辛亥革命對中國政治發展的歷史貢獻

岳世平

(中共廈門市委黨校,福建廈門 361027)

一、政治變革方面:結束封建帝制,促進政治的巨大變革

亨廷頓的政治發展理論認為,政治發展的動力在于政治革命和改革。[1]辛亥革命帶來了國家政治結構近千年來前所未有的巨大變動,它使中國政治最終脫離了神權政治的影響。[2]“君主之命命己終,世局統統歸共和。”[3]孫中山在《臨時大總統就職宣言書》中公開否定封建專制主義制度,“能盡掃專制之流毒,確定共和,以達革命之宗旨,完國民之志愿,端在今日。”[4]臨時政府的成立,宣告了“由平民革命以建國民政府,凡為國民皆平等以有參政權。大總統由國民共舉。議會以國民公舉之議員構成之,制定中華民國憲法,人人共守。敢有帝制自為者,天下共擊之。”[5]它的意義在于結束了“朝代國家”形態,而代之以“共和國家”的形態。傳統社會中,皇帝操縱一切權力又凌駕于一切人之上,所謂“天下之事無大小皆決于上”。辛亥革命以暴力推倒帝制,代之以中華民國,否定了歷代相沿的專制體制,結束了中國傳統社會。“辛亥革命推翻了清朝在中國 2682年的統治,結束了中國二千余年的封建帝制,辛亥革命創建了民主共和政體,建立民國,使民主共和國的觀念從此深入人心。”[6]

二、政治現代化方面:分化政治權力結構,促進政治的現代化

政治發展的手段和標準是政治制度化。[7]“政治結構分化是政治現代化的實質內容和主要衡量標準。”[8]美國著名政治學者加·A·阿爾蒙德指出:“政治發展在結構方面的表現就是分化。它包括的內容有:(1)立法、司法、行政、軍事等部門之間的職能專門化和結構分工。(2)立法、司法、行政等部門內部結構的進一步分殊化以及公務人員的進一步專業化和技術化。等等 ”。[9]

辛亥革命引起了政治結構的分化,將職能機構專門化。在政府機構的組成上,讓法律、軍事、行政和科學等具有特殊功能的領域從傳統的政治領域中分離出來,成為單一的、專門化機構。

——在立法機構方面,臨時參議院為行使立法權的最高國家權力機構。臨時參議院由各省都督所派參議員 3人組成。臨時參議院的議事規則和方法,基本上是實行多數表決和總統及各部連帶責任制。1912年獨立各省的咨議局紛紛改為省議會。1913年初,各省第一屆省議會宣告成立。各省議會,擎肘行政,漸成習慣。一些省份的縣還成立縣議會,許多地方的省議會也積極參與本省的政治活動,認真履行立法職權,立法活動相當出色,“凡是縣政的預算決算及地方興革各事均須由議會通過”。[10]如湖北省臨時議會與第一屆議會,先后提出財政、教育、民生、彈劾等法案 200多件,頗有成效。[11]1912年 1月,浙江省臨時議會正式成立,議員來自浙江省 11個屬地。據記載:“軍政府內復設參議會為臨時議事機關,…,…被舉為參議員者,凡施行全省之重要政務及一切規章,參議會均有議決權。”[12]還制定和頒布了《浙江軍政府臨時約法》,這是浙江第一部資產階級性質的約法。按《約法》規定,議會能“議決法律及預算稅法、募集公債、與國庫有負擔之契約,審理決算。議會對都督及政務員可以提出質問和彈劾。”議會在財政政務各方面還充分享有監督政府、甚至控制政府之權。

——在行政機構方面,主要由總統和行政各部組成。行政機構的最高職位是臨時大總統,副總統為其副手,均由各省代表選舉產生。臨時大總統的直轄機關分為兩類:一類是總統府的秘書處,下設總務、文犢、軍事、財政、民政、英文、電報等七科。另一類是各局,包括法制局、印鑄局、銓敘局、公報局以及參謀部等機關。它們都是協助大總統辦理政務的機構。臨時大總統在國家政權中負有實際的政治責任,權力很大,對于若干職權的行使,如行政權、覆議權、統軍權、宣戰、媾和、締約權等等,雖規定要取得臨時參議院的同意,但在原則上并不對其負責。臨時政府的行政機構為行政各部。依據各省都督府代表會議 1912年 1月新修訂的《臨時政府組織大綱》(以下簡稱《組織大綱》)和1912年 1月 3日通過的《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》的規定,設立陸軍、海軍、外交、司法、財政、內務、教育、實業、交通等 9個部。各部設總長一人,次長一人。行政九部都直屬臨時大總統,輔助臨時大總統履行政務。

——在司法機構方面,堅持司法獨立。司法獨立體現在《約法》規定:“法院之編制及法官之資格以法律規定之”,“法官獨立審判,不受上級官廳之干涉。”使得資產階級的議會政治在地方得到了體現。

三、政治制度化方面:建立資產階級共和制度,促進政治的制度化

政治發展的進程中,制度文明是核心,它更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。[13]辛亥革命催生了新的政權組織機構和程序。根據《組織大綱》,臨時政府的中央政治制度,基本按照三權分立原則,是一套全新的民主共和制度。

——在立法權方面:國會是民主共和制度的核心,是國家最高權力機關。清末“預備立憲”時所設立的資政院僅具有咨詢、建議權,且議員并非完全民選,因此并不具備真正國會的特質。辛亥革命后建立的南京臨時參議院“以各省都督府所派之參議員組織之 (《組織大綱》第 7條 )”,參議員共有 42人,來自全國 17省區。[14]參議院設議長,議長“由參議員用記名投票方法互選之,以得票滿投標總數之半者為當選《臨時政府公報》(第 1-2號)”。南京臨時參議院任內最主要的貢獻是《臨時約法》的制定與頒行。同時,圍繞國都、約法制定權等問題,參議院不顧臨時政府的反對,有效地行使了立法權力。其職權有 8項[15]:(1)議決宣戰、媾和、締結條約及議決設立臨時中央審判所之權;(2)大總統任用各部長及派遣外交專使的同意權;(3)議決臨時政府之預算;(4)檢查臨時政府之出納;(5)議決全國統一之稅法、幣值及發行公債事件;(6)議決暫行法律;(7)議決臨時大總統交議事件;(8)答復臨時大總統咨詢事件。參議員議決事件由議長具報,經臨時大總統蓋印,發交行政各部門執行。后來還出現了參議院與總統之間的抗衡,這都顯示了南京臨時參議院角色的專門化、自主化。

——在行政權方面:1911年 12月 29日孫中山當選為中華民國第一任臨時大總統,1912年元旦宣誓就職,臨時大總統經臨時參議院同意后,有行政、統軍等權力。職能上掌管九部三局,配以較為系統的國務員分工分層分級管理體系。這些政治功能的分化,使得科層組織變得更精密、更復雜、更有紀律性,形成良好的反饋機制。總統選舉產生,有一定任期,其權力在法律規定的范圍內活動并受人民的監督。按《組織大綱》規定,臨時大總統得參議院同意,有設置司法機關的權力,但因當時的特殊形勢,司法機關實際暫屬行政系統。這樣,雖不完整,但三權分立的框架己初步形成。

——在司法權方面:1912年 3月頒布的《中華民國臨時約法》(以下簡稱《臨時約法》)明確增設法院,賦予司法獨立的權利,并增加了參議院對大總統和國務員的彈劾權,國民共同分享統治權、聯合執政、共同執政,是孫中山對三權分立學說的重大發展。通過加強權力制衡的方式,防止西方國家政權特別是立法機構濫用考選權和監察彈劾權的弊端再現,使相互制約的制度更加完整。孫中山曾說:“我期望在我們的共和政治中復活這些優良制度,分立五權,創立各國至今所未有的政治學說,創建破天荒的政體,以使各機關能充分發揮它們的效能。”[16]以五權分立學說建立起來的中華民國政治制度,將近代中國政治推向一個新的發展階段。

四、政治模式方面:建立責任內閣制,促進政治模式與權力運作方式的規范化

發端于辛亥革命的責任內閣制,是中國政治發展史上重要的政治模式和權力運作方式。宋教仁曾稱贊說“國勢之盛衰強弱,全視其運用國家權力機關組織為準,而內閣則尤眾機關之總匯,行政之首腦也。”[17]在責任內閣制下,總統作為國家元首,只處于“虛尊”地位,一般不掌握實際權力。作為國家行政部門的內閣,形式上雖由總統下令,實際上內閣不須聽命于總統,由議會產生并對議會負責,總統對于內閣會議所決定了的政策也沒有否決權;總統發布的法律文書必經內閣副署,以此表明內閣對于全國國務負有責任,未經內閣副署而由總統發布的法律文書統歸無效。民國初年,經過激烈爭論,責任內閣制度最終由《臨時約法》確定實行。“采用內閣制有二長:第一,預防專制政體之復活;第二,使政治上富有彈性。”[18]“還可以消滅黨爭于無形,清內患而御外侮。”[19]

五、政治權威方面:制定系列法律法令,促進政治權威的法理化

辛亥革命在中國開始建立法理型政治權威。《臨時約法》作為正式憲法制定前的國家根本大法和中華民國的政治權威,是傳統型權威轉化為法理型權威的主要標志,它是中國政治發展過程中的重要里程碑。其頒布的法律涉及政治、經濟、司法等多方面:

——政治方面:政府成立之初發表的《對外宣言書》多次重申保護人民的民主、自由權利,稱:“吾人必求所以增長國民之程度,保持其秩序,當立法之際,以國民多數幸福為標準。”孫中山在《中華民國建設之基礎》中說:“政治主權在于人民,或直接以行使之,或間接以行使之,其在間接行使之時,為人民之代表者或受人民之委托者,只盡其能,不竊其權。予奪之自由仍在人民。”[20]從法理角度看,主權在民意味著權力從君主手中轉移到了人民議會手中。

——經濟方面:時政府專門頒布的《令內務部通傷所屬保護人民財產文》(第 6號)明確規定:“臨時政府成立以來,即以保護人民財產為急務。”[21]“凡人民財產房屋,除經正式裁判宣告充公者外,勿得擅行查封,以安間閻。”[21]它保護了人民的利益,體現了資產階級私有財產神圣不可侵犯原則。為規范商業銀行的秩序,臨時政府擬訂了《商業銀行暫行則例》14條,規定:“凡開設店鋪經營貼現、存款、放款、匯票等事業者,……總稱之曰銀行。”[22]實業部也擬定了《商業注冊章程》,規定工商企業成立須到實業部登記注冊、領取執照,以便“注重公司財產,保衛債主權利,上以裕國課之支艱,下以順商戶之吁懇。”[23]工商部頒布的《暫行工藝品獎勵章程》,把專利權的授予嚴格限制在工藝品的首先發明者及改良者之內,并規定了具體年限。[24]據統計,1912-1916年,其經濟立法達 80多項。

——司法方面:定法令制度來維護司法獨立。《臨時約法》規定:“法院以臨時大總統及司法總長分別任命之法官組織之。”《臨時大總統關于禁止刑訊致內務司法兩部令》明確規定:“法官獨立審判,不受上級官廳干涉。”[25]政府公開宣稱:“司法官署,及何種案件,一明確規定,不論行政,概不準刑訊。鞠獄當視證據之充實與否,不當偏重口供。其從前不法刑具,悉令焚毀。仍不時派員巡視,如有不肖官司,日久故智復萌,重煽七清遺毒者,除奪官職外,付所司治以應得之罪。”[26]“所有司法人員,必須應法官考試合格人員,方能任用。”[27]此外,民初政府還頒布了《法官應杜絕應酬令》、《法官宜避嫌疑》、《司法官懲戒法》、《司法官懲戒審查規則》、《司法官懲戒處分執行令》、《司法官懲戒法適用條例》、《司法官升轉暫行規則》等系列法令,對法官的職業操守也做出了明確規定,這對以后法官職業行為的規范化產生了積極影響。當時的法院組織法還列有專條,禁止法官參黨。1912年 12月,司法部發表命令,要求己加入政黨的法官要聲明退出。[28]1912年 9月,還頒布實施了中國歷史上第一個專門關于律師制度的單行法規一—《律師暫行章程》。成為中國施行律師制度的開始。

——吏治方面:時政府還制定法令制度加強對吏治的改造。孫中山認為,要從根本上解決清王朝腐敗吏治遺留問題和南京臨時政府吏治的混亂問題,“莫如速行文官試驗,將其所得之才,分發各省,律得改革之真際,而地方賴以鞏固,即國本賴以不搖。”[29]因此,在孫中山直接領導下制訂了一系列選拔官吏和官吏監督管理制度,如“文官考試章程”、“文官考試委員會官職令”、“文官考試令”、“外交官及領事官考試委員會官職令”、“外交官及領事官考試令”等草案。[30]初步規劃了南京臨時政府的官僚制度建設。

六、政治民主方面:賦予國民政治、選舉、立黨與集會結社權利,促進政治的民主化

亨廷頓認為,“區分現代民主國家和傳統國家,最重要的標志是人民通過大規模的政治組合參與政治并受到政治的影響。”[31]可見,政治民主化是政治發展的一項重要標志。

——國民政治權利的擴大。《臨時約法》規定:“中華民國之主權,屬于國民全體。”并且還規定中華民國國民一律平等,享有言論、出版、集會、結社、信仰等自由,享有請愿、陳訴、選舉和被選舉等民主權利。[32]這極大提高了知識分子和其他社會成員的政治參與意識,他們對國家政治生活表現了極大的關注,出現了“任官舉職,權柄恒不自上。往往司長所辟除者,地方人民輒投函或徑渴司要求更易,甚至已易數人不能決”[33]的社會狀況。在國家政治結構中,經由普選產生的議會機構擁有較高權威,包括大總統在內的重要官職均需選舉或認可方能產生,各項法律、法令和重大行政事務也需經批準方可實施。

民眾還通過創辦報紙、雜志,組建通訊社,積極參與政治。民國成立后,通過創辦報紙等方式積極參與政治一時成為時尚。如《民權報》、《自由日報》、《社會日報》、《覺民報》、《共和報》和《女子共和日報》的出版。國民黨、進步黨等大黨,則各自擁有數十家報刊,遍布許多省市。“一時報紙,風起云涌,蔚為壯觀。”[34]據統計,民國成立的一年左右時間,全國的報紙由清末的約 100種,迅速增加至 500種,總銷數達 4200萬份。[35]當時相當多的人認為,“共和時代,輿論為法律之母,無論為官為商,總須與報界聯絡。”[36]蔡元培曾說:“當時思想言論的自由,幾達極點。”[37]使人們從各個方面參與政治,行使民主權利。

——選民資格的拓寬。臨時參議院制定的《國會組織法》對選舉國會議員的就“居住選區二年以上”的規定而言,己較清季的十年要求大大縮減。就 500元的不動產而言,比之清季的 5000元要求,亦己削減 9/10。從選舉法規定的條件與選后議員結構來看,選民基本上是工業、金融業資本家、紳商、教育、新聞業者、小業主、中小官僚和農村地主、富農。最活躍的參與分子主要是新興的市民群體,或者說是城市中崛起的中產階級社會精英。與晚清咨議局選舉標準比較,第一屆國會選舉在年齡、財產、學歷等方面的限制并不嚴格,相當寬松。所以通過特定選舉制度產生的國會議員普遍年紀較輕、經歷簡單,多為來自中下階層知識精英。[38]據統計,在 1912年的全國大選中,登記的選民平均每省 150多萬,總數達到 3400多萬,比例約占當時全國人口的 10%,[39]而 1908年清政府進行資政院和諸議局選舉,有選舉權者僅占總人口的 0.4%。[40]從中可看出,政治參與主體擴大了,針對民初國會大選,孫中山曾說:“此次國會議員之選舉,本黨竟得占有過半數…,…足見國民尚有辨別之能力,亦可見公道自在乎人心。”[41]

另外,孫中山在給一些婦女團體的回信中提出:“天賦人權,男女本非懸殊,平等大公,心同此理……女子將來之有參政權,蓋事所必至。”[42]據此,臨時參議院通過了女子有參政權的議案,破天荒地宣布賦予幾千年來備受歧視的婦女以參加各級政權的權利。這些都把中國的政治發展理論提升到一個新的高度。

——允許政黨的成立和集會結社權利的賦予。辛亥革命開中國政黨政治之先河,政黨政治此后迅速發展,國民政治活動紛紛被規范在政黨或政黨性社團的領導之下。民國初年各階級、階層均積極創建政黨,并通過政黨實現執政或參政之目的。當時,影響較大的政黨主要有 1911年 11月建立的中國社會黨,1912年 1月建立的中華民國工黨,1912年 2月建立的統一共和黨,1912年 3月建立的統一黨。[43]1912年,同盟會與統一共和黨合組為國民黨后,黨勢進一步擴大。國民黨系統的交通部、支部、分部以及事務所等下屬地方組織有近百個,遍及各省、各商埠及海外華僑密集之地。再如共和黨,據初步統計,下屬支部 34個,分部 293個,黨員人數號稱 50萬,其中僅上海事務所下屬黨員就有6萬多人。[44]政黨的成立,擴大了政治參與的深度。

《中華民國臨時約法》賦予人們集會結社的權利。據不完全統計,自武昌起義至 1913年底,新成立的公開的團體就有 682個,其中政治類團體 312個,主要集中在京、津、滬、南京、廣州等地,而京、滬兩地又占了 1/2以上。[45]除政黨系統外,許多政黨還設有協進會、研究會、聯誼會等外圍組織,當時,影響較大的政治團體主要有 1912年 1月成立的“民社”、“共和建設討論會”、“中華民國國民共進會”和 1912年 3月成立的“中華民國聯合會”等。各地商會在這一時期也充滿了活力。直隸商會及各地商會于 1912年 11月初在北京召開的全國工商會議,上書請求修改選舉法。[46]此外,經濟協會、拓植協會、中國實業研究會、中國實業會等實業團體其他一些社會經濟組織也應運而生。據不完全統計,1912年創立的各種實業團體就有 40多個,遍及西北、華東、東北等省區。從 1911年 10月到 1913年4月的一年半時間里,先后成立的黨、社,共計 386個。[47]社團的成立,擴大了政治參與的廣度。

七、政治文化方面:掃除惡風陋俗,促進政治文化的世俗化

辛亥革命沖擊了傳統的意識形態,使人們在思想觀念上產生了深刻的變化。它“明顯打破了中國社會的價值系統與政制系統的高度整合,松解了政治對經濟和文化的刻板控制,造成了文化相對自由發展的可能性,尤其是為中國社會的價值重建工作提供了某些便利。”[48]民國初年,臨時政府還意識到“社會之良否,系乎禮俗之隆污,故弊禮惡俗函需厘正,以固社會根基。”[49]全國出現了一場掃除惡風陋俗的運動,用民主、科學、人道的新風去替代專制、迷信、殘暴的陋俗。首先廢除封建衙門的陳規陋習,樹立起資產階級新政府廉潔、平等的“公仆”形象。臨時政府明確規定:“官廳為治事之機關,職員乃人民的公仆,本非特殊之階級,何取非分之名稱。…,…,嗣后各官廳人員相稱,咸以官職,民間普通稱呼則曰先生、曰君,不得再沿前清官廳惡稱。”[50]這樣,孫中山領導的南京臨時政府正式確立了政府官員是人民“公仆”,全力掃除了中國舊官場惡習。

民國建立,以衣冠“昭名分,辨等位”的規制被拋棄,單調古板的服飾開始豐富起來。婚喪儀式,也趨向于文明簡潔,移風易俗的變革,引發了人們對民主科學的追求,在更深思想層面上實現了人的覺醒。臨時政府還頒布了一系列有利于推行民主政治和發展資本主義的政令,如:命令各省官廳焚毀刑具,廢止刑訊;取消清朝律令中各類“賤民”條令;禁止買賣人口;廢除主奴身份;禁止賭博、纏足、吸食鴉片;提倡普及教育,刪除舊教科書中的封建內容。“冀使自由、博愛、平等之義,實力推行。”[51]各種提倡人權的社會團體與報刊雜志也應運而生。這樣,傳統的臣民意識走向式微,國民意識開始萌生。

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