加強和創新青白江區社會管理的路徑初探

鄭自強

（中共青白江區委 辦公室，四川 成都 610300）

加強和創新青白江區社會管理的路徑初探

鄭自強

（中共青白江區委 辦公室，四川 成都 610300）

自黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”以來，“社會管理”這一概念及其涉及的工作領域、方法、影響就被社會各界廣泛關注和研究，并迅速成為時代新命題。作為一場綜合性的改革，加強和創新社會管理是新時期經濟轉軌和社會轉型的現實需求。本文以成都市青白江區為例，嘗試對當前社會管理的實踐作一系統性分析，以期為進一步創新社會管理模式、提高社會管理水平探尋更多思路。

青白江區；社會管理；加強和創新；啟示；實踐

作為一場綜合性的改革，加強和創新社會管理是新時期經濟轉軌和社會轉型的現實需求，是重塑社會風尚、形成社會主義核心價值觀、緩解社會矛盾、穩定改革大局和構建社會主義和諧社會的重要舉措。國家“十二五”規劃綱要從“創新社會管理體制、強化城鄉社區自治和服務功能、加強社會組織建設、完善維護群眾權益機制、加強公共安全體系建設”等五個方面提出要加強和創新社會管理。本文以四川省成都市青白江區為例，嘗試對當前社會管理的實踐作一系統性分析，以期為進一步創新社會管理模式、提高社會管理水平探尋更多思路。

一、國內外社會管理的實踐與啟示

發達國家社會管理往往以“社會行政”（social administration）或“社會政策”（social policy）的名稱出現，其實踐主要體現在社區的管理上；我國各地城市特別是較發達城市也均對社會管理進行了創新實踐，探索出了一些好的經驗做法。

（一）國外社區管理的有益實踐

1、歐美：社區自治型管理模式。這種模式以歐美國家為代表，其最大特點就是“小國度里的大社區”或“社區城市化、城市社區化”，其優點是社區自治水平和社會管理效率都很高。具體做法為：政府通過制定各種規章制度等間接方式協調社區利益主體之間的關系，同時為社區成員的民主參與提供制度保障；社區內的具體事務完全依靠社區組織實行自主管理；社區服務則由非營利性組織承擔，政府根據服務成本和效果給予資助或購買；社區企業為居民提供私人化的市場服務和公益性的福利服務。

2、新加坡：政府主導型管理模式。這種管理模式的特點是政府行為和社區行為緊密結合，政府對社區的干預較為具體、直接和明顯，其弊端是管理成本過高。具體做法為：政府通過設立專門的社區組織管理部門或委任、推薦社區組織的領導成員來行使對社區的影響和控制，設立國家管理機構負責對社區工作的指導和管理，包括規劃和建造社區公共服務設施、培訓社區領導者、倡導特定的社會價值觀以及從財政上支持社區建設和社區活動。

3、日本：混合型管理模式。這種管理模式的最大特點就是在強調政府行政監管職能的基礎上，積極引導非政府組織廣泛參與社區事務，其優點是發展彈性空間大，有利于在改革中提高管理水平。具體做法為：政府一方面將大量的具體事務交給非營利組織和社區承擔，并鼓勵企業參與；另一方面，在規劃指導、法律環境、項目組織和資金支持等方面，政府同時發揮著重要的指導作用。

（二）我國社會管理的創新模式

1、北京“五大體系”管理模式。北京市著眼于自身特點，構建了以“五大體系”為目標和思路的社會管理新格局。在社區管理方面，形成社區黨委、居委會、服務站“三位一體”的規范化模式；在組織建設方面，形成分類規范、以社管社、黨建業務一起抓的“樞紐型”管理模式；在隊伍建設方面，形成專業化、職業化模式；在志愿服務方面，形成重大活動志愿服務、應對突發事件志愿服務與經常性志愿服務相結合的長效化工作模式；在黨建工作方面，形成社區黨建區域化模式、社會組織黨建聯合黨委模式、新經濟組織商務樓宇黨建模式等。

2、南京建鄴區“合作型”管理模式。建鄴區以“資源向下、民主向前、民心向上”的改革理念為指導，通過政府推動與社區自治相結合，探索建立“一委一居一站”的合作型社區管理新結構。“一委”是以區域化黨建思路整合社區資源，成立社區黨委，切實發揮黨的領導核心作用；“一居”是剝離社區居委會的行政職能，依法完善相關組織體系，還原居民自治功能；“一站”是整合社區政務資源，成立社區管理服務站，一站式辦結各類行政事務。

3、成都“圈層式”管理模式。成都市將加強社會建設和創新社會管理作為統籌城鄉發展的重要組成部分及現階段的中心任務，大膽實踐、集成推進，探索形成了“圈層式”管理模式。即政府搭建平臺，政府的公共服務與社會管理職能均在社區（村委會）的平臺上運作；同時，社會組織可以利用政府搭建的平臺來提供公益服務，企業等市場主體也可以利用這一平臺進行諸如社區服務、教育培訓、醫療衛生、文化科技、法律援助、養老托幼等市場服務，最終形成以政府為核心層、外圍是社會組織和公眾、再外圍是企業等市場主體的圈層管理模式。

（三）國內外社會管理的經驗啟示

1、社會管理需要主體多元化。由于社會資源占有主體的多元化，政府將不再單獨地承擔提供公共產品和公共服務的責任。國內外的實踐表明，將政府部分管理職能通過市場化形式轉移給各類民間組織，有利于提高社會管理的效率。因此，由體制內分權向體制外分權（社會分權）推進，創建由政府、社會、市場等三大主體構筑的多元化社會管理體制，著力形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，應是我國政府社會管理體制改革的理性選擇。

2、社會管理需要服務人本化。社會管理，說到底是對人的管理和服務。國內外的實踐證明，只有堅持以人為本、以情為本，想群眾所想、急群眾所急、辦群眾所需，社會管理的根本目的才會實現。因此，社會管理的各項服務需要堅持以人為本原則，思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，才能真正實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。

3、社會管理需要社區功能化。社區功能主要體現在管理、服務、保障、教育、安全穩定等方面。社區功能的完善，不僅有利于人民生活水平的提高，更有利于社會管理質量的提升。為此，可借鑒國外的有益經驗，進一步加強社區基礎建設，完善社區居民自治機制，構建城鄉社區（村）組織健全、功能完善的服務體系，以充分激發社區在社會管理中的各項潛能，真正實現社區自治。

二、青白江區社會管理創新的具體實踐

青白江區作為成都這個西部中心城市的近郊區，在狠抓經濟和生態文明建設的同時，大力進行社會管理創新，取得了初步成效，維護了區域的和諧穩定，營造了經濟社會發展的良好環境。

（一）“三大”機制形成社會管理合力

1、創新農村基層新型治理機制。在成都市率先建立議題收集、議題審查、民主討論、表決公示、執行監督、評議整改的村民議事“六步法”；在姚渡鎮蘆稿村和紅陽街道永紅村開展集體經濟組織與自治組織職能分離試點，建立股東大會、董事會和監事會等集體經濟機構，初步形成黨支部領導有力、議事會議事民主、群眾積極參與的社區管理格局。

2、創新城市社區居民自治機制。擬定了《完善城市社區居民自治機制工作實施方案》，探索建立集自我服務、公益服務、便民利民服務、志愿互助服務等公共服務于一體的社區（村）服務平臺；并在新型社區構建“民情暢通網絡”，搭建起上情下達、下情上傳的溝通平臺。

3、創新社會管理投入保障機制。大力推行社會管理人才引進計劃和基層社會管理人員系統培訓規劃，著力從致富能手、退伍軍人、企事業人員、“一村兩大”中選拔村（社區）優秀后備干部，為城鄉社區治理提供了人才保障；專門設立社會建設和管理項目專項資金，形成政府投入的良性機制，并健全政府購買社會組織公共服務制度，鼓勵社會資本投入，以保障社會建設和管理項目的開工建設。

（二）“三個”平臺化解社會管理矛盾

1、搭建三級信訪網絡平臺。堅持區領導每周一次公開接待上訪群眾，并采取預約接訪、歸口約訪和帶案下訪等方式及時研究、快速化解群眾信訪問題；成立區信訪調處中心，將部分信訪問題盡快交由有權處理的責任單位進入實質性化解階段；整合市信訪受理平臺和區自行研發的網上信訪工作平臺，增設“新聞發布”、“在線訪談”和“百姓有話”等欄目，有效搭建起了黨委政府與群眾直接溝通的新渠道，受到中央信訪督導組的高度評價。

2、搭建“一體兩翼”調解工作平臺。大力夯實以區“大調解協調中心”為核心，法院、司法、公安、信訪、政府法制辦五大指導部門為支撐，全部鄉鎮（街道）“大調解協調中心”為基礎的“1511”工作平臺，在全區11個鄉鎮（街道）、120個村（社區）建設規范化人民調解委員會，在全區規模以上企業中建立人民調解委員會132個，覆蓋面達86%。

3、搭建社會穩定風險評估平臺。堅持經常性排查和集中性排查相結合，加強對矛盾糾紛的分類化解；并及時制定下發《成都市青白江區社會穩定風險評估機制》，對“三重大”事項從合理性、合法性、可行性、安全性等方面開展科學評估，努力做到社會管理問題“早發現、早控制、早化解”。

（三）“三項”建設豐富社會管理功能

1、抓社會保障建設。統籌推進文教體衛等社會民生事業，啟動統籌城鄉醫療救助和低保邊緣群眾分類救助；新建區級綜合社會福利中心，清泉中心敬老院被評為全國模范敬老院和全國基層低保規范化建設典型單位；啟動保障性住房建設，建成安置房76.76萬平方米；合并人才和勞動力市場，組建人力資源市場，動態消除零就業家庭，城鎮登記失業率控制在3.5%以內。

2、抓道德誠信建設。積極開展“公民道德宣傳月”、“公民道德宣傳日”等各類公民道德建設活動，努力提升社會整體的道德水平；不斷加大信用管理機制建設的力度，采用分類、分層登記監管制度，逐步完善對經營主體的日常監督機制，推進涵蓋政府、企業、社會組織等的信用庫建設。

3、抓志愿服務建設。著力培育社會志愿組織，成立了經區民政局注冊的青白江區青年志愿者協會；專門組建起一支擁有醫療、無線通信等技能的110人“青年應急志愿服務隊”；并籌劃在城廂鎮槐樹街社區、朝陽路社區及姚渡鎮蘆稿新型社區新建3個標準化社區志愿服務站；志愿組織多次開展“送法進社區”等特色志愿服務，深受社區居民喜愛。

（四）面臨的困境

1、統籌協調的問題。加強和創新社會管理作為新時期的一項全新工作，內容寬泛，任務龐雜，涉及部門較多，如何綜合統籌協調，形成步調一致、整體推進局面將面臨較大困難。

2、制度保障的問題。在社會組織培育和扶持工作中，由于缺乏分類管理辦法，社會組織性質界定不夠明確、登記門檻相對較高、有效管理較難把握，加上政府購買社會服務相關的制度和政策不太明晰，使該項工作操作性不太強，一定程度制約了社會組織的健康發展。

3、訴求渠道的問題。在推進社會矛盾化解網絡全覆蓋的過程中，由于政策所限，村（社區）行使職能范圍普遍較窄，且基層調解員隊伍存在不穩定及專業知識缺乏等問題，諸多瓶頸限制了群眾利益訴求的有效表達和快速的回應，使村（社區）化解社會矛盾隱患的作用難以更加充分地發揮。

三、青白江區持續加強和創新社會管理的對策

鑒于國內外社會管理的有益經驗，審視青白江區社會管理創新的實踐探索，筆者認為青白江區還可從以下方面著力，不斷提升社會管理科學化水平，從而為實現“十二五”時期“雙千億”目標和建成“生態優美、創業宜居、品質生活、運動健康、平安和諧”的成都北部成德綿經濟走廊區域性中心城市凝聚更多力量。

（一）構建社會管理保障體系

1、完善黨政主導機制。充分發揮區社會建設工作領導小組及其辦公室的職能作用，進一步加強對社會管理的組織領導、統籌協調和監督檢查，建立“德、能、勤、績、廉、法（法治）、安（平安）”七位一體的考核導向機制。充分發揮人大、政協的職能作用，引導工青婦等群眾組織、基層群眾性自治組織、社會組織和企事業單位積極加強自身建設，增強社會管理服務能力。

2、落實政策配套制度。探索研究解決社會管理問題的新方法，出臺社會組織培育、鄉鎮（街道）職能轉變、誠信平臺建設等一系列相關政策舉措，對社會管理發展所需要的政策配套做出規劃和安排，落實公共服務項目的準入、貸款、稅收等優惠政策，規范、引導和推動各項工作有序運行。

3、加大要素支撐力度。著力解決社會管理機構設置、人員配備、資金投入和有效監督方面存在的制度性缺失問題，加強志愿者隊伍、基層調解隊伍、網絡評論員和社區專職社工隊伍建設，健全社會管理專項資金投入和管理機制，積極引導社會資金投向社區服務領域，完善社會管理信息化、數字化、智能化網絡基礎設施。

（二）加強基層治理機制建設

1、強化社區自治服務功能。完善社區黨組織、社區居委會、社區公共服務工作站“三位一體”管理體制，把人、財、物下沉到社區，落實社區服務和管理“社會人”的具體責任，通過完善社區民主自治規則，規范工作流程，不斷改進社區居民參與管理公共事務和公益事業的方式方法。

2、探索建立社工人才隊伍。健全完善社區志愿者服務制度，充實社區人才隊伍，建立專業社工引領的涵蓋心理疏導、青少年教育、老人關愛、醫療保健等領域的項目小組，健全完善定責定片“責任社工”機制；建立健全社工培訓培養、考核激勵和能進能出的用人機制，建設社工培訓教育與實訓基地，提高社工做群眾工作、化解矛盾糾紛、維護社會穩定的意識和能力。

3、引導社會組織參與社會管理。有重點、分步驟地將行業管理、公共服務、市場監督等職能通過授權、委托、項目化運作等方式轉移給社會組織，向符合條件的社會組織購買服務；探索建立鄉鎮（街道）社會組織管理中心，健全社會組織備案登記和重大活動申報、評估、監管等制度；逐步形成政府引導發展、依法監管與社會組織自我發展、自我管理有機結合的運行模式。

（三）完善社會公共安全體系

1、完善區域治安協防體系。繼續深入開展“平安青白江”建設活動，健全基層治安公安機關警務力量與保安和志愿者相互配合的協作聯防機制，加快社會治安圖像采集系統建設，構建區、鄉鎮（街道）、村（社區）治安卡口監控系統“三道防線”；加強對重點地區、重點工程、特殊群體、敏感時期的滾動監控和排查，建立矛盾糾紛情報信息預警機制，有效推進矛盾聯調、治安聯防、工作聯動、問題聯治，提高處置突發事件的能力。

2、完善矛盾多元調解體系。要不斷完善人民調解、行政調解、司法調解、群眾團體調解、行業協會調解等相互銜接的大調解網絡，打造“黨政領導、綜治協調、司法引導、多元銜接、合力調處、共促和諧”的多元調解工作機制，著力化解征地拆遷、回遷安置、項目建設等領域的信訪問題；要根據目前社會矛盾的類型進行劃分，設立涉及醫患、勞資、交通、社保等諸多民生領域的專業調解機構，加快推進公安、法院、司法、民政等職能部門在各村（社區）設立調解室，構建全面覆蓋的矛盾糾紛排查網絡。

3、提升網絡輿情監管能力。以建立全區新聞發言人工作制度為契機，由黨委宣傳部門牽頭，建立網絡監管機構，加強網絡輿情分析、研判和應急處置，維護網絡信息安全流動，形成黨委統一領導、政府嚴格管理、企業依法運營、行業加強自律、全社會共同監督的網絡管理格局；積極發揮“生態青白江”和“微青白江”官方微博在輿論引導中的作用，組建專業團隊、規范傳播行為，將微博作為加強和創新社會管理的工具、聯系群眾的紐帶，有效集中民智、動態掌握輿情、及時化解矛盾。

C916.1

A

1671-2994（2011）06-0027-04

2011-10-12

鄭自強（1969- ），男，四川儀隴人，中共成都市青白江區委辦公室主任，研究生學歷。研究方向：中國經濟與市場前沿問題。

責任編輯：劉建文