政治體制改革的動力機制探析

劉長發

(中共鄭州市委黨校黨史黨建教研室,河南鄭州 450042)

政治體制改革的動力機制,是政治體制改革各動力因素的內在本質聯系,以及在其有序運行中相互聯系、協調、制約,從而實現政治體制改革良性循環功能所形成的綜合體。動力機制功能發揮的如何將決定其生存能力大小和發展速度及水平。積極穩妥推進政治體制改革既是時代的迫切要求,也是中國共產黨的既定方針。正如溫家寶同志所說:“不僅要推進經濟體制改革,還要推進政治體制改革。沒有政治體制改革的保障,經濟體制改革的成果就會得而復失,現代化建設的目標就不可能實現。”[1]但要在維持既有體制和保持政局穩定的前提下,推進政治體制改革健康有序發展,培育動力之間的協調互動就成為不可忽視的重大問題。我們的政治體制改革的發展既非單一自下而上的自生型,也不是單一自上而下的組織主導型,而是兩種力量交互作用的復合型模式。這兩種力量會因其地位和視角的不同而在作用的力度和方向上微妙復雜。在此情況下,如果沒有強有力的動力為基礎,沒有有效的動力培育和整合,形不成各動力因素之間的協調互動,政治體制改革的各種方案就可能被打折扣,各種良好愿望也難免會落空,政治體制改革就將進展緩慢,擴大政治體制改革的安排也可能長期處于“試點”狀態而難以推開。從這個意義上說,政治體制改革的可持續發展盡管有很多問題需要研究,但核心問題依然是解決動力問題。

一、經濟體制改革的深入推進及經濟的高速發展是政治體制改革的終級推動力

馬克思主義唯物史觀認為,經濟基礎對上層建筑起決定作用,經濟基礎決定上層建筑的產生、性質和發展。上層建筑是適應經濟基礎的需要而產生的,一定的經濟基礎必然會產生一定的上層建筑為它的鞏固和發展服務。恩格斯認為:“一切社會變遷和政治變革的終極原因,不應當在人們的頭腦中,在人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找,而應當在生產方式和交換方式的變更中去尋找。”經濟發展狀況對于政治體制改革起著根本的制約作用,從總體上規定著政治體制的發展狀況。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立,社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日益多樣化。從一定意義上講,中國的改革正處于由經濟高速增長向經濟發展轉變、進而促使經濟體制改革與政治體制改革互動發展。經濟體制改革是中國全盤改革的先導,這一仍在持續的過程及其引發的經濟高速增長狀態,是中國政治體制改革的重大背景之一,對政治體制改革建設提出了新的更高的要求。經濟體制改革的根本目的是經濟發展,而不是經濟增長。經濟增長與經濟發展是兩個密切聯系卻又有著重大區別的概念。經濟增長(economic growth)是指社會財富即社會總產品量的增加;經濟發展 (economic development)不僅包括經濟增長,還包括投入結構、產出結構、產品構成的變化與質量的改進、居民生活水平的提高、改善分配等方面的變化。當經濟體制改革下發展市場經濟這一模式成為世界范圍內的主流時,中國順應這一潮流是大勢所趨;同樣在中國經濟體制改革進程中,基于這一改革給中國帶來的翻天覆地的變化世界范圍內都有目共睹,這也正是中國繼續推進經濟體制改革、大力發展市場經濟的原因,同樣也是中國為推進經濟體制改革而為其掃清發展阻力和障礙的全部動力所在,這其中顯然包括推進中國政治體制改革這一極。因而,以經濟體制改革帶來的發展市場經濟的需要,是中國政治體制改革的物質推動力。

回顧改革歷程不難發現:經濟體制改革的推擠及經濟的高速增長通過危機的方式來推動政治體制改革,政治體制必須不斷地改革以適應經濟增長和自身發展的需求。隨著經濟的快速發展,社會上的各種經濟關系和利益關系空前多樣化和復雜化,各種經濟矛盾和糾紛大量出現,行政命令式的仲裁和賢人政治的權威受到質疑,法律權威得以確立,以法治代替人治、依法辦事代替行政命令成了大趨勢。反映到政治體制上,則是依法治國、建立法治國家。這也就是說,中國選擇經濟體制改革作為整個體制改革的突破口,當經濟體制改革進行到一定階段后,當政治體制掣肘經濟體制改革時,或者用鄧小平的話來說,當“阻礙經濟體制改革,拖經濟發展的后腿”[2]時,政治體制改革自然會提到議事日程上來。20世紀 80年代中期,鄧小平就順應經濟體制改革的需要和國家政治生活中要求政治體制改革的呼聲,提出了加強政治體制改革的思想。他指出:“只搞經濟體制改革,不搞政治體制改革,經濟體制改革也搞不通……從這個角度來講,我們所有的改革最終能不能成功,還是決定于政治體制的改革。現在經濟體制改革每前進一步,都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制,就不能保障經濟體制改革的成果,不能使經濟體制改革繼續前進,就會阻礙生產力的發展,阻礙四個現代化的實現。”[3]政治體制改革敏感性極強,時機的選擇非常重要,不論改革提出過早或過晚,都極大地影響著我國政治經濟的改革與發展。如今,一方面經濟高速增長,為政治體制改革做好了各方面的準備;另一方面經濟體制改革與政治體制改革互為背景,互相推動,經濟改革和經濟發展每前進一步,都會不同程度地提出政治體制改革的要求。深化政治體制改革恰逢其時。

二、公民社會的發育是政治體制改革的本源推動力

一方面,隨著改革開放的不斷深入,我國社會出現了新的社會階層和利益群體,導致社會關系更趨復雜化,各種不同利益造成人民內部矛盾也越來越多,要求政府實現職能轉變,即由“全能政府”轉變為“有限政府”。另一方面,隨著市場經濟體制的逐步完善和政治體制改革的穩步推進,一個相對獨立的公民社會正在中國迅速崛起。社會主義市場經濟催生了相對獨立于政治國家的公民社會,為中國特色的政治發展提供了強大的體制外力量。

1.公民精神的不斷發育有利于推動政治體制改革的深入發展。經濟關系和經濟發展水平直接影響人們的公民文化形成。中國的公民文化構建的最深厚的物質基礎是社會主義市場經濟。歷史的發展已經證明并將繼續證明,市場經濟發展的成果可帶來居民整體收入的增加和物質文化生活水平的提高,從而使更多的人受到良好的教育和享受足夠的物質生活條件,使其具備從事民主政治活動的能力,并有閑暇時間從事民主政治活動,不斷發展催生政治體制改革的要求。市場經濟的等價交換原則,必然會衍生出政治上的平等要求,人與人之間的平等關系,提升公民的獨立自主能力,鍛煉公民的政治人格,形成民主、平等、自由等價值觀念;市場經濟中的利益主體原則,表現為政治體制改革政治中權利主體原則,公民為保護自身的經濟利益和各種合法權益,必然導致對政治民主權利的迫切要求,要求有更多的自主權,要求國家發展戰略和重大問題決策中能體現、兼顧他們自身利益,從而形成爭取民主權利的內在動力;市場經濟的公平競爭原則,沖擊著過去長時期沿用的委任制為主的干部任用制度,必將代之以廣泛的公開選舉、競爭上崗、民主評議、責任追究以及任期制等新的制度所代替,使我們黨必須建立和健全科學民主的決策機制和決策程序,而不能僅靠領導人個人的經驗和能力實行決策;市場經濟的開放性原則,已經對政治生活的公開性問題提出了新的要求,要求國家政治生活必須增加透明度和公開性,如公開決策和辦事程序,公開領導人的財產狀況,公開監督,公開重大事件處理結果等。所有這些都為民主政治發展提供了有利的條件并推動著政治體制改革的深入發展。

2.民間組織迅速發展有利于為政治體制改革奠定社會基礎。民間組織既開展社會服務,也監督政府行為、影響政府決策,在公共事務中發揮作用,是推進改革的重要力量。改革開放以來,由于經濟結構和社會結構的變化與國家治理的需要,黨和國家也逐步謹慎地退出一些原來嚴格控制的領域,交由民間社會實行自治,并允許一些有共同利益的群體組建社團。這使得上世紀 80年代后中國的民間社團迅猛發展。據民政部網站消息,目前中國已有 1788個全國性社團,據初步統計,這些社團中設有分支機構、代表機構的社團為 960個,共設立分支機構 7795個,代表機構 167個。[4]民間組織的興起對于在中國確認個人的價值和公民的社會地位,對于重構社會與國家的關系,對于中國的社會轉型以及實現社會自治、建立民主化的社會條件、奠定社會穩定發展的基礎等諸方面,均具有積極意義。作為新出現的現代社會組織,民間組織在保持基本自治的基礎上積極地與國家進行互動。在個人力量無法完成利益訴求時,一些公民組成社團,利用可利用的資源和手段,努力參與到政治過程中去,以表達自己的利益訴求。民間組織可以促進不同利益主體間的信息溝通和意愿表達,拓展參與渠道和途徑;民間組織的活動也可以提供公眾參與機會,訓練公民的參與意識和參與能力,為民主的運轉提供組織條件。很多民間組織在開展活動的過程中,非常強調參與性和志愿精神,有利于培養群眾的公民精神,為政治體制改革奠定社會基礎。

三、人類政治文明的發展是政治體制改革的外在推動力

當前國際交往的廣度和深度都大大超過以往任何一個時代。經濟互惠與競爭、文化交融與沖突、政治民主與穩定成為世界性的發展潮流。任何一個政治共同體要生存和發展,都不可能獨立于外在世界和脫離這個發展潮流,都須積極應對外在世界的挑戰,做出有效回應。應該看到,世界各國創造的人類政治文明成果,尤其是近現代西方發達資本主義國家所創設的民主政治制度和運行機制,對我國政治權力運行機制的影響越來越大。鄧小平同志在 1980年就指出,社會主義制度應該“吸收我們可以從世界各國吸收的進步因素,成為世界上最好的制度”[5]。溫家寶同志在 2007年 2月撰文說,“民主、法制、自由、人權、平等、博愛,這不是資本主義所特有的,這是整個世界在漫長的歷史過程中共同形成的文明成果,也是人類共同追求的價值觀。”[6]只要能達到“尊重和保障人權,維護社會公平正義,實現人的自由和全面發展”之強國富民目的,就不存在所謂“中國”、“西方”之分。因為“民主、法制、自由、人權、平等、博愛”不僅是普適價值,更是民主法治國家的重要標志,也是國家長治久安的基本保障。

當然,我們在學習和借鑒人類政治文明成果來建設我國的社會主義政治文明時,必須是“揚棄”的,是批判性的繼承。凡是符合中國國情的,都可以成為我國政治體制改革的目標參照;不符合的,則給予剔除。我們決不能在人類政治文明面前自設禁區,畫地為牢,作繭自縛。學習是為了超越,借鑒是為了創新。因此,十七大報告提出的“借鑒人類政治文明的有益成果”建設我國的社會主義政治文明,必將是我國全面建設小康社會時期政治體制改革的外在推動力,必將促進我國政治的現代化。

四.基層民主實踐是政治體制改革的直接推動力

改革開放以來,許多地方出現了基層政治體制改革多向度發展與基層社會民主齊頭并進、交相輝映的良好勢頭,成為國家政治體制改革的強大動力。在農村,以1990年代初吉林省梨樹縣探索的村民委員會“海選”模式的廣泛推廣,極大地推動了以村民自治為主要標志的農村基層民主的發展。不少地方創造了民主決策、民主管理、民主監督新機制。這種由局部試點到整體推廣、由基層試驗而層層遞進的改革,成為國家層面政治體制改革的源頭活水。在城市,1990年代末期以來,以社區居委會為中心的城市基層民主迅速發展,各地紛紛探索社區自治機制與基層行政管理機制聯動的模式,形成了民主自治與行政管理之間的相互強化機制。在黨內,黨代會常任制的試點,取得了階段性的成效。全國已有 300多個鄉鎮開展了領導班子直選試點,其中在提名階段實行組織推薦與黨員推薦相結合的“公推”方式已經得到普遍推廣。一些地方通過黨員旁聽黨委會、黨員議事會等多種形式,進一步發揮了黨員在黨內事務管理、決策和監督等方面的作用。

基層民主的多向度實踐和發展給政治體制改革帶來了強大的直接的推動力。在民主政治蓬勃發展的情況下,如果政治體制改革進展緩慢或者停滯不前,那么黨對政治體制改革的領導最終將會面臨被基層民主實踐否定的危機;如果政治體制改革不能及時跟上并有力引導基層民主政治的發展,社會民主和執政黨之間就會形成不和諧的局面,黨對社會走向的控制和駕馭能力必然下降,其發展前景是這種民主有可能走入拉美國家“壞民主”的泥潭,而且執政黨也有被其邊緣化的危險。這種滯后一定程度上又會制約民主政治的制度化水平,也會相應地影響到民主政治的可持續發展。這是必須引起我們全黨高度警覺和正視的重大問題。由此提示我們,必須正確認識政治生態環境的這種變化,及時梳理政治體制改革的發展思路和技術,并在實踐上作出相應的調適和周密的設計,在基層民主實踐和政治體制改革的互動共進中及時將社會主義民主政治的壓力轉為推進政治體制改革的動力。

五、迅速普及的互聯網是政治體制改革的技術推動力

截止 2010年 6月 30日,我國網民規模已達到 4.2億,互聯網普及率為 31.8%,超過世界平均水平。博客作者已達 1.81億。互聯網的發展,使公民有了前所未有的個人自由表達的空間,成為對公共政策和政府官員進行廣泛地輿論監督的力量。“孫志剛案”、“怒江水電站”事件,都是網絡影響政府決策的典型案例。互聯網不僅使信息傳播的速度和廣度急劇擴大,也把政府決策和政府官員的行為置于了更為公開和透明的環境之中,同時還開啟了民眾表達民意,進行政治參與的新途徑。使政府與民眾的互動更為直接和高效,開辟了一種全新的政治溝通方式。互聯網的發展對原有政府形態的進行改造,即利用信息技術和其它相關技術,構造更適合信息時代的政府結構和運行方式,即政府流程再造。它有助于促進政府行政目標和工作作風的轉變,提高政府管理的專業化水平,降低政府的管理、運行成本,大大提高政府的工作效率。互聯網向各級政府提供了一個極好的機會來建立一個能夠更好地為居民和企業服務的政府,為政治體制改革提供了必要的物質前提。

黨和政府日益認識到互聯網的極端重要性,在利用網絡技術加強社會事務管理、采集實時社情民意、深入研究社會治理規律方面,在利用網絡技術發揮服務群眾、協調利益、化解矛盾、排憂解難作用等方面做了初步探索。為了更好利用互聯網對于政治體制改革的推動力,要提高全民信息素質,逐步拓寬網絡監督的渠道,利用電子郵件、BBS、QQ和手機短信等開辟最經濟、最便捷、最互動和最保密的網上舉報方式,提供反腐線索、揭露腐敗真相;規范舉報受理處置的程序,保證監督的成效,及時在網上反饋處理結果,認真對待網上投訴、質疑和批評;為民間反腐提供制度化出口,使民間反腐與現有的反腐機制良性互動,不至于走向盲目,同時也使現有反腐機制在民間資源配合下,更有效地清除腐敗。歷史將證明,互聯網對于中國的民主進程將發揮偉大的推動作用。

六、政治體制改革的制度化是政治體制改革的長效推動力

古人云:欲求木之長者,必先固其本;欲求流之遠者,必先浚其源。制度建設帶有根本性、穩定性、全局性和長期性。亨廷頓認為:“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程”,“制度化中的制度是指穩定的,受珍重的和周期性發生的行為模式”。[7]政治體制改革制度化是制度規則以政治體制改革為價值取向的正向變遷過程,是指政治體制改革的價值理念、原則被具體化為黨內生活的制度規則,以此規范、調控主體行為,使主體形成民主的習慣和行為模式。制度化在國家層面的含義和要求是憲法具有最高的權威 (即憲法至上),已經成立的規則應被普遍地服從,國家機器嚴格按憲法運行。政治體制改革的核心是制度建設,即制度化。任何制度都是價值精神與制度形式的有機統一,政治體制改革制度同樣也是由憲法和與其相應的制度形式所組成。這個過程,是通過不斷的法律化 (制度形式的完善)和內化 (民主精神的形成),使這個規范體系日益穩定的過程。只有通過這樣的過程,政治體制改革制度才會不因領導人的改變而改變,不因領導人看法和注意力的改變而改變。路徑依賴理論認為,制度變遷存在路徑依賴現象,即某種制度一旦形成,由于自我強化機制的作用,該制度將在一定時期內持續存在,并影響后續的制度選擇。制度變遷似乎進入某種“路徑”,將沿著該方向進行下去。路徑依賴有兩種相反類型:一種是良性路徑依賴,即制度變化進入良性循環軌道,不斷優化;另一種是惡性路徑依賴,即低效率的初始制度在阻滯因素作用下,不斷強化、惡性循環而陷入“鎖定”狀態。因此,政治體制改革制度化事實上包含兩方面內容:一是“破”,逐步破除原有的不符合政治體制改革要求的正式或非正式的制度規則,以及與之相關的障礙性因素;二是“立”,即逐步建立新的規范合理的制度機制,不斷強化、完善,以形成良性的路徑依賴。兩者都給予政治體制改革充分且持續的動力供給。

改革開放以來,特別是在黨的十六大之后,隨著經濟體制改革的推進和社會主義市場經濟的建立,我們在推進社會發展過程中同時推進了政治體制改革和黨的自身轉型,政治體制改革意識普遍增強,政治體制改革制度創新的步伐逐漸開始加快。對基本制度進行完善的措施和試點陸續出現,比如票決制的實行、黨代會常任制試點的出現和擴大、中共中央政治局向中央委員會報告工作等。近年來,中央在調查研究、廣開言路、集思廣益、博采眾長的基礎上制定和實施了《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》、《中國共產黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產黨黨員權利保障條例 (試行)》、《中國共產黨地方委員會工作條例》、《黨政領導干部選拔任用條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨內監督條例》等一系列法規制度。在加強政治體制改革參與制度建設方面,我們已有許多成功的探索,積累了許多豐富的經驗。應該充分肯定現有制度的價值與意義,激活已有制度中的民主因素,并使其有效運作起來,發揮制度的功能,確立制度的權威,使這些制度和程序得以實際運行而不是只停留在文本中,使政治體制改革制度走向形神統一。

[1]溫家寶在深圳強調堅持改革開放推進政治體制改革.新華網,2010-08-21.

[2]鄧小平文選 (第 3卷)[M].北京:人民出版社,1993,160.

[3]鄧小平文選 (第 3卷)[M].北京:人民出版社,1993,164.

[4]中國全國性社團 1788個 共設立分支機構 7795個,http://www.chinanews.com/gn/news/2009/03-19/1608848.shtml中國新聞網 2009年 03月 19日.

[5]鄧小平文選 (第 2卷)[M].北京:人民出版社,1993,337.第 2卷,337.

[6]溫家寶.社會主義民主與法制不是悖離的.人民網 2007年 03月16日12:44.

[7]亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].北京:生活·讀書·新知三聯書店,1989.12.