市民化與農民土地資源流轉的公共政策

徐溯

(北京大學政府管理學院，北京 100871)

在經濟發展和社會進步的向度上，推進城市化進程都是當前中國公共政策的重要議題。在中國現實發展的意義上，城市化或城鎮化的本質含義是一部分農民變成市民的過程。城市化的首要特征是城市人口比重的增加，因此，城市化的實際意義是農村過剩勞動力，也就是一部分可能轉化為城市居民的農民轉化為市民的現實過程。從公共政策的意義上，推進城市化進程的公共政策就是加速市民化的公共政策，一方面消除當前制約市民化進程的體制和機制因素，另一方面構建加速推進市民化的激勵機制。

一、當前市民化進程中的土地資源流轉問題

財產資源是人身以外的首要資源，也是人自身存在和發展的重要基礎。對于市民化進程中的農民來說，除了可以完全實現同步遷移的貨幣資產外，最重要的財產資源就是土地和宅基地。土地(承包和經營)和宅基地是農民在農村賴以生存的基礎，同時通過土地和宅基地提供的自給自足生活的基本保障功能，農民可以踐行低成本的生活方式。從這個意義上說，對于進城農民，土地和宅基地作為基本財產資源的流轉直接關系著農民的城市生活狀態和人口遷移的實質結果。在市民化的過程中，如果人口和土地、宅基地不能同步流動，進城農民的“根基”就仍在農村，這樣的市民化沒有穩固的基礎，隨時可能發生城市化的逆轉。因此，作為財產資源的土地和宅基地流轉對市民化的進程有重要的公共政策意義。

1.市民化與土地的主動流轉

在城市化與農民轉變為市民的過程中，土地的流轉動因一般可以分為兩種。一種是由于農民主動移居到城市工作、生活而發生的土地承包經營權的主動流轉;另一種是由于城市化發展過程中農民土地被國家征用，而被動發生的進城行為和所有權意義上的土地流轉。《土地管理法》(2004)第八條規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”這在法律上確認了農村土地作為一種財產所有權屬于國家或集體。《農村土地承包法》(2002)規定“國家實行農村土地承包經營制度”，“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”，“土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式”。在法律意義上確認農村土地流轉的行為，進一步增強了土地承包經營權的物權屬性，也為土地承包經營權作為農民最重要的財產資源的流轉提供了法律基礎。

當前，在城市化進程中，土地承包經營權的流轉方式有很多，包括代耕、互換、轉包、轉讓、反租倒包、入股、抵押等，其中轉包、轉讓、反租倒包和入股是最主要的流轉方式。轉包是原承包方將經營權轉移給受轉包方，承包方和受轉包方建立合同關系。轉讓是原承包方將經營權轉讓給新承包方，新承包方和原發包方建立合同關系。反租倒包一般指集體通過租賃等方式將土地經營權反租集中，再倒包給有經營能力的個人或單位。入股是承包方將承包土地折算價作為股份入股農業經營企業的行為。

在市民化的分析層面，合理的、有效的流轉制度安排是加速市民化的最重要條件，而當前土地承包經營權流轉存在的諸多問題也是城市化進程的基本制約因素。當前制約土地承包經營權合理有效流轉的主要因素有:

第一，土地承包經營權轉讓主體的錯位和土地所有權主體的缺位嚴重影響了土地的有效流轉。首先，進城農民應當對土地流轉與否和流轉方式有完全的自主權，但是在實踐中很多村集體和鄉鎮政府出于自身利益的考慮，違背農民意愿，將土地流轉的自由行為轉變為強制性的行政行為。這種主體的錯位實質反映了中央政府和地方政府的博弈，因此在制度安排上有效地防范地方政府的強制行政干預是土地流轉政策成功的關鍵。其次，在土地流轉中，村集體作為土地所有權的主體出現了嚴重缺位的狀況。農民集體作為一個群體和集合概念，“除非實行有效、公正的全民公決式的管理或法人治理，在行使所有權方面，僅僅具有名義意義和抽象意義”［1］，進一步的，在土地經營權發包、承包和轉包、轉讓的過程中，農民和村集體的關系存在著較大的委托——代理問題，導致土地流轉的各類收益無法全部惠及進城農民。

第二，現行法律法規對土地承包經營權的有效流轉存在多方面的限制。首先，《農村土地承包法》對土地流轉方式的規定只以列舉的形式限定了轉包、出租、互換、轉讓，對于法條所稱的“其他方式”沒有明確的說明，顯然不利于土地承包經營權流轉的制度創新。其次，《農村土地承包法》和《物權法》(2007)都沒有明確土地承包經營權流轉的法律關系。目前學術界的爭論多集中于對土地承包經營權屬物權關系、債權關系和股權關系與否的分析，缺乏對物權屬性的明確界定不利于在司法實踐中對當事人權利的有效保護。再如，《農村土地承包法》第四十八條規定，“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準”，在實踐中對經營權的有效流轉限制很大。

第三，土地承包經營權流轉的市場發育很不完善，缺乏市場在資源配置中起基礎性作用的制度安排。土地承包經營權的流轉“與一般商品交易不同，其運行過程比較復雜，設計估價、談判、簽約、簽證、登記”［2］等眾多環節，顯然如果政府不能提供有效的公共服務以建構有形的經營權交易市場和無形的相關制度安排，則難以保證市場秩序的規范和公平。而這些經營權流轉過程中的復雜流程和限制手段大大提高了資源流轉的交易成本，自然削弱了經營權流轉的需求，私下流轉、不規范流轉和各種違法行為就會十分普遍。另一方面，市場秩序的運行與地方政府的自身定位密切相關。實踐中的地方政府將自身定位為土地經營權流轉市場的主導者，既弱化了公共服務的提供功能，更損害了市場作為資源配置基礎性手段的存在基礎。

2.市民化與土地的被動流轉

土地承包經營權的主動流轉是土地流轉的積極形態，與其相對應的是農民的土地使用權被國家征收征用，土地的所有者從集體變為國家，這種土地征用引起的土地流轉和城市化進程是土地流轉的被動形態。被動的土地流轉在制度安排上存在著更嚴重的問題。《土地管理法》第四十三條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第四十四條規定，“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”這就是說，農村土地轉變為非農業建設用地的過程實際是土地從集體所有變為國家所有的過程，也就是在土地轉讓的意義上，集體土地的所有權和國家土地的所有權不能享受相同的權利待遇。進一步的，在權利管理的歸屬上，張曙光等(2007)的研究還顯示，“土地政策管理的組織機構也是雙重設置的，農地與農地非農轉化和建設用地分別由不同的政府部門管理，農地由農業部及各級農業廳、局、辦管理，土地轉用和建設用地由國土資源部及地方國土廳、局、辦管理”［3］，實際上為城鄉體制分割和二元經濟的強化進一步提供了基礎。

《土地管理法》第二條規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。在土地征用的實踐操作上，由于“公共利益”概念和標準的模糊，一方面，為了私人和小團體利益濫用土地征用權的現象十分普遍，另一方面，由于制度安排的限制，一些有公共利益導向的經營性需要用地難以得到審批，限制了土地資源的優化配置，也侵犯了農民的合法權益。更重要的是，在市民化進程的層面上，土地征用補償標準過低，后續保障措施不到位已經嚴重影響了失地農民的權益和生活。《土地管理法》第四十七條規定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍”。這個水平的補償標準僅以農業生產的歷史收益作為基準，既沒有考慮農民分享農業用地轉變為非農建設用地的收益增加值，也沒有客觀地衡量農民為失地付出的代價。

土地被征用意義上的土地資源流轉與承包經營權的主動流轉不同，被動失地的農民參與城市生活存在著相當的困難。土地天然具有保障功能，農民賴以生存的土地是其維持低水平生活消費的基本前提。因此，僅以土地平均產值倍數的低水平補償使失地農民一方面喪失了未來持久的生活保障，另一方面簡單意義上的經濟補償沒有考慮失地農民由于年齡、知識技術、就業能力等多方面的限制造成的城市生活能力的欠缺。而城鄉居民保障制度安排的不統一以及可能出現的補償落實不到位的情況，更使失地農民的市民化進程舉步維艱。

3.市民化與農民宅基地

《物權法》第一百八十四條規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定，“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。因此，我國目前嚴格限制宅基地的流轉，這種制度安排對市民化進程已經產生不利的影響。首先，由于越來越多的農民進城工作，大量宅基地出現了閑置而無法合法流轉。這一方面造成了資源的巨大浪費，另一方面，沒有發揮宅基地對農民的住房保障功能。宅基地作為有財產屬性的資源，其不能合法流轉在很大程度上限制了農民進城工作和市民化的進程，極大地削弱了農民在城市的生活能力。另外，在禁止公開合法流轉的話語下，宅基地的非法流轉現象十分普遍，也就是所謂的“小產權房”。但是由于受制度限制，一方面有效需求不足，不利于農民進城的資金積累，另一方面，非法轉讓造成的“小產權房”問題引發了大量的宅基地糾紛，甚至激化為嚴重的社會矛盾。

解決市民化進程中的農民土地資源流轉問題對公共管理部門的要求更多的是制度變革和政策創新。與其他提供公共產品和公共服務的政府職能相比，農民土地資源流轉的最大瓶頸不是公共產品供給的缺失，而是相應制度安排的缺失和錯位。回應農村土地承包經營權流轉、土地征用和宅基地流轉的困境，公共政策應當從以下幾個方面著眼。

二、構建土地流轉中政府與市場調節協調發展的機制

通過前面的分析，我們看到無論土地承包經營權的流轉、宅基地流轉還是農地的征收征用，其政策的形成過程和運行模式都依賴于行政計劃，政府幾乎壟斷了土地流轉公共政策形成和運行的過程。針對上述土地資源流轉的困境，在市民化與農村土地資源流轉的公共政策設計中應當堅持政府調節與市場調節協調發展的機制，其中最重要的建構土地流轉、交易的市場規則。土地資源的功能屬性決定了土地市場不能分割，因此建立城鄉統一的土地市場是當務之急，在城鄉統一的土地市場上，國有土地和集體土地應當“同地同權”，土地承包經營權的交易應當公平、平等，土地征收征用的補償應當盯住市價。另一方面，積極推動一級市場上的競爭機制建設和二、三級市場供求、價格機制的完善，通過以供求和價格真實反映農民、農民集體、企業和國家在土地上的真實偏好，有效地推動以市場調節為基礎的土地資源優化配置。當然，統一的土地市場不僅僅是體制意義上的市場，也是現實意義上的有形市場，而有形市場的發展離不開政府調節。在有形土地市場的發展中，政府應當充分利用稅收杠桿，充分發揮公共管理和公共服務的職能，通過為土地市場的登記、拍賣、評估、抵押、咨詢、信息等提供多方面的公共服務，為有形市場的發展創造良好的環境。

同時，公民的有效參與在政府調節和市場調節的協調發展中發揮著重要的作用。土地流轉相關政策的形成和運行，不僅關系著城市化發展的進程，而且直接關系著億萬農民在市民化進程中的切身利益。無論是政府導向的制度安排還是市場導向的制度安排，在其形成和運行的過程中都要充分推進農民的有效參與，以權利制約權力，優化整個公共政策系統。

三、在現有土地制度下重構土地公共政策體系

首先，在土地承包經營權流轉的意義上，要賦予農民對土地承包經營權的完整物權，進而賦予農民對土地經營權完整的處分權利。這樣，一方面在土地承包經營權流轉的過程中，擁有了對承包經營權完整物權的農民可以以抵押、入股等更靈活的方式實現經營權的有效流轉，另一方面，在土地征用等土地非農化的過程中，農民具有和非農土地建設方對等談判和交易的權利，而不是先將土地收歸國有。作為完整權利意義上的承包經營權，其被征用過程中獲得的權利地位與國有土地是對等的。其次，在“同地同權”的基礎上，發揮農民集體組織的功能，將農民集體組織與政府部門和開發商的談判作為土地征收征用的制度途徑。若政府部門為征用土地后的開發單位，且土地作為公益用途，則所征用的土地直接按市價補償。若土地征用后由開發商開發，或由政府部門開發但從事的是盈利性項目，農民集體組織和開發商應進行對等談判，以談判確定征收征用的補償標準，這樣才能真實發揮農民集體組織的土地所有權主體功能。在農民集體組織的建設上，可將土地征用補償金的一定比例作為保障其運行的經費，同時擴大農民對村集體管理的參與，也可以有效地推進農村的民主政治進程。再次，在政策安排上，積極推進宅基地的商品化。宅基地作為農民的基本財產資源，雖具有一定的保障性，但其財產性是其屬性的基礎。宅基地的商品化和有效流通對于進城農民徹底市民化有極其重要的意義。在宅基地流轉過程中，可以采用多層次的政策設計，可以明確宅基地的部分轉讓權，即房屋可以按市價轉讓，房屋所屬土地由集體收回。也可以將宅基地的流轉與進城農民的市民身份建構相結合，取得了市民身份后即可以轉讓宅基地，同時嚴格按“一戶農民一處宅基地”的原則管理，轉讓后不得重復申請。在對待“小產權房”上，可以采取有取有舍的政策原則，劃定年限和審批條件，將一部分符合條件的“小產權房”合法化，但限制其轉讓的價格標準，或征收較高比例的稅收。通過這些制度安排，使土地公共政策體系在市場調節的基礎上更加完善，同時適應現有的土地制度框架。優化土地公共政策體系，可以極大促進土地資源的合理流動和配置，推進進城農民的市民化進程。

四、在土地及其權利資源流轉的具體制度安排上積極創新

在土地承包經營權的流轉過程中，可以將信托、抵押、租賃等多樣化的創新方式引入到流轉市場中，通過經營權流轉方式的創新，最大限度地滿足不同土地供給者和需求者的要求。在土地征收征用的過程中，可以創新多種補償方式。例如征用土地后以土地承包經營權換取社會保障或就業服務，也可以以經營權入股非農建設項目，分享未來土地增值和項目經營的收益。同時還可以發展土地回購權，被征地農民可以以被征用的原補償標準經市場調節后，在同等的地域范圍內回購土地承包經營權。在宅基地的流轉上，可以進行宅基地置換等流轉方式創新，用宅基地所有權置換社會保障、就業服務，或以宅基地置換城市住房，按市價多退少補，政府可以提供一定的財政和稅收支持。這樣以多種制度創新的手段，最大限度地推進市民化進程中人口與資源的同步流動，實現土地資源和人口資源的合理配置。

五、結語:基于個人能力發展的市民化公共政策

總之，在作為財產資源意義上的土地承包經營權流轉過程中，公共政策形成和運行模式的選擇、公共政策體系的構建以及具體政策安排的制度創新，其最終目的都是最大限度地推進土地承包經營權及其附屬財產資源和進城農民的同步流動。只有人口和資源同步流動，才能消減進城農民在農村的基礎，提高其建立城市生活基礎的能力。同時，也只有在土地資源流轉和經濟基礎提升的前提下，進城農民的個人能力發展才能得以實現，真正意義上的市民化進程才能順利進行。

以上從作為財產的土地資源流轉的視角提出了城市化進程中市民化公共政策的有創新性的制度安排。值得注意的是，人口流動與資源流動是市民化公共政策設計的基本邏輯，除了土地財產資源之外，城市化進程中只有將基本民生資源和政治權利資源也同等地配給流動人口，才能實現全方位的市民化。因此資源配置是貫穿土地資源流轉、民生資源提供、權利資源重構的主線，在此基礎形成公共政策一個統一聯系的整體，其共同的政策目標是微觀意義上個體能力的發展和宏觀意義上人力資本的積累。

總之，當前中國城市化發展的核心問題是農民市民化，加速市民化的發展依賴于經濟、社會、政治的全方面的綜合性公共政策。政府調節機制和市場調節機制在市民化制度創新中協調發揮作用是未來市民化公共政策成功的關鍵因素，也直接關系著中國城市化的健康發展。城市化的最終目的是促進社會文明的發展，將經濟發展的成果惠及廣大城鄉居民，也只要在這樣的價值導向下，中國的經濟社會才能真正走上持續、快速、健康發展的軌道。

［1］劉志仁.農村土地流轉中的信托機制研究［M］.湖南人民出版社，2008.22

［2］丁關良，童日暉.農村土地承包經營權流轉制度立法研究［M］.中國農業出版社，2009.97

［3］張曙光等.城市化背景下土地產權的實施和保護［J］.管理世界，2007(12):31－47