加快轉變經濟發展方式語境下的民生問題及其改善

朱 秦

（中共云南省委黨校 公共管理教研部，云南 昆明 650111）

加快轉變經濟發展方式語境下的民生問題及其改善

朱 秦

（中共云南省委黨校 公共管理教研部，云南 昆明 650111）

保障和改善民生是轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，無論從社會支持層面還是經濟結構層面，它都給予我國未來經濟持續發展極大動力。目前，我國公共服務需求急劇膨脹，對政府保障能力提出嚴峻挑戰，基本公共服務的不均衡使民生問題日益突出。為此，需要對政府管理、公共財政、公共服務供給、績效評估等進行制度創新，為民生改善和經濟發展方式轉變提供體制性保障。

經濟發展方式轉變；民生改善；基本公共服務；制度創新

民生問題是涉及人的生存權和發展權的重要問題，體現了人的基本生存和生活狀態，以及基本發展機會和基本權益保護的狀況。保障和改善民生是實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，尊重和維護群眾權利的基本底線。近幾年，關注民生、重視民生、保障民生、改善民生已成為黨和國家工作布局中的重要內容。黨的十七屆五中全會將“堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點”，作為實現科學發展的基本要求提了出來，凸現出黨和國家推進發展的基本政治取向和價值選擇。

一、民生問題之于經濟持續發展的動力意義

民生與人們的衣、食、住、行等直接相關，既是個體性問題也是群體性問題，既是社會問題也是經濟問題，更是當前最大的政治問題。以保障和改善民生為出發點和落腳點推進經濟發展方式的轉變，將給予我國未來經濟持續發展以極大動力，它不僅是一場深刻的經濟變革，也是一場深刻的社會變革和政治變革。

（一）社會層面的動力支撐

經濟與社會發展的相互作用，涉及到公平與效率、發展與穩定這兩對重要關系。經濟效率的獲取和財富的積累，需要社會的公平正義和穩定作保障。

1、充分考慮經濟發展的利益屬性、價值指向和評價標準，堅守發展成果由人民共享的執政理念。從公平與效率的關系分析，經濟發展以一定的經濟效率作基礎，沒有效率就沒有財富的積累和分配。然而，經濟發展的主體是人，人是生產力中最活躍、最重要的因素，既是生產力發展的實踐主體和核心動力，又是生產力發展的根本目的。人與人在社會生產中結成的生產關系，其核心是社會分配關系。生產力和生產關系本身內涵了效率與公平的辯證統一，人在創造財富的同時也在謀求滿足自身生存和發展的目的性和本質性需求。如若沒有這種需求為前提，經濟效率是不可能持久的。正如馬克思在《費爾巴哈》中指出的：“我們首先應當確定一切人類生存的第一個前提，也就是一切歷史的第一個前提，這個前提就是：人們為了能夠‘創造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要衣、食、住以及其他東西。”①可見，轉變經濟發展方式不能僅僅停留于“生產”而應從“生產”和“生活”兩個方面來考慮。經濟發展只是手段，其最終目的要體現在人自身合理的利益需求能夠得到保障并共享經濟發展的成果上，只有共享才有共建的持續動力。改善和保障民生，推進基本公共服務均等化，就是要建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平體系，不斷消除群眾參與經濟發展、分享發展成果方面的障礙，這是將生產力標準與社會主義生產關系的公平正義標準相結合，將效率與公平相統一，從經濟發展的終極價值目標角度對經濟發展動力的基本闡釋。由此，我們說人民群眾是推動歷史進步的根本動力，要時刻維護和發展群眾利益，正是從人的本質性需求出發的。

2、保障和改善民生是我國建設和諧社會之本，也是經濟健康發展之基。從發展與穩定的關系分析，歷史和實踐經驗告訴我們，民生是事關人心向背、政權興衰及社會治亂的重大政治問題，古人所謂的“民惟邦本、本固邦寧”，揭示了民本的重要性，民本的核心是民生，即滿足人的基本生存發展需求。當人們的基本生存發展需求得不到滿足時，必然在實際與期望之間、自己與他人之間產生相對剝奪感，使不同人群之間強化了以財富為基礎的挫折感和怨恨，最終使社會動蕩不安，經濟健康發展也無從談起。保障和改善民生，解決社會成員的基本生存和發展問題，促使社會利益格局合理化，提高人們對社會公平的認可度，是化解沖突、降低風險、謀求穩定、推進發展的基本條件。當前，我國正處于社會轉型時期，社會問題和矛盾日益突出，說到底是涉及到群眾利益的民生問題較為突出。

（二）經濟層面的動力支撐

經濟結構是一個由多系統構成的多層次、多因素復合體，從國民經濟各部門和社會再生產各方面的組成和構造考察，包括產業結構、分配結構、交換結構、消費結構、技術結構、勞動力結構等，它們與民生問題息息相關。

1、必須建立以消費為主導的經濟發展模式。從消費需求結構看，理想的經濟增長應是消費、投資、出口三駕馬車協調拉動的。唯有三者結構優化，才能解決經濟運行中的深層次矛盾，增強經濟發展的長期動力和持續性。在國民生產總值中三者的份額此長彼消，當投資和出口過大時，消費必然受到擠壓。目前我國的經濟增長主要依靠投資和出口，消費率持續降低。據世界銀行統計，2007年中等收入國家（經濟體）居民消費率為60%，而中國僅為34%，相差26個百分點。②我國居民消費率低的原因主要有四點：一是居民收入增長趨緩，中低收入階層的收入短期內難有大的提高。二是收入差距不斷擴大，高收入群體邊際消費傾向較低，低收入群體則支付能力較弱。三是教育、醫療、社會保障體系不健全，對未來的不確定導致居民儲蓄率較高。四是房價上漲，擠壓了其他方面的消費。這四點降低了群眾的消費能力和消費意愿。增加群眾收入，健全社會保障，使群眾“收入有來源、支出無顧慮”，就等于化解了“不能消費、不敢消費”的窘境。因此，轉變經濟發展方式必須建立以消費為主導的經濟發展模式，其前提是對民生的保障和改善。改善民生，既可擴大國內消費需求，提高投資效率，又可改善外貿依存度過高等結構不合理的現狀，能為經濟持續發展提供長期持久的動力。

2、大力發展第三產業，培育公共服務消費群眾。從產業結構看，國民經濟中農業、工業建筑業和商業服務業等三次產業的結構是生產力結構的直接表現。據世界銀行統計，2007年服務業增加值占GDP的比重，高收入國家（經濟體）為72%，中等收入國家（經濟體）為59%。中國大陸地區只有40.1%（第一、二產業各占11.3%、48.6%），而中國臺灣達71.05%（第一、二產業各占1.45%、27.5%。③顯然，我國的服務業比重偏低。第三產業提供的服務大都涉及教育、醫療、住房等民生范疇的公共服務，我國公共服務的不足是第三產業比例偏低的重要原因。解決以基本公共服務均等化為關鍵的民生問題，將會培育出一個龐大的公共服務消費群體，它對改善人們的消費狀態，改變我國三次產業的不合理結構無疑具有極大的作用。

二、當前我國面臨的突出的民生難題

近年來，黨和國家在保障和改善民生上做了大量工作，取得明顯成效，城鄉居民收入穩定增長，生活質量顯著提高，就業狀況全面改善，社會保障體系日趨完善。但是，在我國國家財富和國民財富不斷積累、經濟總量已位居世界前列的態勢下，群眾的物質文化生活的提高使我國公共服務需求進入全面快速增長的歷史階段，面臨著許多民生問題。

（一）民生資源的供需矛盾日益突出

一方面，群眾對公共服務的需求呈現多樣化、多層次性，教育資源的公平性、就業機會的平等性、收入分配的合理性、社會保障的完善性、生活環境的安全性等成為影響群眾幸福感的最重要因素。另一方面，我國人口眾多，貧困面廣，地區發展差距大，國民人均收入水平和福利指數不高，看病難、上學難、就業難等問題沒有得到徹底解決，貧富差距不斷擴大、勞動者報酬偏低、社會保障制度等有待完善，這些問題制約著群眾整體生活狀況的改善。

（二）基本公共服務不均等和收入分配差距大

一是區域之間不均衡。教育、醫療、社保等基本公共服務主要由地方財政支出或地方支出比例較大，其結果就是基本公共服務在區域間和城鄉間分布不均衡，發達地區高于貧困地區、城市高于農村。以醫療衛生資源為例，我國80%的醫療衛生資源集中在城市，而占全國人口數70%的農村僅占20%，這使廣大農村“看病難、看病貴”的問題長期得不到解決。二是政府、企業和居民之間收入比不均衡。國民收入在政府、企業和居民等之間以稅收、利潤和工資的形式進行分配，居民收入占國民總收入的比重呈連年下降的趨勢，政府和企業所占比例不斷上升，政府、企業的增長直接擠壓了居民收入的增長空間。三是行業之間不均衡。由于市場準入的行政性限制，國有壟斷企業長期廉價使用公共資源，與競爭性行業之間的收入差距過大。四是社會成員之間不均衡。由于貧富差距擴大，不同人群能夠享有的公共服務大相徑庭。

基本公共服務的不均等，嚴重損害了社會公平性，加之公共服務需求嚴重失調，導致社會轉型期的我國社會矛盾和問題顯性化，政府的公共服務意識和基本公共服務保障能力明顯不適應形勢發展的要求。當前，我國的公共財政在很大程度上仍是經濟建設型財政，而非民生型財政。根據一些國際機構的統計，中等收入國家基本保障方面的財政支出占GDP總量的比重平均為10.3%，而我國目前只有5.4%。在教育、衛生、住房、社會救助和社會養老等五個方面的財政支出比重，我國都低于同等收入國家的平均水平。④財政支出用于經濟建設的比例較高，用于公共服務的明顯偏低，滿足不了群眾日益擴大的公共服務需求。同時，由于公共服務具有非競爭性、非排他性，政府在供給中缺乏市場壓力，往往效率較低、成本較高，供給不足，影響了公共服務保障能力的提高。

三、建立健全保障和改善民生問題的長效機制

提升政府保障能力，實現基本公共服務的城鄉全覆蓋和均等化，是我國當前解決民生問題和化解社會矛盾，實現經濟發展方式轉變的“重頭戲”。建構與經濟發展方式轉變相適應的公共服務體制和民生保障機制，依賴于深刻的政府改革和制度創新。

（一）改革政府管理體制，建設服務型政府

1、轉變目標定位，樹立民生型政府理念。經濟發展方式由過去注重經濟數量增長逐步轉為注重質量提升，由注重單一的經濟發展轉變為經濟社會相互協調的全面持續發展，這要求政府更新發展理念，突出改善民生和提供基本公共服務的目標任務，這是由政府的合法性、公共性和服務性決定的。合法性要求政府關注社會成員的權利分配，充分尊重和保障人的基本權利，滿足社會成員的福利需求；公共性要求政府分配社會成員的權利必須注重公正平等，實現社會正義；服務性要求政府提供保障社會成員基本生存發展的物質和制度資源。

2、轉變政府職能，建立服務型政府。政府不能一味追求經濟增長而忽視社會發展，提供基本公共服務、保障和改善民生是政府的重要職能。基本公共服務是具有保障性質、最能夠體現公平正義原則的服務類型，任何人不論其差異性如何，都能夠得到政府提供的大致均等的基本公共服務。轉變政府職能，要求政府的工作重心由過去單純追求GDP增長向更加關注民眾福祉的提升轉變，把民生問題列入經濟社會發展規劃，統籌考慮、統一規劃，有效發揮在基本公共服務提供中的主體地位和主導作用。

3、轉變管理方式和決策模式，建立民主型政府。這是政府如何行使權力的問題。過去，政府主要通過管制的模式管理社會，這是全能政府的主要特征，政府由上而下的單向性管理，壓抑了社會創造財富的積極性。我國建立社會主義市場經濟體制，通過行政性分權和經濟性分權，使政府行使權力的范圍和方式發生了改變。無論是管理方式還是決策模式，都要充分考慮社會公眾的需求，減少行政管制，以服務替代管理，以民主替代強制，由自上而下轉為雙向互動，由政府本位主導向與社會需求相結合。社會的民生訴求，在公眾的民主參與中能夠有效進入公共政策層面加以解決，這是當前轉變經濟發展方式，保障和改善民生中政府變革的重要內容。

4、再造服務流程，完善協調機制，建立效能政府。按照現行的行政體制，各職能部門在不斷細化服務內容、理清服務職能的同時，卻缺乏必要的橫向協作，致使基層群眾難以獲得優質高效的公共服務。對此，不少地方進行了管理體制創新，再造政府服務流程，建立政務服務大廳，由政府牽頭，發展改革、人力資源社會保障、教育、衛生、文化、民政、建設、財政等部門合署集中辦公，“一條龍”服務，“一站式”辦理，打破傳統條條分割的界限，加大服務內容和服務主體的協調，有效避免了公共服務提供的低效率現象。

（二）完善公共財政的保障機制，構建民生財政

財政天然具有公共性，公共財政以滿足公共需要為唯一目的。體現在政府投入方式和范圍上，應優化公共財政的支付結構，保證有利于民生的充分投入。有人認為，政府如果過多關注財政對民生的投入，就會影響經濟發展，最終削弱政府的民生保障能力。這種觀點是立不住腳的，一是我國財政的民生投入比例還較低，公共財政的民生本質特性不突出。二是我國財富已有了很大積累，完全有能力集中力量解決民生問題。三是在擴大內需的戰略要求下，民生的投入能夠極大地刺激消費需求，促進經濟發展。根據世界26個主要國家的歷史數據，政府基本保障支出占政府總支出的比重每增加1個百分點，居民消費占GDP的比重將增加0.2個百分點。其中，加大政府社會保障、醫療及教育支出的效果較為顯著。⑤因此，在財政投入中更多關注與民生直接相關的教育、醫療和社會保障等事項，使群眾福利改善速度與經濟發展和財政收入增長基本同步，做到“還富于民”，是提高政府保障能力的現實需要。為此，要調整和優化財政支出結構，逐步減少對經營性領域的投資，使投資向民生領域傾斜，確保人人均等享有基本公共服務；要建立規范的財政轉移支付制度，擴大一般性轉移支付的力度，保障農村和中西部地區有財力提供基本公共服務；要明確中央、地方各級財政的支出責任，使財權與事權相對等；要形成穩定增長的財政保障機制，保證基本公共服務的有效提供。

（三）建立健全基本公共服務體系，推進基本公共服務均等化

建立健全基本公共服務體系，是一項龐大的系統工程，需要改革教育、醫療衛生體制，完善收入分配制度，健全就業服務、社會保障等體系，加強和創新社會管理。

1、切實保障群眾的生存權和發展權。沒有生存就沒有發展，而沒有發展就不能更好地生存，發展權是人類可持續生存的條件。涉及生存權的基本公共服務體系，由就業、醫療、社會保障等構成，它們相互支撐銜接，為了保障社會成員能夠獲得公平的社會分配，以共同分享社會發展成果，政府就要提供基本醫療服務，創造就業條件，進行技能培訓和職業培訓，解決就業難題，使就業者具備適合就業的技能和身體素質，在勞動中參與社會分配，還需要以健全的社會保障體系對社會成員維持生存進行最基本的幫助。涉及發展權的基本公共服務體系，由教育、收入分配、戶籍、公共安全等構成，它要求維護基礎教育的福利性和公平性，使所有社會成員都能平等享有受教育的權利，并借助教育這一社會公平的基石來實現“代際轉換”，改變人的經濟地位和社會地位，發揮個體的潛力和創造性。城鄉勞動者應共同享有勞動成果，獲得同等待遇的勞動報酬，收入分配關系應得到合理調整。要制定沒有歧視的戶籍政策，為每一個人自由平等的發展創造條件。同時，營造更有利于人生存和發展的社會治安和生活環境。

2、必須明確界定基本公共服務的標準和范圍。“權利決不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會的文化發展”⑥，基本公共服務的標準和范圍制定，應立足于現實、立足于國情，標準太高或范圍過寬，政府財力無法企及；標準太低或范圍過窄，又無法保證基本。服務的標準和范圍既要實事求是、量力而行，又要想方設法、盡力而為，既要與經濟發展水平相適應，又要能夠實現社會的公平正義，滿足群眾的基本需求。

（四）改革創新公共服務體制，建立多元的供給機制

人對公共服務的需求具有多樣性和多層次性，政府應保障的是與經濟發展水平相符的一定標準和范圍的基本公共服務。政府保障基本公共服務，但并不意味著政府就直接提供這些服務。在任何社會中，政府的財力和能力總是有限的，不可能將所有公共服務全部包攬下來。為彌補財力和能力上的不足，提高公共服務的質量和效率，有必要在對基本公共服務分類的基礎上，突破傳統體制，建立多元供給機制，以業務合同出租、購買服務、特許經營、委托代理、委托外包等方式，吸納市場和社會等主體參與公共服務的生產。這是政府職能轉變中推進公共服務社會化、市場化發展的重要走向。

（五）建立科學的績效評估體系和嚴厲的問責制

績效評估對干部的政績觀和行為具有導向作用。科學的績效評估需改變過去過分強調和突出GDP指標的做法，將包含人文指標、環境指標、消耗的成本費用、綜合發展等內容的民生基準評價指標納入績效考核體系。在指標體系中，有經濟指標也有社會指標，有顯性績效指標也有潛在績效指標，有定性指標也有定量指標，有近期指標還有長遠指標。用科學的指標和方法對績效進行全面評估，將評估結果與干部的獎懲任免相結合，與嚴厲的問責制和嚴格的監督制度相銜接，最大限度地調動廣大干部做好民生工作的積極性，確保民生目標得以落實和實現。

注釋：

①《馬克思恩格斯選集》，第1卷，人民出版社，1972年版，第32頁。

②③常修澤：《經濟發展方式向人本導向型轉變的四個著力點》，《中國集體經濟》，2010年第8期。

④蔡昉：《推動政府職能向提供基本公共服務轉變》，《人民日報》，2010年12月1日。

⑤國務院發展研究中心課題組：《突出五項保障保民生擴內需》，《發展研究》，2010 年第 10 期。

⑥《馬克思恩格斯選集》，第3卷，人民出版社，1995年版，第305頁。

責任編輯：劉建文

C913.3

A

1671-2994（2011）01-0103-04

2010-12-23

朱秦（1971— ），女，云南昆明人，中共云南省委黨校公共管理教研部副教授。研究方向：政治學與行政管理。