當前縣權公開探索的成效、問題及對策
——基于有關試點縣的實證研究

資金議

（中共湘潭市委黨校 黨建教研部，湖南 湘潭 411100）

當前縣權公開探索的成效、問題及對策
——基于有關試點縣的實證研究

資金議

（中共湘潭市委黨校 黨建教研部，湖南 湘潭 411100）

縣權公開經過一段時間的試點已經取得了一定的成效和經驗，但要真正實現縣權公開透明運行，仍有不少問題值得思考。需要以系統思維理清多重關系，不斷完善監督方式，樹立制度權威，把握改革中的關鍵和重點。

縣權公開；成效；問題；對策

2009年來，中紀委和中央組織部部署了縣權公開透明運行改革試點，簡稱“縣權公開”改革試點。首先選取了江蘇睢寧縣、河北省成安縣、成都市武侯區三個縣級政權作為試點地區，開始了對縣權公開透明運行改革的探索。2010年底印發了《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，開始在全國推廣。縣權公開試點以來，取得了一定的成效，而要真正實現縣權公開透明運行，做到《意見》提出的“規范權力行使、強化權力監督、從源頭上防治腐敗”，還有許多問題需要面對和破解。

一、當前縣權公開探索中的主要做法及成效

自從中央部署縣權公開試驗試點以來，已經過了將近兩年的時間。各地對縣委權力公開透明運行的探索取得了一定得成效，為今后的推廣積累了經驗。其主要做法有：

1、編制權力目錄，固化權力事項。縣權公開改革首先要做的就是要讓群眾知道縣委究竟有哪些權力，這是縣權公開的基礎。沒有這個基礎，改革只能是一場說不清道不明、自吹自擂的作秀。試點地區在權力固化方面進行了有益的探索。成安縣將縣委集體職權按照全局工作、經濟發展、社會事業、社會穩定、黨的建設和黨風廉政建設的順序劃分為6大類。確定縣委集體職權50項、縣委常委職權185項、縣紀委、縣委部門職權110項。成都武侯區在試點過程中明晰了區黨代會、區委全委會、區委常委會、區委各職能部門的職責權限，編制了權力目錄。如區委常委會擁有“制定貫徹執行上級黨組織和同級黨代表大會決議、決定的措施”,“審定全區各單位組織機構設置調整和編制調整方案，討論決定區管干部任免、提名、調動、考核、評議及獎懲，并向區人大、區政府、區政協及各人民團體推薦干部”等18項權力。區委書記擁有“按照干部管理權限，主持、依照程序選拔、任免、監督干部”等9項職權。區委副書記、區長“協助區委書記處理區委工作；區委書記外出時，代區委書記主持區委工作”、“主持區政府全面工作”等4項職權。江蘇睢寧縣針對行政審批部門的自由裁量權進行了改革和固化。行政審批事項由原來的434個減少到89個，審批環節由過去平均8個減少到3個，審批時限由原來的13個工作日減少到3.16個工作日。

2、繪制權力運行圖，規范運行程序。規范權力運行程序既是正確權力行使的前提條件，又是監督主體進行監督的依據。其核心是抓住決策、執行、結果等關鍵環節，找出權力行使的風險環節，編制運行圖，防止權力運行失范。成都武侯區編制的權力運行圖，清楚地標明了權力使用的主體、運行的步驟、如何監督制約、投訴有哪些途徑等。河北成安縣在縣委縣政府的大門口兩側，樹立了32塊公開欄，清楚地標明了各種行政事務的辦事程序。這說明試點地區都非常重視規范權力運行程序這一關鍵環節。

3、抓住關鍵，促進權力運行公開。權力公開運行是“縣權公開”的核心，無論是是編制權力目錄還是繪制權力運行圖都是為公開做準備，公開透明也是這次改革的核心環節。各地結合自己的實際做足了公開的文章。睢寧縣制定了《縣委常委提前預告制度》，邀請有關的人大代表、政協委員旁聽縣委常委會。對涉及經濟社會發展的重大議題通過電視直播，并且開通熱線電話、網絡平臺讓黨員群眾參與。縣委部門公開權力的執行，并且由隨機選取的評議員對部門執行的情況進行評議。武侯區實行黨員、黨代表、區委委員“雙向約見”制度。成安縣委在科級干部的任用中實行票決制度，2009年來通過常委會票決的干部達到83人，交全委會票決的25人。各試點地區加大了公開競爭上崗制度，無為淘汰制度，X+1的后備干部選拔制度。對公開的探索涉及到賦權、決策、用人、決定、決議、對干部的獎罰等各個方面。

4、不斷完善監督措施。監督與公開是共生的，公開會催化監督，監督又能夠促進公開。對權力的運行監督既現代民主政治中是不可或缺的一環，也是權力行使達到預期效果的保證。當然對監督制度和有效形式的探索也是縣權公開試點的應有之意。綜合試點縣的探索，主要有以下做法。一是整合監督力量。整合包括黨內監督、行政監督、政協監督、司法監督和社會監督等力量，試圖構建全方位的立體監督網。二是暢通監督渠道，使監督主體能找得到最便捷的方式。主要是通過公布主要領導和相關部門的電話等方式。三是加強輿情收集和反饋。比如現場辦公會，書記信箱，書記手機短信，“民情專替員”對信息進行收集和反饋。也有通過電視、廣播、報刊雜志、網絡媒體等方式對有關事項的監督和信息的收集反饋等。

試點地區對上述四個環節的探索，抓住了縣權公開的關鍵，因此取得了一定的成效。第一，縣委權力得到了一定的規范和限制。例如，睢寧出臺的《對重要項目、重點工程、重大資金的使用實行議決權和否決權分立的意見》，建立了議決權和否決權分離相制衡的制度。政府常務會議決，縣委常委會否決，相互限制又相互協調，有效地限制了不當用權。第二，權力目錄的編制和運行圖的制定，在一定程度上理清了權力的脈絡。不見陽光的權力，最容易發生變形，也最容易污染政治生態。①權力公開透明運行是試點的核心問題，以前縣權老給人權大無邊的感覺，“除了軍事和外交不管什么都要管”。不僅外人不知道縣委有多少權力，有的縣委書記自己也不明白有那些權力。而試點縣編制的權力目錄和編制運行圖的做法，讓人明白縣權是能夠說清道明的，并不是權大無邊的。這種做法大致上理清了縣委權力的脈絡，讓權力不再擁有“朦朧美”。第三，一定程度上激發了群眾的積極性，化解了基層的一些矛盾。試點縣公開的各種會議都有群眾的參與，有些活動參與的積極性還很高，多個試點縣的信訪量大幅下降。例如，2010年1月到8月，睢寧縣進京和到省信訪同比下降了57%、52%。這說明公開加監督確實為老百姓解決了一些實際問題，一定程度上激發了基層黨員群眾的積極，這也是正是推進黨內基層民主的要求。

二、縣權公開探索中不容回避的問題

毋庸置疑，試點縣在“縣權公開”的前期探索中已經取了一定的成績。但是要做到真正的“縣權公開”還有漫長的路要走，隨著改革的深入還會遇到很多問題，至少以下問題是必須要思考的。

1、如何追究違反規定后的責任。權責對應、責罰相當這是權力系統運作中的重要原則。但是，我們在相關的試點并沒有涉及關于責任對應的問題。這并不是吹毛求疵，而是因為權力公開后不容回避的就是一旦發現問題怎么處理，由誰來問責，應該擔當什么樣的責任，通過什么形式來裁判，這是一個完整政治流程設計的必然要求。因此，不管是在制度設計上還是在實踐探索中都不是可以回避的問題，也不是一個可以利用存量制度中的問責制度能夠解決的問題。這樣，才能夠形成賦權——用權——監督——問責的完整流程。很明顯，缺少問責必然使前面各個環節的運行缺少必要的保障。

2、如何處理權威與公開的關系。縣權公開的實質是對當前過于集權的縣級政治生態的一次矯正。眾所周知，我們黨實行的是民主集中制，但實際上在基層組織，特別是在縣級是集中有余而民主不足。正如鄧小平同志所說：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”②這也是為什么縣委書記群體經常出問題的原因。但是，事實上，中國目前的發展階段還離不開具有絕對權威的政權，這既是我們發展階段的要求，也是我國發展歷史的要求。從發展階段來看，當前我國正處于社會急劇的變革期、發展的關鍵期、矛盾凸顯期，需要一定程度的集中。從歷史的發展來看，“高度集中的體制來源中共戰爭年代形成的主要模式，并在計劃經濟時期得到加強。……傳統的集權架構并未受到觸動”③，這一貫性的存在也意味著我們對這方面的改革將是一個長期的過程。集權政治的弊端自不必說，但從某種程度上講，也是我們黨在復雜環境中取得成功的因素。我們一度也對這些問題進行過探索，但總是逃不出“一放就亂，一收就死”的怪圈。而經過改革開放30多年的快速發展之后，又迫切的需要政治領域的改革來響應，迫切的需要調動全社會的積極性，這又離不開公開和民主。因此，在縣權公開探索中，如何保證現有縣權的權威效率和穩定的局面，同時，又能夠對縣權進行約束和規范，需要深思。

3、如何把依靠政治倫理推動的公開逐步推廣。這些試點縣有個共同的特點，那就是“一把手”的“自我限權，主動還權”，靠的是官員的政治倫理，否則，一系列的改革將無法推行。正如睢寧縣委書記王天倚認為：“如果一把手不想動、不愿動、不真動，那么在現有的政治管理體制下，縣委權力的公開透明，特別是一把手權力的公開透明，就很難推行。即便有所動，也容易淪為作秀表演。”依靠自我革命和自覺來推動改革，實質是個依靠人治來解決人治的悖論。當然，我們不能說沒有道德極為高尚的縣委書記，但畢竟是少數。正如孟德斯鳩在《論法的精神》中說所：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。制度設計的前提只能是人性本惡，至少存在惡的一面。要是完全能靠官員的倫理、道德自律能解決問題，恐怕我們今天的這場改革就是多此一舉了。因此，我們必須思考這些建立在個人自覺上的改革成果是否有普遍適用的價值。我們下一個縣的一把手是否有這種自覺性和高尚的覺悟，他對縣權公開的訴求和上一個縣委書記又是否一樣，這些都是我們不能把握的東西。

4、如何推進黨政關系問題改革配套。縣權公開是個系統工程，并不是個單純黨委系統內部的事情。中國共產黨是執政黨，與其它的政黨不同，其他政黨的自我改革是黨自身內部的事情，但是，中國共產黨的改革就關系到黨與同級政府的關系，與同級人大的關系等系統配套改革的問題。以往縣權運行中存在的問題，突出的就是權力邊界的問題，就是很多人不知縣權的邊界究竟在哪里，甚至縣委書記也不知道自己有多大的權力，在縣權公開中就避免不了黨委權力和政府、人大權力的清晰界定，這是縣權公開探索必不可少的內容，也是依法執政的內在要求。

5、如何進行實質性的監督。監督是縣權公開的保證，也是檢驗公開成效的關鍵環節，但目前的實踐探索基本沒有突破既有的框架。只是停留在既有監督主體的整合，既有渠道的暢通，甚至依靠書記的權力制約其他機關的權力。這些做法的確能夠取得一定的成效，但都是對既有形式的再包裝，不能解決根本問題，因為都沒有觸及對縣權監督失效的根本原因。現有對縣權的監督基本上分為三個層次，一是省級的基督，二是地級市的監督，三是本級的監督。本級監督主要有系統內部的紀委和系統外的人大、政協、檢察院、法院、社會團體、人民群眾、媒體等。現實情況是，前面兩級監督機關由于太遠基本上監督不到，偶爾檢查也發現不了問題。同級的紀委是在上級紀委和本級縣委的雙重領導又以本級領導為主的情況下工作，就更難對同級的縣委進行監督了。因為同級縣委掌握著紀委的人、財、物和有關的干部任免，因此造成同級監督乏力的情況。人大、法院、檢察院等系統也有類似于紀委的情況，而媒體和社會團體的監督在縣級本身就不發達。這就在一定程度造成了對縣級政權監督的真空，從而使得權力的行使肆無忌憚。

三、促進縣權公開的對策

基于上述分析，必須正視縣權公開前進道路中存在的問題，提出相應的思路，才能把縣權公開真正的落到實處。為此，要以系統思維思考改革，不斷完善監督方式，樹立制度權威，把握改革中的關鍵和重點。

1、對縣權公開改革進行系統的研究。縣權公開改革是個系統工程，需要考慮多方面的因素。為此，一是要解放思想觀念。改革的實質是對利益的重新調整，縣權公開改革盡管是對以往失范的權力和利益的重新規范，也一樣會遭到既有利益的阻撓。只有從世界民主政治發展的大背景中才能認識到縣權公開的重要性。只有從鞏固黨的執政基礎，增強黨的活力，保證縣級政權決策的正確角度才能夠理解其迫切性。二是要認識到上下齊動才能保證改革的順利推進。基層民主改革是黨內民主的突破口，方向是以基層民主建設推動整個黨內民主的建設。從這個角度來看，前者是后者的手段，方向是從下往上動。但是，當基層民主發展到一定程度的時候，勢必要求上面的改革與之呼應。因為“基層民主向上發展，已經并且仍將遭遇制度上的瓶頸，下動上不動，越改越被動。這就需要更高層的改革，需要自上而下的推動力量，需要實現由核心向外圍推進民主。”④三是不斷完善權力運行的所有環節。權力的運行就像河中水流，任何地方有疏漏都有可能讓其走入歧途。因此必須對縣權從權力的授予、運行、監督、制約、問責等各流程進行制度設計和思考。四是按依法執政的要求重新理清黨與其它系統的關系。目前的基層生態是權責不清，黨委的權力過于強勢，影響了政府和人大作用的正常發揮。具體表現為以黨代政，以政策取代法律，重要人事任免黨委書記專制等。必須借助縣權公開的契機在基層真正落實依法執政，明確各自權責。五是擴大公眾參與，真正調動黨員群眾的積極性。目前，各試點地區都把群眾參與縣權的有關活動作為改革的亮點，比如邀請黨員旁聽人事任免和有關的重要決策，但是，僅僅有這些還不夠，應該上升為制度性的硬規定，形成常效機制，這樣，才能夠真正調動黨員群眾的積極性，否則，只能是一場臨時的作秀表演。

2、改革和完善監督方式。對縣委權力的監督一直是讓人為難的問題。這些年來大量的縣委書記腐敗案件一定程度上爆出了我們對縣委權力監督存在漏洞。要改變這種狀況，單純整合原有監督機構已經不能解決根本的問題，必須對現有的監督體制進行改革。一是對監督機構進行垂直化改革。縣紀委是在上級紀委和同級黨委的領導下工作，而且以同級領導為主，這種“同體”監督模式已經被實踐證明效果不理想。因此，應該建立以垂直管理為主的模式，監督部門應該從本級的權力系統中獨立出來。具體的來說，就是撤銷縣級紀委，改由省級紀委派駐工作機構的方式對縣級權力進行監督。監督機構的人事任免、運行經費等全部由省級紀委統籌，這樣做能夠最有效的發揮監督機構的效能。二是對相關部門的監督職能進行整合。在現行制度設計中，對縣委權力監督的主體非常多，但是，多頭監督等于沒監督，沒起到應有的作用。因此，應該整合現有體制內各部門的監督職能，成立專門的監督機關，內設于省級紀委的派出機構，同時，發揮媒體和群眾的社會監督功能。三是為防止監督機關與縣級權力機關達成利益共識，在監督機關內部設立相互制約的機制。在監督機內部設置獨立的監督機制和內控機制，以對監督機關的行為進行監督和制約。

3、完善制度并樹立制度權威。這些年來縣級政治生態惡化，腐敗案件多發與我們的制度不完善和權威不夠有關，既存在制度漏洞又存在好制度沒有得到落實和執行的情況。實踐證明，很多地方還是依靠能人治縣，過度的夸大個人的作用，沒有真正的“靠制度管權、管人、管事”。鄧小平同志早說過：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，而單純寄托于個人的能力和政治倫理是不可靠的，因此，需要完善相關的制度，確立制度的權威。在用人上，黨管干部的原則要堅持，但具體方式則要改善。要從管“人頭”到用制度管人、制度管事、制度管權，加大公開選拔的范圍，增強用人的透明度。在選拔干部的過程中，要有黨代表來參會旁聽，對干部任職公示中同時公示推薦人，落實誰推薦誰負責的制度。

4、著重對縣委書記權力進行規范。縣權公開本身包括的內容是對縣委作為一個組織權力的規范。顯然，這其中對書記權力的公開和規范是重點。在現行體制中，縣委書記擁有非常大的權力，特別是擁有對重大事項和用人方面最后的拍板權。這種最后決策權的邏輯起點是書記負總責的制度規定。根據權責對等原理，既然要負總責，那書記肯定有必要控制全權。“在這種邏輯下黨內民主就轉變為領導干部的個人作風；集體領導就變成了集思廣益的工作方法。從正面講，一把手政治是以一票否決制為基礎的目前行之有效的領導崗位責任制；從負面講是新形勢下形成高度集權的微觀運作機制，甚至導致了集體決策的失效。”⑤因此，必須從理順權責入手，減輕書記的責任，為后續削弱他的權力做準備。否則，責任不減，書記的權力也就難以削弱。要實現這一目的，必須改進現行黨員領導干部的考核機制，不能事事追究其責任。一要采取切實可行的措施，規范書記的決策權和用人權。防止個別的醞釀代替集體決策。對縣委書記的權力適當的分權，在不影響其領導權的前提下，對其權力的內容和邊界進行明確的規定，實行嚴格意義上的集體決策和分工負責。要明確書記的權力是作為組織的權力，而不是個人的權力。嚴格限制權力在程序框架中運行，公開權力的使用。二要加強對縣委書記的監督。加大上級監督的力度，通過巡視制度、上級談話、對干部進行專項檢查等對其進行監督。三要加強對縣委書記教育培訓的力度。在現有的制度框架下，縣權公開的程度很大因素取決于縣委書記的個人素質，因此，必須對其進行有針對性和有效的教育培訓。

注釋：

①郭奔勝：《縣權公開試驗》，《瞭望》，2010年第42期。

②《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1994年版。

③于澤遠：《“縣權公開”制逐步推行陽光快照到土皇帝？》[EB/OL]，http://www.zaobao.com/special/china/cnpol/pages3/cnpol101205c.shtm l.

④周江：《“確權勘界” 之專家獻策》，《決策》，2004年， 第9期。

⑤陳冬生著：《中國政治的民主抉擇》，江西高校出版社，2004年版，第51頁。

責任編輯：劉建文

D630.1

A

1671-2994（2011）01-0148-04

2010-12-10

資金議（1980- ），男，湖南衡陽人，中共湘潭市委黨校黨建教研部教師、碩士。研究方向：中共黨史與黨的建設。