提高制度執行力與實現反腐倡廉建設的科學化

楊徽財

（中共泉州市委黨校 黨史黨建教研室，福建 泉州 362000）

提高制度執行力與實現反腐倡廉建設的科學化

楊徽財

（中共泉州市委黨校 黨史黨建教研室，福建 泉州 362000）

當前一些領域腐敗現象易發多發，黨風廉政建設和反腐敗斗爭面臨一些新問題，這些問題的存在對推動反腐倡廉制度建設，全面推進黨的建設新的偉大工程、發展有中國特色社會主義帶來諸多不利影響，這就要求我們要不斷提高反腐倡廉制度執行力，增強制度建設的實效。而最為緊要的是要認真分析和探索我們黨當前反腐倡廉制度執行力低、制度建設實效差的主要問題及原因，并有針對性地提出切實可行的應對措施，這樣，才能實現反腐倡廉建設的科學化，才能真正解決我們黨內存在的消極腐敗問題，并最終取得反腐倡廉建設的新勝利。

黨；制度執行力；反腐倡廉建設；科學化；措施

胡錦濤同志在黨的十七屆中央紀委五中全會上強調：反腐倡廉制度建設是懲治和預防腐敗體系建設的重要內容，是加強反腐倡廉建設的緊迫任務。要以建立健全懲治和預防腐敗體系各項制度為重點，以制約和監督權力為核心，以提高制度執行力為抓手，加強整體規劃，抓緊重點突破，逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執行力，增強制度實效。當前，我國正處于改革發展的攻堅階段，經過多年的努力，反腐倡廉建設取得了顯著成效，黨員干部的廉潔意識不斷增強，但我們也必須清醒地看到，在一些領導干部特別是高中級領導干部中發生的腐敗案件影響惡劣，一些領域腐敗現象易發多發，黨風廉政建設和反腐敗斗爭面臨一些新情況新問題，反腐倡廉形勢依然嚴峻，任務依然艱巨，絕不可掉以輕心。很明顯，如果我們不能提高反腐倡廉制度的執行力，增強制度建設的實效，就不能堅決防范和懲治腐敗，腐敗現象就會滋生蔓延，最終將導致經濟衰退，人亡政息，文化頹廢和社會紛亂，導致黨嚴重脫離人民群眾，失去人民群眾的支持，最終失去我們黨的執政地位，也最終葬送中國特色社會主義事業。因此，在新形勢下，只有提高反腐倡廉制度的執行力，增強制度建設的實效，才能不斷推進我黨反腐倡廉建設取得新勝利。

一、當前反腐倡廉制度執行力低的主要表現

近幾年，雖然我們黨在提高反腐倡廉制度執行力、增強制度實效方面取得了一定的成績，但是，在反腐倡廉建設中仍然存在反腐倡廉制度執行力低、制度實效差的問題，具體表現在以下幾個方面：

1、有章不循，有規不依

有的單位和領導干部，對上級制定的規章制度或措施置若罔聞，束之高閣。通常只用來裝潢門面，寫在文件上，貼在墻上，念在嘴上；或匯編成冊，應付上級檢查考核，而不去認真貫徹執行；有些是合自己意的就執行，不合意的就不執行。比如，制止公款旅游、公款大吃大喝、公車私用、超標準購置公務車、超標準修建樓堂館所等，中央紀委都曾三令五申，但一些地方當作耳邊風，照常我行我素，諸如超標準裝修豪華辦公室、超標準公務接待等，甚至愈演愈烈。

2、沽名釣譽，作風浮漂

有的黨員干部形式主義嚴重，思想浮躁，工作浮漂，業績浮夸。抓工作熱衷于讓領導表揚，喜歡報上有名、電視有影、廣播有聲，不埋頭苦干實干，而是投機鉆營，只圖虛名，以會議貫徹會議，以文件落實文件；對上級的精神不聯系實際貫徹，片面理解，習慣于照抄照搬，搞上下一般粗；下基層是走馬觀花，蜻蜓點水，不與群眾談心交流，不了解實情，而是指手畫腳，吆五喝六，不解決基層的實際困難和問題。

3、蓄意變通，規避執行

一是對上級頒布的一些界限明確、措施強硬的制度規定，有些單位的領導者明知不能不執行，卻為本單位或個人利益，借口情況特殊要特殊處理，想方設法“靈活變通”進行規避，搞“上有政策、下有對策”；二是某些領導干部甚至以“約定俗成”或“潛規則”代替顯規則，如規定建立收支兩條線制度，取消單位“小金庫”，一些有“收款權”的單位就變“體內開支”為“體外開支”，將應收款項扣除開支后再入賬；為規避用車標準，低價購車后再進行豪華改裝；為規避高檔吃喝接待，變少數人為多數人、一餐為多餐開票報銷。還有將禮品費開成辦公用品費、將公費旅游變為公務考察等，花樣百出。例如，安徽省黃山市原政協副主席吳洪明因濫用職權被查處，受審時曾直言不諱地說：“在具體工作中，很多事情是約定俗成的……這種現象現在到處都是”。

4、我行我素，武斷決策

一是個別領導干部黨性觀念差，組織意識淡薄，把自己凌駕于黨組織之上，在單位或部門逃避監督，在“三重一大”問題上不是集體研究、決策，而是個人說了算，向班子成員“通報”，聽不進不同意見。二是有些領導干部對于各項監督約束制度，有利于自己的就拿來用，使之成為“擋箭牌”，不利于自己的就束之高閣，棄之一旁。于是，民主集中制、黨務公開、民主管理、民主決策、民主監督等各項監督制度形同虛設，不能受到很好的監督和約束。

5、獎懲不明，監督乏力

由于各種原因，一些制度僅提出“不準”或“禁止”的目標要求，而沒有硬性規定執行標準或監督檢查措施，既不能給執行認真、成效顯著者以獎勵，也無法對執行不力者予以懲戒。執行的效果全依賴執行者對制度的主觀認同及個人的自覺程度，跟著主觀感覺走。對其監督檢查因缺乏明確標準而顯得乏力，以致執行力度大小、效果好壞基本一個樣，除非發生嚴重問題被查處外，平常違反規定的情況很少被追究。

二、當前反腐倡廉制度執行力低的原因

俗話說：有果必有因。當前我們反腐倡廉制度執行力之所以會低，制度建設實效之所以會不理想，存在著不少必然的原因。

1、宣傳教育不到位

近年來，雖然各級黨委在貫徹落實中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》等黨風廉政建設的制度上下了不少功夫，特別是在貫徹落實中共中央頒布的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》時又提出了不少明確的要求，但是，在實際執行中往往存在一些偏差。比如，個別黨員干部借口業務工作忙不參加學習，或者學習時心不在焉，精力旁顧，效果不明顯，再加上當前的有些學習缺乏針對性、走過場、流于形式，致使本應重點受教育的黨員干部成了學習教育的薄弱點。

2、制度設置不嚴密

制度本身是執行的基礎，制度只有具有科學性、嚴密性、邏輯性、合理性和可行性，才便于操作實施，才能夠起到規范約束，才真正會有效力。不可否認的是，各級黨組織制定的一些規章制度確實存在不科學、不嚴密、不結合具體實際，過于原則籠統，操作性不強的缺陷。如對“一把手”的監督，不少制度規定都有涉及，但具體如何監督制約卻不明確。再如，不少規定都提出若干條“不準”或若干項“禁止”，然而卻缺少執行標準、檢查或考核措施、不落實的懲戒要求等，最終也變成一紙空文。還有一些是因社會急劇轉型變化造成制度與現實脫節而無法執行，如不準干部炒股、不準黨員雇工等。這樣，就必然造成制定制度的初衷與制度執行的效果之間有差距，在具體實施中出現公平性不夠，生人與熟人、內部與外部有差別，初始階段與常態化以后有差別，忙時與閑時有差別，上級檢查與未檢查時有差別，存在這樣或那樣的問題等。

3、領導表率作用差

好的制度也要靠人的貫徹執行才會有效力，尤其擔任領導職務的干部，起著組織、領導、監督管理和以身作則的關鍵表率作用。然而，在現實中，某些部門的領導干部習慣于“潛規則”和“約定俗成”，將制度棄置腦后，變成墻上畫虎，無形中是對現有制度的銷蝕和瓦解。尤其是我們黨出臺的反腐倡廉制度和規定，有許多是確實需要領導干部或尤其是“一把手”來領導或組織實施的，有的還本身就是對領導干部用權進行規范與制約的，因而，領導干部特別是“一把手”的態度，毫無疑問也就決定了制度執行的命運和成效。倘若這些本來應該起關鍵作用的領導干部或者“一把手”都無意于貫徹執行，那么，這些規章制度肯定就會成為一紙空文。

4、監督機制不健全

“失去監督的權力必然產生腐敗”這句話可以說是人人皆知。近年來，盡管各級紀檢監察機關發揮了較大的監督作用，教育和懲處了一批黨員干部，但是，對于黨員領導干部的監督，尤其是黨政主要領導的監督出現了“盲區”。這個“盲區”主要就是監督機制不健全。目前，我們監督機制存在的缺陷主要表現在：“上級對下級管到看不到、同級看到監督不了、下級知道不敢監督”，這就勢必會導致一些單位和少數擁權者全憑自身的意志去理解和執行制度。很明顯，失去有效的監督，執行制度就自由而行，難免流于形式，或被故意“念歪經”。另一方面，目前有些規章制度給予某些黨員領導干部特別是“一把手”的地位特殊，使得這些領導干部特別是“一把手”在單位內占有主導優勢，手中握著其他人不具有的“資源”，所以，上級檢查調研時，只有黨政主要領導接待匯報，其他人根本接觸不上，因此，上級一般對其比較信任，同級又不便監督，下級更不敢監督，于是，黨員領導干部的廉政、勤政、黨性修養和行為規范，全憑自我約束。如果黨員領導干部放松自我約束和自我管理，不能自律和慎獨，勢必造成行為失范，出現違紀違法現象。因而，這種機制的缺陷，勢必對反腐倡廉制度執行力的提高和制度建設實效的增強帶來不少的負面影響。

5、考核體系不完善

客觀地說，目前，我們黨的各級組織在對黨員干部，特別是對黨員領導干部的考核評價中，確實存在考核評價程序不科學、考核內容不合理、考核體系不完善的問題。比如：考核評價領導干部時，參加考核評價的人員是由被考核人員確定，可以說是經過了“精心”安排，因而在考核中存在“順我者參加，逆我者排外”的現象，所以，上級考核人員在考核時看到的、聽到的全是正面的信息，可以說是“鶯歌燕舞”，很難聽到不同的意見和建議。而且，有時即使有不同意見者，由于心存種種顧慮，也不能在談話中充分表達，即使想在書面測評時反映出來，也是“前怕狼，后怕虎”，唯恐書面測評時間長，引起被考核評價人員的猜疑甚至報復。另外，在上級考核人員考核評價被考核干部時，往往存在“三多三少”的現象：看顯性成績多，看隱性成績少；聽“官方”的意見多，聽職工群眾的意見少，對領導干部的政績考核多，對干部德、能、勤、廉等方面的考核少，因而很難做到客觀真實的評價，這樣就間接助長了個別黨員干部弄虛作假、沽名釣譽的不正之風。

三、提高制度執行力，實現反腐倡廉建設科學化的措施

1、加強反腐倡廉教育，建立長效機制是基礎

制度的生命在于執行。提高反腐倡廉制度執行力、增強制度建設的實效，就要澄清黨員干部心中對反腐倡廉建設的模糊認識，糾正其思想偏差，消除其不良心態。一要加大思想教育的力度，引導廣大黨員干部充分認清加強制度建設是反腐倡廉的治本之策，牢固確立法律面前人人平等、制度約束沒有例外的觀念，糾正黨員領導干部思想上的偏差，確立嚴格按制度辦事的觀念，不斷強化制度意識，養成自覺執行制度的習慣，大力營造人人遵守制度、事事貫徹制度、時時維護制度的濃厚氛圍，讓黨員干部感到身后有監督，肩上有壓力，心中有敬畏，不能有任何放縱、不敢有絲毫懈怠。二要通過廣泛深入的宣傳教育，筑牢遵紀守法的思想基礎。要以理想信念教育為基礎，以崗位廉政教育為重點，以廉政勤政先進典型為榜樣，以違紀違法案例為反面教材，將反腐倡廉教育貫穿黨員干部培養、選拔、管理、使用的全過程。三要推進教育方法制度化，完善示范教育、警示教育、崗位廉政教育等制度，整合教育資源，增強教育的實效性和針對性，努力提高廣大黨員干部拒腐防變的意識和能力。要積極引導廣大干部更多地把精力用在干好工作上，耐得住清貧，守得住寂寞，講人情而不徇私情，重往來而不亂法度，不正之風不染，不義之財不收，不法之事不干。只有不斷加強反腐倡廉教育，建立反腐倡廉教育的長效機制，才能為提高反腐倡廉制度執行力、增強制度建設實效打下堅實的基礎。

2、制定嚴密的制度體系，確保有力高效是前提

制度嚴密是提高反腐倡廉制度執行力、增強制度建設實效的前提。制度設計是否科學合理，針對性是否明確，對提高制度執行力有著至關重要的作用。筆者認為，在制度的制定和完善過程中主要應做到：一是增強制度的可行性。在進行制度建設、構建懲防體系時，一定要周密思考，既要注意全面創建，不留空白和死角；更要注重其可操作性和有效性。要依據市場經濟原則和反腐倡廉的要求，加大對腐敗現象新情況新特點的調查研究，借鑒國內外的成功經驗，通過科學系統的分析論證，進一步建立健全規范和制衡權力運行的保障機制，防止權力濫用的監督機制，以及發生問題后的責任追究機制。因此，制度設計一定要科學、嚴密、操作性強，盡可能減少單位或個人自由裁量的空間。理想的目標是，通過以預防為取向的科學制度設計，最終使人不想腐敗，不敢腐敗，也不能腐敗。二是增強制度的強制性和權威性。在制度設計上，一定要增加執行制度的硬性措施或要求，給“高壓線”通上電，給“捕鼠夾”裝上彈簧。某些具體規定還可設量化限度標準。另一方面，制度一旦建立，就必須不折不扣地貫徹執行，誰觸線就觸電，誰吃餌就被夾；執行制度不力或落實不到位，就要承擔責任，受到追究。要堅決消除制度執行上的隨意性，更不允許蓄意變通行為的發生。三是增強制度的時效性和適應性。在對已有制度的完善過程中，一定要根據反腐倡廉形勢的發展變化，及時地做好制度的廢、改、立工作，把明顯滯后于形勢發展的予以廢止，把不夠完善的進行調整充實，把實踐證明行之有效的做法固定下來，增強制度的時效性和適應性。

3、堅持領導干部帶頭，發揮表率作用是關鍵

俗話說：“火車跑的快，全靠車頭帶”。調研中我們感到，有些單位的反腐倡廉制度寫在紙上、擺在桌上、掛在墻上；部隊看機關、機關看領導、下級看上級，導致制度遲遲不落實、不執行，主要原因是領導干部沒有帶頭并發揮表率作用。這就要求領導干部：一要帶頭學習制度。領導干部只有學法懂法，才有可能自己不違規犯法，督促執法部門執紀守法。無論工作多忙，工學矛盾多突出，也要抽出時間來比普通黨員干部多學一些、學深一點，有些重要制度規定還要讓家屬、子女和身邊工作人員學懂記牢。二要嚴格遵守制度。領導干部要時刻想到，如果自我放松要求甚至帶頭違反廉政制度，輕則管起別人來蒼白無力，造成上行下效；重則自毀前程，失去尊嚴和自由。在制度執行上應“先于”、“高于”、“嚴于”一般干部，做到要求部屬遵守的自己先遵守，要求下級做到的自己先做到，要求別人管好的自己先管好，絕不能言行相悖欺騙群眾，弄虛作假糊弄群眾，光說不干蒙混群眾。三要自覺維護制度。領導干部特別是各級主要領導在帶頭遵守制度的同時，還要按照黨風廉政建設責任制的要求，抓好本單位、本部門、本系統反腐倡廉制度的落實。要堅決同違反制度的行為作斗爭，尤其是對那些無視制度約束，蓄意破壞制度的行為，要排除一切干擾堅決查處，絕不姑息。實踐證明，領導干部只有真正堅持并模范地遵守制度，發揮表率作用，才能真正維護反腐倡廉制度的嚴肅性和權威性，從而真正提高反腐倡廉制度的執行力，增強制度建設的實效。

4、加強組織部門協調，提高整體效益是根本

提高反腐倡廉制度的執行力，增強制度建設實效是反腐倡廉建設的一項系統工程，必須搞好統籌協調，整合工作力量，實行齊抓共管。一要明確反腐倡廉制度執行的責任分工。各級黨委要把抓反腐倡廉制度的落實作為黨風廉政建設責任制的重要內容，按照“誰牽頭誰主抓、誰主管誰負責”和橫向到邊、縱向到底、上下聯動的原則，細化工作任務，明確責任分工，讓所屬人員都進入執行角色，清楚自己應該做什么、不能做什么以及應承擔的相應責任。各級紀委要及時溝通上下，協調左右，切實把各級黨員干部的積極性都調動起來，把各方面的力量都凝聚起來，形成落實制度人人參與、個個用力的生動局面。二要抓好反腐倡廉制度執行的督促檢查。不僅紀檢、審計等職能部門要加大監督檢查的力度，其他主管業務部門也要按照“一崗雙責”的要求履行好督促檢查的責任。既要做好制定制度的“上篇文章”，更有責任做好落實制度的“下篇文章”。尤其要重視新出臺制度的“首次效應”，不放過一例違反制度的人和事，確保制度一施行就有很強的執行力。只有各級黨組織有機地組織和協調好，不斷提高反腐倡廉制度建設的整體效益，才能切實做到反腐倡廉制度執行力的不斷提高和制度建設實效的不斷增強。

5、健全考核評價體系，強化內外監督是保證

天下之事不難于立法，而難于法之必行，因此，必須建立一套嚴格有效的保障機制，確保制度的有效執行。一要建立科學的制度考評體系。為此，要建立健全一套科學的評價標準和方法，堅決糾正目前制度建設中重數量輕質量、重實體輕程序、重形式輕操作、重制定輕落實、重一時輕長效的現象；堅決改變目前評價制度建設中自我評價、自我感覺良好的狀況；著力解決評價制度執行情況，誰也說不清、道不白，只能籠統地講多數是好的和比較好的問題和執行好差一個樣的問題。既要在質量上下功夫，更要在落實上花氣力；既要抓好一些重要制度的落實，還要抓好各項制度的全面落實；既要抓一時，更要抓長效；既要自己感到滿意，又要得到上下、左右和各方面的認可，不斷提高制度建設的水平。二要完善黨內監督檢查機制，為制度的認真貫徹執行提供堅強保證。既要建立和完善保證制度落實的獎懲措施與機制，又要加大對制度執行情況監督檢查的力度。要按照權責一致的原則，保證和促使各級組織和工作人員嚴格執行廉政制度。對執行有力、成效明顯者給予肯定和激勵；反之，對執行不力、馬虎應付者，及時誡勉警告或調整崗位；對輕視法紀，踐踏制度者，則嚴肅追究相關責任，決不遷就姑息。三要強化外部監督機制，完善和強化人民群眾、普通黨員、新聞媒體、人大政協、社會團體等社會監督主體對領導干部尤其是重要領導干部的監督機制，支持和鼓勵人民群眾、新聞媒體、社會團體等社會力量監督黨內的反腐倡廉建設。

責任編輯：劉建文

D523.4

A

1671-2994（2011）01-0067-04

2010-11-09

楊徽財（1975- ），男，江西興國人，中共泉州市委黨校黨史黨建教研室講師、碩士。研究方向：新時期黨的建設理論與實踐。