流動人口居住證制度實施問題研究

薛 菁

（中共福州市委黨校 公共管理教研部，福建 福州 350014）

流動人口居住證制度實施問題研究

薛 菁

（中共福州市委黨校 公共管理教研部，福建 福州 350014）

居住證制度是我國流動人口管理改革的重大創新，為流動人口獲得市民待遇、融入城市提供了一個通道。為了保證居住證制度實施的可持續性，居住證制度實施中存在的問題，如實施成本問題、門檻設置問題、技術支持問題必須引起重視，通過制度的創新化解這些問題帶來的障礙。

居住證制度；流動人口；制度創新；問題；對策

加強流動人口的服務與管理，成為我國當前經濟社會發展中的一個重大現實問題。近年來，為適應流動人口發展的新形勢，一些城市積極創新流動人口服務與管理制度，最早在上海實行的居住證制度是其中引人注目的一項。它是我國戶籍和人口管理改革的重大創新，擴展了過去僅對少數外來人員進行“獎勵”的狹窄范圍，賦予了外來人員以公民權利，為流動人口獲得市民待遇、融入城市提供了一個通道。目前，居住證制度創已在上海、深圳、長春、太原、大連、廣州、泉州等10余座城市推行，倍受期待，但同時也留下一些亟需解決的難題，需要我們認真思考，尋找對策。

一、“居住證”取代“暫住證”是流動人口管理的一種進步

1、管理理念上的進步。暫住證制度暗含著對外來流動人口時間和空間上的某種排斥。“暫時居住”在時間上做出了一定限制，而且，“暫住”需要證件，無暫住證者不得隨意“暫住”，這就在空間上也做出了限制。這種限制顯然與城鄉一體化、和諧社會的客觀要求格格不入。居住證管理制度最初設計的理念就是要讓流動人口享受部分福利，并逐漸地納入城市一體化的市民管理體系。它確立了流動人口作為城市主人的合法地位，凸顯了戶籍人員與非戶籍人員的公平性，弱化了傳統的戶籍概念。用居住證取代暫住證，是地方政府對現實問題的清醒認識和制度條件的理性改變。

2、管理內容上的進步。暫住證強調的多是治安功能，隱含著社會歧視和不平等，而居住證制度是一個利益加載機制，改變以往對外來流動人口接受管理的義務的強調，強化了外來流動人口社會服務與社會保障功能，縮小了與戶籍居民的“市民待遇”的距離。從相關城市已出臺的規定可看到，外來流動人口持有居住證后，可在醫療、教育、勞動保險、就業、社會保險、租賃房屋、購車購房等方面享有“同城待遇”。從“居住證”到“暫住證”，折射出的是政府角色由重管理向重服務的轉變，體現了社會的公平和公正。

3、管理效率上的進步。傅崇輝以對深圳流動人口服務管理的實踐與政策研究為例，將1984年以來我國對流動人口的管理進程分為三個階段：1984—1999年的“防范型”管理、2000—2005年的“綜合型”管理以及2006年至今的“福利型”管理。①福利型管理力求“淡化戶籍意識，強化居民意識”，逐步讓流動人口享有一系列以往戶籍人口才能享有的政府公共服務的內容。居住證制度是福利型管理的重要載體。由于居住證和各種城市居民待遇掛鉤，外來流動人口“居民意識”大大加強，為了盡快融入當地，爭取享受當地待遇，就會積極主動登記，以往暫住證管理模式下存在的外來流動人口登記辦證率不高、人戶分離的難題將得以解決。同時，很多城市居住證制度采用累計積分的激勵機制，將流動人口在當地的重要的有益社會行為變成積分累積起來，作為流動人口在當地入戶的依據，牢牢抓住了外來流動人口想獲得更多積分的主觀愿望，使其遵紀守法，把當地政府的各種社會管理要求轉變為其追求自身利益的自覺行為，從而使流動人口的個人愿望與政府的社會管理目標有機地融合在一起，政府對流動人口管理變得有序，管理效率大大提高。

二、居住證制度實施中必須考慮的幾個問題

1、居住證制度實施的成本問題。實施居住證制度是有成本的。第一，外來人口居住證制度一旦實行，需要相關制度的配套改革，如教育、醫療、就業等，而且，要不斷地完善，以滿足外來流動人口能夠獲得其所預期和希望的待遇，這些都需要堅實的經濟基礎。而政府的財政資源是有限的，因此，在居住證制度的城市試點中，存在著難以自拔的政策悖論：一方面，實現經濟與社會協調發展，需要對二元結構進行改革，打破城鄉差別；而另一方面，一旦戶籍制度有所松動，戶口“含金量”越高的地區，越有可能面臨外來人口的蜂擁而入，當地政府不得不面臨本地居民可能大量失業以及公共財政入不敷出的顧慮。這也是一些地方政府對實行居住證制度積極性不高的原因。第二，高昂的居住證實施成本，除了由政府的財力來負擔外，還有一部分可能會轉嫁給用人單位。例如，用人單位在錄用持有居住證的外來從業人員的時候，要為其交納社會保險金等費用，無疑增加了用人單位的用工成本，可能會出現用人單位選擇不錄用持有居住證的外來流動人口的情況，造成外來務工人員的工作機會因此而減少，外來流動人員也很可能放棄居住證的辦理。事實上，居住證制度的這些實施成本在其實踐的初期表現得特別明顯，但隨著居住證制度運行步入正軌之后，則會形成一種良性的運轉，流動人口會以加倍的努力工作來回報“市民待遇”帶來的經濟和感情上的滿足，這不僅能產生巨大的經濟效益，而且，還會產生良好的社會效益。對于那些不給外來從業人員交納社會保險金的用人單位，也可以通過罰款或其他處罰制度進行約束，保障外來從業人員的應有權益。

2、居住證申領門檻的設置問題。正是出于對高昂的居住證實施成本的考慮，實行居住證的城市一般都設置了申領居住證的條件，但在實踐中，申領門檻的高低很難把握，成為居住證制度實施中的另一個難題。如果居住證的門檻設置過低，常住人口將會大幅激增，短時間內的人口膨脹，將會使城市政府的財力及公共產品的供給面臨嚴峻考驗。例如，2003年8月，河南省鄭州市入戶政策完全放開，允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口，結果一年內就新增入戶人口l5萬人，人口激增帶來了城市交通的擁擠、教育資源的急劇緊張以及社保和城市治安的巨大壓力，最后這項政策不得不叫停。②反之，如果申領居住證的門檻設置過高，不符合申領條件的流動人口仍占大多數，那么，居住證政策又會失去了應有的目的和意義。為既能保護外來流動人員的基本利益，同時又避免戶口突然無條件放開帶來的財政供給和城市承載力問題，一些實行居住證的城市采取的做法是將居住證分類分級，不同的等級賦予不同的“市民待遇”。例如，上海將流動人口居住證分為正式（人才）居住證和普通（一般）居住證。人才居住證持有者除可享受一般居住證持有者所享有的計劃生育、衛生防疫、證照辦理、科技申報、資格評定、考試和鑒定以及參加評選等的各項權益外，還享有其他的權益，如隨同配偶或未成年子女可申領《居住證》、創辦企業、接受行政機關聘用、實施專利的獎勵、因私出國、外匯兌換、簽證等。③而居住證制度的“差別化政策”傾向又可能帶來另一個問題：外來流動人口內部各人群呈現出顯著的內部分化特征。例如，2009年6月，上海市政府出臺了“持有《上海市居住證》人員申辦本市常住戶口試行辦法”，規定了在上海就業并持有《上海市居住證》的境內人員申辦常住戶口需要符合5項條件。其中，參加城鎮職工社會保險和中級以上專業技術職稱資格兩項條件，這顯然對正式或人才居住證持有者有利，他們可以獲得更多向城市居民身份轉換和融入的機會，對臨時或普通居住證持有者則十分不利。這個規定在客觀上強化了外來流動人群內部不同群體的階層分化，意味著無居住證、臨時或普通居住證持有者要試圖轉變身份和獲得城市戶籍居民的權益，目前就必須首先獲得或進入人才或正式居住證這一階層。④

3、管理技術的適應性問題。一項政策的成功實施還需要有相應的技術作保證，因此，技術適應性問題也需考慮，如是否具備實施某項方案的技術手段，使政策目標的實現成為可能；以現有的技術水平或方法能在多大程度上實現政策目標。從技術的角度分析，第一，目前各城市的居住證政策方案設計中的一些關鍵技術有待進一步研究，例如，如何完善等級積分政策，包括進城農民、體力勞動者、低學歷者的初始積分如何確定，居住年限、專利發明等常規和非常規項目與對應分值如何確定，不同檔次居住證相應的待遇確定是否科學，如何探索建立全省統一的等級積分標準等等。第二，支撐居住證有效實施的信息技術手段也需要進一步研究開發。

三、進一步完善居住證制度的對策

1、創新制度，突破地方財力資源的制約。在實行居住證制度的初期，城市供養人口的膨脹與地方政府財力之間的矛盾是不可調和的，而且，根據我國的城市化模式，人口基本是沿著農村→小城鎮→中等城市→大城市的路徑單向梯度流動，城市尤其是大城市的戶籍人口基本可視為存量人口。在這種情況下，要保證居住證制度的可持續性，只有靠靈活的制度創新，才能突破地方財政資源的制約。除已實行的采用積分制使福利與不同階段的居住證內涵掛鉤，分解流動人口的需求，緩解實行初期的財力壓力外，一些學者還提出了一些創新建議，如郭秀云（2009）提出鼓勵本地老年人異地養老，允許醫療保險的異地轉賬結算，通過一定的補貼項目，鼓勵低保、協保人員異地創業或就業等，通過讓渡一部分利益來贏得更大的人口空間，帶來更多的經濟動力和人口活力。還有學者從更宏觀的層面提出緩解城市財政壓力的建議，如重新調整中央與地方利益的分配，或者加大中央財政的轉移支付力度，通過壯大地方財力以保證流動人口管理改革的順利進行；地方政府杜絕公款消費和浪費，把公共資金更多地用在民生之需上等。

2、逐步降低領取“居住證”的門檻。一項好政策應當是惠及的群眾越多越好，從這個意義上講，申領居住證的條件不能設置太高。但限于城市的財力和承載力，門檻一開始就很低也不現實。因此，城市對外來流動人口實行居住證制度的門檻應是一個逐漸降低的過程，這個過程也是政府的流動人口管理改革動機從“響應外來人群中技術人才或人力資本高的利益訴求或不滿”到“緩解城市財政和公共支出的壓力”再到“保證外來流動人口的社會權利及平等”的漸次升華的過程。一些城市的實踐也正在體現著這種“漸進”，如2002年6月，上海市在全國率先推出了居住證制度，不過這類居住證申領的對象僅限于那些具有高學歷的境內外各類人才；2004年10月，上海市居住證使用對象擴大到“在本市居住的非本市戶籍的境內人員”，所有在上海具有穩定職業和穩定住所的外省市來滬人員都可以申請辦理，具體包括人才、就業和投靠就學三類。2006年11月，上海市明確提出要推進實施農民工居住證制度，將在城市工作和居住達到一定年限并有技術專長的農民工也納入了居住證的申領范圍，已完全實現了居住證的平民化。

3、按照“有差別、不歧視”的原則進行居住證的分類、分級。既然戶籍制度改革是一個循序漸進的過程，居住證的分類分級就是不可避免的，但為了避免新的階層分化，必須堅持“有差別”但“不歧視”的原則。按照這一原則，郭秀云（2010）提出城市政府要建立臨時居住證→一般居住證→人才居住證→戶口的邏輯銜接制度，明確它們之間的邏輯銜接關系和所對應的權利、福利，分期、分批、有條件地分類準入，從而讓居住證成為城市居民和諧相處的潤滑劑，使流動人口可以因此獲得更多的認同和包容。⑤而要做到“有差別”但“不歧視”，就要逐步減少與身份相關的福利，擴大通過承擔義務和做出貢獻所獲得福利的渠道，將外來人口的謀生能力和社會經濟參與能力作為衡量，界定其在城市生存立足的條件，并通過合理的程序設置來保證該原則的實施。例如，要求流動人口進入城市即履行辦證義務，從進入登記系統開始，即進行權益累計。只有辦理居住證，才能參與城市的各項活動，自身權益才能得到政府的保護。這樣，每個人均有自己的目標定位，對那些有意愿和能力在城市工作和生活的流動人口，有明確的目標。又如，對居住證進行信息跟蹤，實施動態管理，為以后相關福利權利的賦予和身份的變化提供科學的有信服力的依據。

4、加快建設居住證信息系統，完善居住證的技術功能。加快居住證信息系統建設，建立包括覆蓋鄉鎮、街道、各職能部門、勞動力市場和人才市場在內的省（市）聯網的居住證信息系統，通過高效、暢通、安全、實用的網絡信息平臺，可以為外來流動人員在城市的居住、就業、教育、醫療等方面提供便利條件，保障其合法權益。同時，也有利于政府部門加強對流動人口信息的動態監測和分析研究，節約政府的管理成本，提升公共服務能力。

總之，居住證制度是戶籍制度改革中一個承上啟下的中間階段，是二元社會結構向一元社會結構轉變的一個過渡階段，在我國仍然處于一個摸索實踐的階段，目前還沒有一個統一的標準。盡管一些城市有較為成功的試點經驗，但在實行居住證制度的過程中，各級政府不應當簡單地照搬其他城市的經驗，而是應該結合本地的實際情況，構筑適應地區特點的制度框架。

注釋：

①傅崇輝：《流動人口管理模式的回顧與思考——以深圳市為例》，《中國人口科學》，2008年第5期。

②韓俊杰：《不能承受人口激增帶來的壓力——鄭州“戶籍新政”部分叫停》，《中國青年報》，2004年9月15日。

③彭希哲、趙德余、郭秀云：《戶籍制度改革的政治經濟學思考》，《復旦學報》，2009 年第 2 期。

④趙德余、彭希哲：《居住證對外來流動人口的制度后果及激勵效應》，《人口研究》，2010年第11期。

⑤郭秀云：《城市戶籍制度的邊際性改革—兼論上海“居住證轉戶籍”政策的解讀》，《西北人口》，2010年第3期。

C9222

A

1671-2994（2011）06-0134-03

2011-08-23

薛 菁（1970- ），女，福建福州人，中共福州市委黨校公共管理教研部副教授、博士。研究方向：公共管理理論與實踐。

責任編輯：劉建文