城市社區管理與政府職能的轉變

許海燕

（中共曲靖市委黨校 行政學與法學教研室，云南 曲靖 655000）

城市社區管理與政府職能的轉變

許海燕

（中共曲靖市委黨校 行政學與法學教研室，云南 曲靖 655000）

改革開放以來，社會管理的方式逐步從以“單位管理”走向“社區管理”。社區管理已經逐漸代替了傳統的單位管理，承擔了過去由政府和單位承擔的大量管理和服務功能，成為社會管理的重要手段和重要內容。如何加快政府職能的轉變，使我國城市社區管理能穩步、健康持續發展，是一個值得探討的問題。

社區；社區管理；政府；政府職能

一、當前我國城市社區管理領域存在的問題

1、社區與政府的關系不順，行政工作事務繁重。社區是城市基層社會的一種組織形式，作為自治組織在城市社會發展中發揮著不可替代的作用。社區組織主要職責是依法管理居民內部事務。它與政府部門沒有從屬關系。但長期以來，由于傳統體制的制約，社區組織尤其是居委會實際上成了政府的“腿”，上面千條線，下面一根針，街道和社區居民委員會的主要工作和精力都用在來完成有關部門下達的工作任務上。社區居民委員會也由法律規定的“自我管理、自我教育、自我服務”的自治組織越來越演變為政府的基層辦事機構。上級行政部門幾乎都可以直接或間接地向社區居委會交待任務，并相應地提出一些檢查、考核、驗收、評比和獎懲的條件。目前社區承擔的經常性、季節性、階段性和臨時交辦的工作，再加上現在從上到下的各項工作進社區，使街道、社區干部們整天疲于奔命，沒有時間去考慮社區建設和發展的問題。

2、社區建設與發展缺少環境支持。當前，國家、省、市等有關職能部門曾先后制定了一系列關于社區發展、社區建設的優惠政策。但在實際工作中，由于政策的原則性太強，缺乏操作性，有的政策在落實上又缺乏有效監督，一些部門便采取實用主義的態度，對自己部門有利的就執行，不利的就找出種種借口拖而不辦甚至拒不執行，致使有些優惠政策只能寫在紙上，說在嘴上，得不到落實。而一些社區特別是老城區中由居委會轉型成立的社區，基礎設施嚴重短缺，衛生環境差，造成社區管理條件較薄弱。

3、社區管理者素質差異大，隊伍整體素質偏低。社區管理者隊伍整體素質的高低，直接關系到社區建設的水平和質量。目前，隨著經濟體制、政治體制改革的不斷深入和拓展，城市社區管理的任務更加繁重，社區工作對象更加復雜，社區行使權力更加具體，這就對社區管理者的素質提出新標準，要求社區管理者的素質要從單一的熱情肯干型向綜合能力型轉變。近幾年，伴隨著社區建設的開展，各地通過采取原居委會干部留下一部分，區、街道干部下派一部分，在社區居民、軍隊轉業干部、下崗職工、大學畢業生中選聘一部分的方法，擴大了社區管理者的選擇范圍，從而使社區管理者的政治和文化素質、工作能力和年齡等方面與以前的居委會干部相比有了一定程度的提高。但是，距離社區居民委員會作為群眾性自治組織，發揮實行自我管理、自我教育、自我服務功能的要求，目前的社區管理者隊伍整體素質偏低，影響了社區建設的進一步發展。

4、社區成員參與社區管理的總體水平較低。城市社區管理的主體是多元的，作為社區成員有資格也有義務參與社區管理活動，在社區管理中發揮各自的、不可忽視的作用，但在現實生活中，社區成員在社會管理中的主體意識和參與意識都很淡薄。社區成員參與的理性化程度不高，社區成員的自我管理和自我約束的程度不盡如人意。同時，在城市社區管理中，社區成員參與機制不完善，尚未實現制度化，在社區成員參與的內容、方式、途徑等方面沒有規范的法律、法規和政策，缺乏行之有效的社區成員參與模式。此外，利益訴求渠道不暢通，也是影響社區成員參與社區管理的重要原因之一。

5、社會組織參與社區管理的能力不足。社區社會組織是在法律允許范圍內，按照各自章程，自主開展活動，充分發揮其擴大參與、提供服務、反映訴求和規范行為等方面的作用。但在現實生活中，一方面，雖然擁有數量眾多的各種各樣的社會組織，但普遍存在行政色彩濃、機制不健全、服務不規范、成員素質不高、外部監督不力等問題，而且，隨著經濟社會的快速發展和社會組織的發育，其“準入門檻過高、管理職責不明以及行政干預過深和實際監督不力”等制度設計問題逐漸突顯，也出現了官辦組織多而社會性組織少的現象，這也成為社會組織發展的瓶頸。另一方面，受地域的影響，社區社會組織發展中還普遍存在著結構不合理、發展不平衡的問題，以及規模小、能力弱、資源匱乏、制度不完善、活動不規范、公信力較差等問題，這就導致了社區居民對這種社會組織的認可度不高，也使得社區服務機制僵化、方法簡單，社區服務主要還是依靠行政手段和政府投入，不善于利用社會組織和運用經濟手段及市場化手段開展工作。

6、社區物業管理的不規范，使社區管理無法上檔次。以20世紀90年代為起點，有兩項運動同時發生和發展，即物業管理市場化運作和社區建設運動。近20年的實踐表明，物業管理與城市社區發展存在著十分密切的關系。雖然物業管理與社區管理所涉及的區域范圍、管理性質以及側重的管理職能有所不同，但物業管理與社區管理面對的環境構成要素是一致的，影響社區的諸環境因素同樣是影響物業管理的環境因素，物業管理寓于社區管理之中，社區管理是母系統，而物業管理就是子系統。因此，物業管理離不開社區管理，必須服從于社區管理，并且在社區管理中才能確定自己的地位，物業管理與社區管理必然是相互影響、相互制約的關系。而隨著城市現代化的快速發展，城市改造及城區規模的拓展，使得一大批新型的社區涌現出來，而現實中社區管理遠遠落后于社區的建設，社區物業管理中也存在許多不盡如人意的地方。例如，在管理機構、收費標準、管理標準、建設與管理方面的不統一以及管理和服務普遍的不到位等，而且，還有些物業公司對轄區居委會的管理不配合，增大了社區管理的難度。

二、加快政府職能轉變，推進我國城市社區管理穩步健康持續發展的對策

1、政府要在社區管理體制中定位好自己的角色。政府作為社會管理最重要的主體，必須在社會管理體制中定位好自己的角色，擔負起處理社會沖突、協調社會利益、維護社會公正、保持社會穩定等管理職能。而政府在社區建設中應當發揮適當的主導作用（主要是倡導、動員的作用），在社區建設中給予一定的經濟和政策支持、監督、評價和經驗的推廣，用政策去促進社區建設資源的聚集和社區的持續發展。政府發揮主導推動作用，直接目標是支持具體社區活動的開展，而深層目標則是促進社區資源的開放和動員，促進社區成員的廣泛參與。因此，政府在社區建設中的角色定位應是：擔當建設社區的功能，積極發揮引導推進作用，在擔負起相應責任的同時，決不可“越位”、過度參與甚至包辦。

2、完善政策制度設計，創新社區治理模式，提高社區管理水平。地方政府要注重從制度設計入手，在宏觀上統籌規劃、制定政策、全力推進。一是在創新社區治理模式、促進社區和諧方面，可依據各地實際情況，研究和出臺相關的指導性文件和與之相配套的文件，允許各街道社區根據自身的特點和發展優勢，制定各具特色的社區標準和社區規范，在一定程度上使街道社區在自身建設和持續發展上能保持一種能動性和獨立性。二是在建立社區工作準入制度上，要規范政府部門進社區的各項工作，減少和杜絕政府職能部門向社區亂派任務，全面整合基層社會管理資源，減輕社區行政性、事務性負擔，增強基層的自我管理能力，有力地促進政府依法管理與社區自我管理的良性互動。增強城市社區基層組織的活力，拓寬社區工作的新路子，強化社區的民主自治權和管理權，不斷提高社區的管理效能，實現社區管理從高成本、低效率到低成本、高效率的轉變。

3、加大培育和扶持社會組織的力度，并注意加強規范引導和監督管理。整合社會管理資源，大力培育和扶持各類社會組織。一是政府應適應形勢發展，采取必要措施，整合社會管理資源，大力培育和扶持包括社團、行業組織和社會中介組織、志愿團體等在內的各類社會組織，按照社會化、專業化的要求，加快推進各類社會組織與主管行政部門在機構、人員、資產、財務等方面徹底分開，逐步實現自我管理、自主發展，充分發揮它們在參與社會管理方面的作用，表達不同群體的利益訴求，培育社會成員正確的生活方式；發揮它們在社會監督方面的作用，提高社會的自主和自律能力，建立社會化的評估制度；發揮它們在滿足社會多樣性需求方面的作用，拓寬資金來源渠道。二是政府對非營利組織要降低門檻，引導扶持，加強監管。可以通過加大對社會服務項目的投入來推進非營利部門的發展，在社會服務領域要充分發揮非營利部門在提供社區服務中的作用，為社區成員提供政府不便和市場不愿或不能提供的社區公共服務，擴大群眾對社區公共服務的選擇空間；發揮它們在提供互助方面的作用，讓群眾自我組織起來，促進社會融合，解決社會問題，維護安定團結。同時，政府對非營利組織也要有監管責任，要切實解決好“培育發展職能不清、監督管理相互依賴”造成“盲點”過多的現狀，為非營利組織的發展創造一個有利的環境，充分發揮非營利組織在解決和緩解社會矛盾過程中的重要作用，為社區管理提供有力的支持。

4、加強社區管理隊伍建設和培育，提升社區居民的參與意識，以適應社區建設新形勢的迫切需要。一是要加強社區管理隊伍的建設和培育。面對目前社區建設出現的許多新情況、新問題，要重視加強對社區管理干部的政治、業務培訓，引導他們解放思想，更新觀念，不斷學習新知識，接受新事務，創造性地開展工作，在建設社會主義新型城市社區的實踐中創出新的路子、新的經驗。要努力改善社區管理人員的結構，提高社區工作者隊伍的職業化、專業化水平。在加強社區管理隊伍的建設和培育的途徑上，一方面，上級政府應多配備一批高素質的社區管理干部，向社區輸送優秀黨員干部充實和提高社區管理工作隊伍的力量和素質；另一方面，各級黨校要為社區干部的培訓提供方便，創造條件，提高在崗從事社區管理工作人員的文化素質及業務水平，大專院校要積極培養具有專業社區管理知識的專業人才，為社區管理儲備專業人才。此外，還可采取面向社會公開選聘、民主選舉、競爭上崗等辦法，注重從大中專畢業生和下崗失業人員中選用優秀人才，加強社區工作。二是要強化宣傳，不斷提升社區居民的參與意識。由于社區管理工作的復雜性和艱巨性，只靠街道辦事處和社區工作人員的單一力量是很難完成好社區管理這一繁雜的工作，要充分運用各種宣傳輿論工具和有效載體，進行廣泛、持久、深入的法律法規宣傳，道德規范宣傳，社會新風宣傳等，不斷提高群眾的社區意識、環境意識、衛生意識和思想道德文化素質，不斷增強群眾的社區責任感、歸屬感和認同感，使社區管理具有堅實的群眾參與基礎。從操作層面看，應拓寬參與渠道，擴展參與的形式和內容，加強和完善居民委員會選舉、日常議事和決策的參與制度。充分發揮社區人力資源優勢，實現社區的共駐共建與資源共享，積極支持配合街道社區各項工作的順利有序開展。

5、政府應加強對轄區內物業管理的指導和監督，規范物業管理的行業行為，提升社區管理的檔次和水平。一是政府應加強對轄區內物業管理的指導和監督。如新建居住區的入住驗收，對未按規劃建設配套公共設施或者存有質量問題的，有權提請規劃、建設行政主管部門予以糾正；會同主管部門指導業主委員會的組建工作，對業主委員會的組建提出審核意見；會同主管部門對轄區內居住區的物業管理企業進行監督管理。對于尚未實行物業管理的普通老居民小區，應當加快物管進社區步伐。可積極推行物管連鎖經營的模式，由品牌物管企業輸出品牌、技術、管理方式，盡可能的將有一定條件的小區或院落納入規范化的物業管理，提高社區物業管理的整體水平。二是政府主管部門要規范政府行為，加強對物業的行業管理，真正做到變“管理”為“服務”。三是要發揮政府機制，使物業管理切實發揮作用。在物業管理方面，目前政府機制的作用發揮還不夠。由于政府機制方面存在的問題，造成了物業管理的市場機制和社會機制的不完善，這在一定程度上造成了物業管理企業的良莠不齊，也是造成目前許多小區業主與物管公司沖突的一個重要原因。而要徹底解決這個問題，就要在規范政府行為的前提下，通過市場招標來運作。讓業主委員會選聘出最適合的物業企業來管理小區，并建立良好的與業主委員會的溝通機制，使物業企業真正做到變“管理”為“服務”。

總之，物業管理是住房商品化的產物，物業管理提高了人民生活質量，減輕了政府的負擔，但也帶來一些新問題。政府應加強對轄區內物業管理的指導和監督，厘清物業管理的社會角色，不僅可以更好地規范物業管理行業的行為，同時，可以幫助政府利用物業管理資源提高社會管理的效率，用物業管理資源幫助建立高效率低成本的社區管理新體制，從整體上提高社區管理的檔次和水平。

①崔運武、任新民、蘇強著：《中國社區管理》，云南大學出版社，2003年版。

②韋克難著：《社區管理》，四川人民出版社，2003年版。

③陳偉東著：《社區自治》，中國社會科學出版社，2004年版。

④潘茵著：《社區物業管理》，電子工業出版社，2004年版。

責任編輯：許如江

C912.81

A

1671-2994（2011）01-0139-03

2010-11-29

許海燕（1967- ），女，江蘇無錫人，中共曲靖市委黨校行政學與法學教研室講師。研究方向：社區管理和行政管理。