泉州市社會組織作用發揮問題探究

陳蓮鳳

（中共泉州市委黨校 理論研究室，福建 泉州 362000）

泉州市社會組織作用發揮問題探究

陳蓮鳳

（中共泉州市委黨校 理論研究室，福建 泉州 362000）

目前，社會組織在社會管理中的作用正逐漸受到重視。福建省泉州市社會組織總體發展快，但發展不平衡，并且存在大量體制外有影響的社會組織，發揮著一定的作用，但很微弱。存在的制約因素是政府心存戒備、制度建設不健全、公共服務類很少、實力普遍不強、公民意識較差。要充分發揮泉州市社會組織在社會管理中的作用，就要提高認識，轉變發展思路；加快制度建設；構建政府培育扶持政策體系；重視公民教育，培育社會文化基礎。

泉州市；社會組織；社會管理；制約因素；對策

改革開放30多年以來，我國取得了舉世矚目的成績。與此同時，經濟社會發生了很大變化，一方面出現經濟社會主體多元化、利益多元化，另一方面也出現社會問題增多、社會矛盾加劇、不穩定因素增大等。在這一背景下，公民參與社會管理的愿望、需求和能力不斷增強。中央一再強調重視社會組織在社會管理中的作用。泉州市有豐富的歷史文化底蘊，是改革開放的前沿，是民營經濟、社會組織發展較早較快較為活躍的地方之一，應著力打造成社會組織改革與發展的先行區，著力創新社會管理體制。

一、社會組織的功能

1、社會組織的界定。從組織的功能和性質看，社會組織是指有共同的公共利益追求的公民自愿組成的非營利性社團。學者們普遍認為社會組織至少有六性，即：組織性、民間性、非營利性、志愿性、自治性、公益性。它在發達西方國家稱為“非政府組織（NGO）”、“第三部門”、“志愿者組織”等。在我國，20世紀90年代后期稱為民間組織，并成為國家法律的正式用語。其法律界定是那些非企業的與非政府的組織。黨的十六屆六中全會提出“社會組織”的新概念，黨的十七大之后，黨和政府的政策與文件中，均采用“社會組織”這一名稱。此后，在國家層面規范統一使用這一概念。目前，在民政部門登記的社會組織主要包括三大類，即社會團體、民辦非企業與基金會。

2、社會組織的主要功能。社會組織是現代社會結構分化的產物。17世紀以來，“私域”社會有了獨立空間，至20世紀70年代，由于自由市場失靈與福利主義失靈，社會組織在全球范圍內得到了迅猛發展。各種社會組織致力于解決各種社會問題，在各國社會各領域發揮著越來越重要的作用。世界銀行認為，非政府組織在社會領域的功能主要有五大類，保護窮人的利益、減輕苦難、保護環境、提供基本社會服務或推動社區建設。我國自古就有以血緣、地緣為紐帶的傳統社會組織，幾千年的專制統治使得社會組織得不到正常健康的發展。1978年改革開放以后，在國家與社會之間撕開了缺口，使社會組織的發展獲得較好的機會和廣闊空間。據學者俞可平統計，至2010年，正式登記的社會組織有45萬，備案的社區組織25萬，實際存在的可能有300萬左右。①這些社會組織幾乎覆蓋了社會的各個方面，并初步形成體系。社會組織在中國正成為制約權力干預社會、彌補政府失靈、建設和諧社會、維護社會穩定的一支重要力量。

二、泉州市社會組織的發展現狀和特點

1、各類社會組織發展較快，但發展不平衡。2010年，在泉州市各民政局登記的社會組織總數達2345個，比2004年的1077個增長了118%，年均約增20%。其中社會團體1612個，比2004年的881個增長了83%，年增14%；民辦非企業733個，比2004年的196個增長了274%，年均增46%。在登記的社會團體中，行業性社團255個，占16%；專業性社團411個，占25.5%；學術性社團446個，占27.7%；聯合性社團500個，占31%。民辦非企業單位是后起之秀，2010年達到733個，其中教育類418個，占57%；衛生事業類10個，占1%；文化事業類32個，占4%；科技事業類29個，占4%；體育類74個，占10%；勞動事業類116個，占16%；民政事業類27個，4%；社會中介服務類5個，占0.7%，其他22個，占3%。②

2、體制內組織與體制外組織并存。體制內社會組織指在民政局登記的社會組織，其中一部分是由民間行業或專業人士自愿組建的，這部分常被稱為草根組織。一部分是從政府職能部門分離出來或政府及其有關部門或授權組織發起組建的，這部分占登記數量的大部分。因這部分行政色彩較濃，有的是在履行政府職能，因而社會常稱之為“二政府”。體制外組織指由公民自發組建、有社會影響又沒在民政局登記的社會組織。在泉州市，實際上還存在著大量的沒在民政局登記但在社會上仍然發揮著重要影響作用的社會組織。一是沒有按照政府要求而在工商注冊的非營利組織。二是城鄉中廣泛存在著不符合條件，沒有登記的農村專業經濟協會、農民經濟合作組織、行業協會、商會、同鄉會（泉州外來務工人員超200萬③）、同學會、業主委員會、幼兒園、俱樂部、網上社團（泉州網民約80萬）、各種非營利性中介組織及其他民間維權組織等（估計幾萬個）。三是機關、企業事業單位、學校等內部組建的社會團體，如：釣魚協會、歌友會、攝影協會、登山協會、學生會等近萬個。四是在基層社區中有大量的公益或互助組織、宗親組織、老年協會等。泉州市現有城市（城鎮）社區410個，農村社區（建制村）2058個，估計這部分社團至少也有幾千個。

3、社會組織在泉州市社會管理中發揮著積極作用。隨著改革開放的深入發展，社會生活中出現大量政府職能無法涵蓋或不適合介入而又與人民生活密切相關的社會領域。在這種情況下，泉州市社會組織憑借其具有靈活的組織規模、結構，可通過創新路徑提供比政府更細致、周到，更人性化的公共服務的特點，積極參與社會建設與管理。一是為會員、為社會提供生產生活服務，并成為泉州市對外交流中的一支重要力量，特別在對臺交流中發揮著重要作用。二是積極反映會員的意見、要求，與政府建立工作聯系制度，提供咨詢、建言獻策，也一定程度上對政府進行監督，維護群眾的根本利益。三是通過內部規則和價值觀約束自身行為，為維護社會秩序作貢獻。但總體而言，其作用還是很微弱的，與社會的需求還有很大的差距。

三、泉州市社會組織在社會管理中發揮作用的制約因素

1、政府心存戒備。政府對社會組織的態度，雖已從原先的否定和懷疑為主，轉變到以肯定和支持為主，但仍心存戒備。一是對社會管理的認識存在偏差。仍然沒有擺脫全能政府的思維，把社會管理當作政府對社會的管控，社會組織僅僅是黨政機關管理社會的助手、附屬機構，看不到一個自治的社會空間。二是對政府與社會組織關系的認識不完全正確。擔心社會組織壯大后會成為影響政府權威，危及社會穩定的因素。由于對社會組織地位、作用的認識滯后，導致政府偏執地堅持以政府為主導的發展思路。這一發展思路，雖使社會組織得到規范發展，但容易產生行政干預，民間力量、社會資源難以得到充分調動和發揮；社會組織發展結構失衡，供給短缺。

2、制度建設不健全。第一，規制過多。從目前看，大量的政府的政策或規定重復、交叉、繁瑣，既浪費資源，又容易出現管理漏洞，且為完成上級要求的任務或指標，容易造成社會組織建設的形式主義。第二，法制不完備。目前缺乏確立社會組織法律地位、社會地位的基本法；三大管理條例還存在協調性、規范性差，分類不科學、登記門檻過高的問題；許多規定、實施辦法、意見等過于抽象，難以操作。目前，泉州市缺乏對公益性社團資產運作的扶持政策，一些公益性社團得不到正式票據，無法接受社會捐贈；社會團體資產公益性經營、創辦公益性企業等沒有稅收優惠。第三，管理體制不合理。三大管理條例確立的雙重管理體制，要求社會組織必須同時接受同級民政部門和主管部門的管理，其中民政部門主管審批登記，主管部門負責日常管理。社會組織五花八門，而業務主管單位的監管任務和責任均大于登記管理機關，又不能收取任何費用，因而缺乏監管的動力，所以，很多草根社會組織找不到管它的“婆婆”而難以登記成合法組織。第四，監管能力不足，手段落后。一是登記管理機關沒有足夠的力量考核評價數量龐大、形式多樣、性質各異的社會組織。目前，泉州市各級民政局管理社會組織仍然沒有專門機構、專職人員、專用經費。全省九個地級市只有泉州市民政局至今仍沒有專門機構，且管理人員很少，現有工作人員5人，其中3人是借用，還要兼管殯葬改革等。縣級民政局的，安溪、德化等為1人，石獅、晉江、惠安等為2人，南安3人，并且都是兼做其他社會事務，其中惠安有1專職管理人員。二是登記管理部門盡管有行政權，但缺乏處置的壓力、動力和威力而導致管理能力不足或效果不佳。三是監管主要依靠行政手段，而法治手段、市場手段不足。社會組織重大活動請示報告制度是一種事前審查和審批制度，是一種程序審查，沒有實質性審查，也沒有事后的責任追究，使管理容易流于形式；當社會組織出問題，并產生不良社會影響時，往往采用層層下達通知，進行大規模檢查，然后通報，最后自查自糾等；或者組織學習、加強自律、開展爭先創優活動或專項治理等。這種靠行政手段的監管，容易出現隨機性，甚至異化為“政績工程”。

3、公共服務類社會組織很少。泉州市社會組織中政治性團體、慈善公益類社團、社區組織、弱勢群體社團及文化、衛生、科技、社會保障等民辦非企業單位等發展滯后。第一，民間政治性社團登記困難或不允許發展，因此，社會組織對政府的監督難，民間維權難。第二，大多數社會組織是強勢階層的聯合，弱勢群體社團由于門檻高難以成立。第三，社區組織的規范發展剛剛起步。2011年，晉江開始試點社區組織備案制。第四，公益類社會組織極少。泉州市除慈善總會外，只有極少的公益類組織，如泉州大開元扶貧救災公益協會、愛心公益協會等，而大量的草根公益組織，如海西公益聯盟、愛心媽媽協會等，沒法登記，影響力有限。民辦非企業單位公共服務類也極少。

4、實力普遍不強。第一，運作資金普遍短缺。除了官辦的及強勢階層作為團體會員的社會組織的資金比較充足，極少數社會組織有服務費收入及自有資產創收外，大多數社會組織主要依靠負責人較強的活動能力和人際關系爭取某些活動的專項資助，資金來源不穩定。在調查的62家中，2007年到2009年三年平均收入在3萬以下（含3萬），占59.68%，在3—10萬（含10萬）占22.58%，在10—20萬（含20萬）占12.9%，在20萬以上的，占3.26%。④第二，人力資源普遍不足。大部分非政府組織的工作人員數量較少，而且多數是兼職的。在被調查的非政府組織中，設有兼職工作人員的占75.81%。⑤抽樣調查顯示，行業協會平均工作人員數量為5.35人，專職人員平均數量為1.5人，兼職的平均為3.6人。⑥第三，影響力小。官辦的社會組織實力強，獨立性差，行政色彩濃，社會認可度不高。少數獨立性較強的社會組織雖有良好的社會影響力但影響范圍小；部分社會組織由于實力差，長期不活動；有一些透明度不高，外界并不很清楚，難以贏得更多的社會捐贈。

5、公民意識較差。目前，民眾對社會組織開始認知、認可、贊賞，并有越來越多的人積極參與到社會組織活動中來，但了解的人仍然很有限，人們仍然把社會管理看成是政府的事，自我管理的責任意識不強，自我維護的權利意識不高。由于公眾的公民意識差，導致公民參與普遍不足，影響面小。第一，從社會組織的人均水平看，2010年，全市登記的各類社會組織2345個，每萬人平均擁有社會組織數量約3個，全國約3個，福建省約3.8個，廈門6.45個。而美國51.79個，印度10.21個。⑦可見，泉州市社會組織發展與自身經濟發展實力是很不相稱的，遠滯后于經濟發展。第二，從參與人數與總人數比看，全市志愿者估算可能超過3%，實際存在著許多“被志愿者”，即是政府動員的自愿行為，而且，很多志愿行為是隨機性的，制度化長期性的志愿者少。我國志愿參與率約3%，而美國則高達44%。⑧可見，泉州市志愿者的參與率并不高。

四、充分發揮社會組織在泉州市社會管理中作用的對策

1、提高認識，轉變發展思路。第一，各級政府要解放思想，提高認識，轉變全能政府主義的思維，樹立社會共治理念，實現十七屆四中全會關于“黨委領導、政府負責、社會協同和公眾參與”的各負其責的社會管理多元治理格局；要高度重視并深刻認識社會組織建設對解決當前社會問題的重要性和緊迫性；在政府與社會組織的關系上，要消除對社會組織發展的疑慮，認識到政府與社會組織是一種有競爭的伙伴關系，而不僅僅是助手，更不是一種零和博弈的關系。第二，各級政府應切實轉變發展思路，變政府主導為社會主導。政府主導社會組織的發展，其缺陷不亞于計劃經濟，應借鑒經濟市場化改革，以社會需求為取向、為動力、為壓力，大力發展社會組織，充分發揮社會組織在社會管理微觀領域的基礎性作用，推動社會自治。政府變直接干預為制定規則、依法管理、提供服務的間接宏觀調控。

2、加快制度建設。第一，積極推進法制建設。健全完善的法律法規是社會組織發揮有效作用的重要前提。一是應積極呼吁加快社會組織專門法的制定頒布，從而對社會組織的法律地位、權利、義務等作出明確的規定。二是積極向上級部門反映推進三大管理條例的修訂，整合修改社會組織法規條例中存在的交叉、重復、繁瑣、難以操作的相關內容；可在公益慈善類、社會福利類、社會服務類中試點降低社會組織登記門檻的改革，既滿足社會需求，又把更多的社會中存在的社會組織納入管理視野，有利于及時發現并打擊非法牟利、非法集資的社團，甚至反人類反科學的邪教組織。第二，勇于推進管理體制改革。作為經濟發展較快的泉州市，在全國性立法還暫時缺位的情況下，可依據中央的相關政策精神，借鑒發達地方改革的先進經驗，爭取上級支持，先行先試，推進雙重管理體制的改革創新。一是試點部分社會組織的直接登記制度。目前廣東、北京、深圳、南京等地先后放開工商經濟類、社會福利類或社會服務、公益慈善類等社會組織直接登記改革試點。泉州市可借鑒學習，加快推進。可在原有分類的基礎上，依據功能、性質、規模等進行更細的分類，以利于科學管理。同時，推進經濟類、公益慈善類、社會服務類的社會組織直接登記試點，而對專業性極強、政治敏感性高的仍保留雙重管理，其他的先簡化登記手續，后逐步推進。二是加快推進社區組織的備案制。泉州市政府、市民政局應組織力量對晉江市目前進行試點的社區社會組織備案制隨時跟蹤總結，條件成熟后在全市逐步推行。第三，改革政府監管體制。好的監管體制有利于社會組織形成良性的競爭機制。一是健全管理機構。各市、縣兩級政府應在民政部門設立專門的社會組織管理科室，配足管理人員，提供專項管理經費，明確登記管理機關的職責權。二要改進監管方式，轉變對社會組織日常活動的行政監管方式，推行依法監管。三要建立社會組織信息公開制度及投訴受理和舉報調查制度，保證社會力量和公眾知情權、監督權，讓各種不合理的、不合法的社會組織暴露在陽光下無可遁形。四要建立多元評估體系。對大量社會組織的監管，只依靠政府的力量是不夠的，也難以體現公平。目前可先著重建立第三方（同業組織）考核監督評估機構。第四，建立現代社會組織制度。建立現代社會組織制度是樹立良好公益形象和進行有效社會服務的必要條件。當前重點要解決去行政化問題，一是對從政府職能部門中分離出來的社會組織，政府應進一步“脫鉤”。比如，近年來，泉州市致力于行業協會與政府的“脫鉤”，要求行業協會與行政主管部門機構分設；在職公務員不得在行業協會兼職；行業協會與政府職能分開，財產分治。由于去行政化，牽涉政府及其人員的直接利益關系，因此，在目前的體制下，不僅要靠上級的文件、檢查，政府領導有膽有識大力推進等行政手段，更要接受社會監督。二是對由政府發起組建的社會組織，應事先建立內部治理結構和制約機制，防范政府通過支持培育，而產生新的行政化。此外，還應建立責任機制，防止社會組織個別領導獨斷專行。

3、構建政府培育扶持政策體系。第一，建立制度化的財稅金融優惠政策。2008年，國家出臺的《企業所得稅法》已對企業捐贈公益實施稅收優惠，地方應執行落實到位。泉州市、縣兩級政府還應在社會組織自身稅收、財政項目、社工的社保或職稱等方面給予扶持。特別是應給予公益慈善類社團組織自身資產創收及創辦公益企業給予稅收優惠政策；對于公益性強、信譽好、管理完善的公益慈善類社團應支持其接受社會捐贈。第二，通過資助、獎勵或購買等方式注入資金。購買服務已是發達國家的普遍做法，即政府通過“費隨事轉”或項目發包或公開招標的方式，將一些社會事務交給社會組織來辦理。目前北京、上海、廣東等地加大向社會組織的購買力度；深圳市還將福利彩票公益金作為向社會組織購買服務的“種子基金”，再交由財政預算資金承接，形成公益金培育項目，專項支持購買服務。時不我待，泉州市應該學習借鑒。

4、重視公民教育，培育社會文化基礎。公民積極理性有序參與，即公民要有自組織的愿望和能力，是社會組織健康發展的文化基礎。公民意識的覺醒則是夯實這一基礎的必要條件，加強公民教育則是培育這一基礎的重要途徑。黨的十七大強調要“加強公民意識教育”。全市各級政府，第一，應通過學校、繼續教育機構、培訓機構及媒體等渠道，加強公民意識培養，培育公民的參與意識（公益意識）、權責意識、法治（規則）意識、理性和寬容情懷、道德人文關懷等現代公民基本精神。第二，可通過出臺一些意見或決定鼓勵引導學生、機關企業事業單位人員、農民、外來人員及其他社會人士積極參與各種公益活動，不斷加強公民能力訓練和公民行為的養成。第三，支持在泉州市媒體（電視、廣播、報刊、網絡）開設泉州公共事務論壇，為泉州人關心自己的公共事務提供參與平臺，讓人們在參與討論中公民意識不斷覺醒、公民思想不斷成熟。

注釋：

①俞可平：《走向官民共治的社會治理》，《南方都市報》（評論周刊），2011年5月8日。

②資料來源：泉州市民政局2010年底統計數據。

③數據來源：泉州市勞動就業中心統計數據。

④⑤泉州市社科聯課題組：《泉州市非政府組織資源動員現狀調查報告》，《泉州學林》，2009年第4期。

⑥朱志由等：《泉州市行業協會人力資源現狀調查報告》，《泉州學林》，2008年2期。

⑦王名、劉國翰、何建宇著：《中國社團改革》，社會科學文獻出版社，2002版，第105頁。

⑧陳國華：《從數字落差看國內慈善事業的落后》，《中國經濟周刊》，2007年11期。

C912.2

A

1671-2994（2011）06-0126-04

2011-09-21

陳蓮鳳（1965- ），女，福建泉州人，中共泉州市委黨校理論研究室副教授。研究方向：公共管理。

*本文系泉州市哲學社會科學研究2011年規劃委托項目的研究成果，委托單位：中國農工民主黨泉州市委員會。

責任編輯：劉建文