建國以來黨和國家權力關系的演變及啟示

薛 鋒

（中共揚州市委黨校 法學教研室，江蘇 揚州 225009）

建國以來黨和國家權力關系的演變及啟示

薛 鋒

（中共揚州市委黨校 法學教研室，江蘇 揚州 225009）

新中國成立60多年來，中國共產黨對黨和國家權力關系的探索經歷了“一元化領導”、“黨政分開”、“依法治國”、“人民民主”的演進歷程。啟示我們：提升黨和國家權力關系的科學化水平，必須堅持發揮黨的領導地位和核心作用，必須實現從革命黨向執政黨的功能轉換，必須以開放的姿態博采兼容，吸收人類政治文明的優秀成果。

建國以來；黨和國家權力關系；演變；啟示

新中國成立60多年來政治體制變革與發展的實踐表明，因中國共產黨領導方式和執政方式的變革而引起的黨和國家權力關系演變，使中國政治發展呈現出了不同的階段性特征?；仡櫵伎歼@一歷史進程，探析黨執掌國家權力的客觀規律，提升黨和國家權力關系的科學化水平，對加強黨的執政能力建設，鞏固黨的執政地位，發展中國特色社會主義民主政治具有重要的理論價值和現實意義。

一、建國以來黨和國家權力關系的演變歷程和特點

1、一元化領導——黨和國家權力關系的曲折探索。黨的一元化領導產生于抗日戰爭時期，在奪取抗戰和解放戰爭的勝利，建立新中國的偉大革命斗爭中起了不可或缺的積極作用。1949年，中國共產黨成為全國執政黨后，開始重新設計和架構黨和國家權力間的關系，提出要改變長期戰爭條件下形成的“一元化體制”和“常常以黨的名義下命令”①的工作習慣。黨不要直接指揮國家政權機關工作，而是主要通過國家政權機關的黨員負責人和在國家政權機關建立黨的組織來實現黨對國家政權的領導。國家與社會事務的管理主要靠中央與地方各級政府的施政行為來實現。但是，這些思想和原則并沒有得到順利貫徹。1958年6月8日，毛澤東在《對中央決定成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知稿的批語和修改》中明確提出：“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央”。②接著，1958年6月10日，中共中央發出《關于成立財經、政法、外事、科學、文教小組的通知》，從政策規范上確定了中共中央政治局和書記處與中央人民政府的關系是決策與執行的關系。“文革”中，隨著中央書記處常務書記陶鑄被打倒和所謂的“二月逆流”之后，中央文革小組取代了中央書記處和中央政治局，在中央形成了黨的主席領導“中央文革小組”，“中央文革小組”直接控制人大、政府、司法機關、軍隊及人民團體的體制。在這種體制下，國家權力向黨集中，黨內權力向黨的主席集中，最后發展到了黨的主席對黨和國家生活的全面集權。

2、黨政分開——黨和國家權力關系的理性回歸。

黨的十一屆三中全會后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體，主要從如何防止“文革”的悲劇再度發生的角度，對我國政治體制進行了理性反思，并以“黨政分開”為取向，圍繞“如何放權”，積極推進黨和國家權力關系的改革。1980年8月18日，在中央政治局擴大會議上，鄧小平一針見血地指出：權力過于集中，“在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是第一書記”，是“發生‘文化大革命’的一個重要原因”。③改變這種現象，第一，黨政分開?！斑@是關鍵。要放在第一位”。④要減少黨政交叉任職，“中央一部分主要領導同志不兼任政府職務，集中精力管黨，管路線、方針、政策”；⑤要精簡黨委工作部門，改變黨委工作部門直接對應領導政府工作部門和書記分兵把口的領導方式，“建立各級政府自上而下的強有力的工作系統，管好政府職權范圍內的工作”。⑥在這一思想指導下，1982年，五屆人大五次會議通過的新憲法規定，中央以及各級國家行政機關實行行政首長負責制；人民法院和人民檢察院依法獨立行使審判權和檢察權。第二，權力下放，“強調必要的分權和自主權”。⑦1980年，黨的十一屆五中全會決定重設中央書記處，作為中央政治局和它的常務委員會的辦事機構，成員由中央政治局常委提名，中央委員會全體會議通過，實現了中央決策權與執行權、具體部署權的分離。1982年，黨的十二大決定不再設主席、副主席，改設總書記，負責召集中央政治局及其常委會會議，主持中央書記處工作，結束了過去長時期黨政軍最高職務集于一身的狀況；重新恢復中央和地方黨的各級紀律檢查委員會，形成黨內監督專門系統，“進行鐵面無私的監督檢查”⑧；作出《關于建立老干部退休制度的決定》，廢除實際存在的領導職務的終身制；根據82憲法規定，農村人民公社實行政社分離，建立鄉政府；設立居民委員會和村民委員會，作為基層群眾自治組織，自主管理本地區的公共事務和公共事業；從1984年開始，逐步擴大企事業單位自主權，在企業實行廠長（經理）負責制，在事業單位試行校長、所長負責制。第三，規范權力的運行。針對“我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人職責權限的明確規定，以致事無大小，往往無章可循”⑨的現象，提出“各級黨委要真正實行集體領導和個人分工負責相結合的制度”，“明確哪些問題應當集體討論，哪些問題應當個人負責”，對“失職者要追究責任”。⑩根據鄧小平的這一思想，黨的十三大后，中央政治局、政治局常委會、中央書記處都制定了“工作規劃”，國務院制定了“工作規則”，各省、自治區、直轄市的黨政領導機構也相繼制定了各自的工作規劃和規則，為權力的運行提供了初步的規范。

3、依法治國——黨和國家權力關系的戰略轉型。

1989年政治風波后，以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體，以黨和國家權力機關的關系為主線，確立了依法治國的基本方略，實現了黨和國家權力關系的戰略轉型。早在20世紀90年代初，江澤民就提出了黨與人大的關系是中國最根本的政治關系的思想。他說：“加強黨的領導同發揮國家權力機關的作用是一致的。黨對國家政治生活的領導，最本質的內容就是組織和支持人民當家作主。我國人民代表大會制度，是黨領導的人民民主制度。只有在黨的領導下，才能充分發揮人民代表大會制度；而人民代表大會制度的加強和完善，可以更好地實現黨的領導”。?政府是從人大產生并向人大負責，向人大報告工作，接受人大的監督的國家行政機構，人大與政府的關系是權力機關與執行機關的關系。所以，中國的黨政關系問題首要的是應該處理好黨同人大的關系，黨同人大的關系擺正了，黨和政府的關系也就自然易于處理了。正是基于這種對政治關系的嶄新思考，黨的十五大劃時代地提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”，黨應在人民民主制度化、法治化的框架下，領導廣大人民群眾“依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事務，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法制化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”。在黨的十六大報告中，江澤民同志進一步對黨和國家權力關系作了明確的闡述：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導……。按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯等人民團體的領導，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶”。

4、人民民主——黨和國家權力關系的深入推進。改革開放以來，我國國家權力開始主動、有序、穩步地從社會領域撤離，許多社會事務不再由政府直接管理，而主要通過各種社會組織來協調。2004年，憲法修正案中增加了“公民合法的私有財產不受侵犯”、“國家尊重和保護人權”等條款，國務院《全面推進依法行政實施綱要》明確提出，“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決”。2004年7月1日實施的《行政許可法》，用法律的形式規定了行政許可的范圍、權限和期限。同時，國家在社會基層廣泛實施居民、村民自治。1987年通過和頒布，1998年重新修定了《中華人民共和國村民委員會組織法〈試行〉》，1989年通過，1990年1月1日實施《中華人民共和國城市居民委員會組織法〈試行〉》，用法律的形式確認了居（村）民管理自己公共事務的權利。從此，政治不再是上層少數人的“建筑”，而成為老百姓自己的事。2007年，在黨的十七大上，以胡錦濤同志為總書記的新一屆中央領導集體，作出了“人民民主是社會主義的生命”重要論斷，第一次把“基層群眾自治制度”，與“人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度”一起列為我國的基本政治制度，并把“人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督”，確定為“人民當家作主最有效、最廣泛的途徑”和“發展社會主義民主政治的基礎性工程”。

二、黨和國家權力關系嬗變歷程給我們的啟示

1、堅持黨的領導地位和核心作用是黨和國家權力關系科學化的前提。通過制定大政方針、輸送干部，有效地執掌國家權力，實現政治目標，是現代政黨政治的基本特征。中國共產黨的先進本質和先進實踐，決定了在黨和國家權力關系中，黨將長期處于領導地位，起著核心作用。鞏固黨的領導地位，發揮黨的核心作用，一是必須堅持以理論創新為先導。緊密結合新的歷史條件和時代任務，在實踐中不斷審視檢驗現有的理論，弄清楚哪些觀點是要堅持的，哪些觀念是要完善的，哪些觀念是要揚棄的，又有哪些是要摒棄的，走出領導和執政方式認識上的誤區。二是必須以服從服務于黨的政治路線為基本方向。圍繞推動科學發展，促進社會和諧，全面建設小康社會的宏偉目標，推進黨和國家權力關系的深刻轉型，形成與經濟社會發展相匹配，與人民群眾期待相適應的黨和國家權力關系新格局。三是必須以尊重、保障、實現人民權利為價值追求。充分尊重人民群眾的價值主體地位，在不斷擴大基層民主，完善基層民主管理制度的過程中，努力提升人民群眾依法直接行使民主權利的能力；充分尊重人民群眾的實踐主體地位，在深入總結基層和群眾的創新舉措和新鮮經驗中，努力構建中國特色的黨和國家權力關系模式；充分尊重人民群眾的利益主體地位，在保障、保護人民權益的同時，讓人民不斷分享改革開放的成果。

2、實現從革命黨向執政黨的功能轉換是黨和國家權力關系科學化的關鍵?，F代政治社會，執政活動是在執政黨與社會和公權力的互動中實現的。政黨居于社會和公共權力之間，一方面政黨是溝通社會與公共權力的橋梁，另一方面，政黨是社會控制公共權力之手的延伸。政黨的基本功能和作用就是體現黨所代表的那部分民眾對公共權力的影響和支配。當前，要以進一步將堅持和完善黨的領導制度為重點，正確處理黨和國家權力機關的關系，堅持在憲法和法律范圍內活動；正確處理黨和國家政權、社會組織的關系，科學界定、明確劃分黨組織的功能、黨的領導的內涵和黨執政本質；正確處理黨和司法機關的關系，在改革和完善對司法機關領導方式的同時，支持他們獨立行使職權，著力構建既充分發揮黨總攬全局的領導核心作用，又充分發揮其它組織積極性、主動性、創造性的黨治國理政的權力架構和運行機制。

3、以開放的姿態積極博采兼容是黨和國家權力關系科學化的重要途徑。從政黨政治發展的歷程來看，通過對不同政黨執政經驗的比較借鑒，從中獲得治國理政的有益經驗，提高執政能力，鞏固執政地位，是一個普遍現象。當代資產階級政黨和社會民主黨在其生存和發展中，就從馬克思主義政黨理論中領悟學會了不少東西，同樣，無論是執政的資產階級政黨，還是社會民主黨，他們實行的許多具體的權力配置手段，在剝離掉其階級性后，也有許多值得我們吸收和借鑒的東西。在當今全球化時代，政黨之間的學習、借鑒已變得更直接、更頻繁，誰借鑒得好、消化得好，誰的競爭力就越強，誰的生命力也就越旺盛。在這方面，我們要進一步解放思想，在堅持黨的領導地位和核心作用的前提下，大膽吸收、借鑒外國執政黨建設中那些反映國家權力配置的普遍性規律，為我所用，贏得發展比較優勢。

注釋：

①《周恩來統一戰線文選》，人民出版社，1984年版，第174頁。

②《建國以來毛澤東文稿》，第7卷，中央文獻出版社，1993年版，第 268－269頁。

③⑤⑥⑦⑧⑨⑩《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1994年版，第 329、321、321、329、332、328、341 頁。

④《鄧小平文選》，第3卷，人民出版社，1993年版，第177頁。

?《十三大以來重要文獻選編》（中），人民出版社，1991年版，第942頁。

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A

1671-2994（2011）05-0166-03

2011-08-02

薛 鋒（1965- ），男，江蘇揚州人，中共揚州市委黨校法學教研室副教授。研究方向：黨的建設與政治學。

責任編輯：劉建文