人為本，努力使廣大黨員群眾共享城市化的成果。二是更加注重調查研究，要通過深入實踐，深入生活，搞清楚黨員群眾的真正利益、意愿所在，以作出正確的決策。三是更加注重發揚民主，要廣泛吸收黨員群眾對社區黨組織生活的參與，提高黨組織服務的水平。四是更加重視統籌兼顧，尤其要統籌好經濟工作和社區建設，統籌好黨的建設和其他工作。

（三）逐步提高基層黨組織的領導能力

1、促進科學發展的能力

城市化的本質是富裕農民，其目標是讓廣大農民在城市化的過程中經濟上得實惠、生活上有提高、精神上有進步，其中的基礎和關鍵是社區經濟有發展，不僅集體經濟要進一步壯大，而且多種經濟形式都應該有所發展，讓農民都能夠有工作、有收益、有發展空間。這就需要基層黨組織在城市化過程中要按照科學發展的要求進行謀劃，著眼于社區未來發展調整生產要素的合理配置，選準經濟發展的路子，調配好事業發展需要的各種人才，同時，要善于搶抓機遇，趁勢而上，把社區經濟做大做強。所有這些，歸根結底就是要提高領導科學發展的能力，具備了這樣的能力，就能夠創造條件，實現超常規發展。山東煙臺的南山集團、江蘇江陰的華西村等，都是城市化過程中發展壯大的典型，值得每一個基層黨組織領導班子學習和借鑒。

2、化解突出矛盾的能力

城市化的過程也是各種矛盾積聚和突顯的過程，處理不好就會造成社會沖突，嚴重的則會釀成群體事件，引發社會動蕩。目前，在拆遷問題上各地都出現了一些產生重大影響的事件，給人民生命財產造成了巨大損失，這也說明許多地方的基層干部化解突出矛盾的能力還非常有限。要解決這個問題，并在這個過程中真正提高能力，就必須把代表大多數人民的利益放在第一位，做到始終站在服務群眾的立場上，把人民群眾應得的利益維護好、保障好、實現好，絕不能為了自己的私利而損害大多數群眾的利益。在此基礎上，注意改進工作方法，注重調查研究，尤其要多運用民主的方法、科學的方法、法制的方法處理和解決問題，努力做到處事公開、公平、公正，從而讓人民群眾佩服、信服、嘆服。

3、服務社區建設的能力

農民進入城鎮社區，雖然有一部分農民還不會離開土地，但其生活方式和傳統的農村已有了很大不同，社區成為他們的新家，而在這個大家庭里，居住方式由農舍變成了樓房，工作地點由農田變成了工廠及第三產業，過去熟悉的左鄰右舍不見了，一些生活用品由自給自足變成了靠社區采購，就醫入學也比過去更加方便。在社區中，農民以新的方式聯系在一起，每一個人的勞動成為其他人生活中不可缺少的環節。這樣，農民對社區的依賴性更強了。在這種情況下，基層黨組織如何建設好社區，為社區成員提供更好的服務就成為村民關心的大事，成為頭等重要的任務。而且，社區建設好了，可以對城市居民更有吸引力，可以吸引更多的優質資源在本社區集中，從而對社區發展形成有力的支撐。因此，基層黨組織服務社區建設的能力強不強，不僅影響到社區服務的現實，更決定著社區的未來發展，決定著社區居民下一代乃至下幾代的生存發展環境。這就要求基層黨組織必須增強搞好社區服務的緊迫感，通過做好社區居民的就業、安全、衛生等服務工作，通過開展居民文明素質培訓，通過開展豐富多彩的社區文體活動、爭創文明社區等活動，在不斷提高農轉非居民的文明意識和文化素質，使之不斷適應城市生活方式的同時，使自己領導社區建設的能力提到進一步提升。

4、統籌黨的建設的能力

黨的建設是社區各項建設的關鍵，黨的建設搞好了，可以為社區建設提供正確的思路、科學的領導、充裕的人才和良好的環境，可以使社區發展更具持久性。加強黨的建設必須依托黨組織和廣大黨員干部，必須動員廣大人民群眾，因此，對于社區領導干部來說，加強社區黨的建設必須提高統籌黨的建設和科學設置黨組織的能力，使不同類型的黨組織都能真正發揮作用；必須選準配好領導班子，使新的領導班子既有良好的政治素質，又具有帶領群眾致富的突出能力；必須有密切聯系群眾的優良作風，能夠想群眾所想、急群眾所急，能夠情為民所系、權為民所用、利為民所謀；必須善于接受監督，虛心聽取群眾意見，在決策上講求民主，在權力上注重公開，在生活上追求簡樸。

總之，在城市化過程中如何發揮好作用，這是當前許多基層黨組織面臨的一個突出問題，雖然沒有成熟的模式，規范的要求，但是有許多地方黨組織的成功探索，有黨對基層組織和領導干部的一般要求，有黨的為人民服務根本宗旨的指導和約束，有廣大黨員群眾的積極關心和參與，相信越來越多的基層黨組織會不斷總結經驗，進一步埋頭苦干，交出一份讓黨和人民滿意的答卷。

注釋：

①戴立興：《城市化地區基層黨組織建設思考》，《理論與改革》，2006年第6期。

②中共房山區委常委、組織部長孫強：《城市化進程中拆遷村黨組織發揮作用問題研究》，http://zzb.bjtsh.gov.cn/EReadNews.asp NewsID=577，2010-09-16。

③佛山市“基層黨組織設置和黨員作用問題”課題組：《新型城市化條件下城市基層黨組織設置問題研究》，佛山市委黨校 網 站 ，http://www.fssw dx.gov.cn/kygz/fsyj/200609/P020080518475271712400.htm l。

④北京房山區委組織部：《房山區農村基層組織工作規范 》，http://www.docin.com/p-50019345.htm l，2010 年 11 月 17日。

責任編輯：許如江

D267.9

A

1671-2994（2011）01-0055-05

2010-12-29

韓 強（1965- ），男，山東禹城人，中共山東省委黨校《理論學刊》編輯部教授。研究方向：黨的制度建設、干部制度改革。

*本文系作者參與的國家社科規劃重大項目 《以改革創新精神加強黨的建設幾個重大問題研究》（批準號07＆ZD055）和主持的國家社會科學規劃基金項目《深化干部制度改革的重大舉措——干部任期制研究》（項目編號:09BDJ020）的階段性研究成果之一。