服務型政府建設的動因及其發展路徑分析——一種基于行政生態學的分析框架

顧金喜

(中共浙江省委黨校公共管理教研部 杭州 311121)

盡管學者們在服務型政府建設方面存在一定的爭論，但在服務型政府建設的歷史必然性和現實緊迫性方面基本形成了共識［1］。浙江作為經濟大省、市場大省，在服務型政府建設方面走在全國前列。在中央明確提出建設服務型政府理念之前，浙江就開始了從發展型政府向服務型政府轉變的積極探索。其中的動因何在?原因自然是多方面的，本文以行政生態學理論為基本分析框架，探討了服務型政府建設的動因結構，為服務型政府建設提供一定的理論支撐，并尋求服務型政府建設發展的具體路徑。

一、行政生態學的分析框架

行政生態學認為要了解一國的行政行為特別是行政變革，應從大的社會生態系統來考察，亦即一國的行政與該國宏觀政治生態環境諸要素之間的關系。其核心觀點是行政生態環境與公共行政之間相互依賴、相互影響，其創始人里格斯教授從橫向維度對行政生態要素進行分析時指出，影響一個國家行政的最主要生態要素有五種，即:經濟要素、社會要素、溝通網絡、符號系統以及政治構架［2］。這些要素之間彼此交叉、相互影響，形成了分析社會政治、行政現象的基本框架。對這個分析框架的實際應用，既要注意到各個要素自身的獨特性，又要注意到它們彼此之間的互動性。王滬寧教授也指出，“綜觀行政生態學之要旨，在于把行政系統視為一有機體，有機體在生活過程中要受到生態環境的各種條件之制約和影響”［3］。因此，研究行政行為的諸多影響因素之際，應該從更宏觀的、更系統的行政生態的視角進行。行政生態學這種宏闊的視野無疑為行政管理研究提供了新的理論框架，為在復雜的政治、經濟、社會文化背景下探索行政管理規律提供了新的方法［4］。而從行政生態學的視角來分析服務型政府建設的動因及其結構，無疑能夠形成一個更系統的邏輯框架，具有較強的理論和實踐意義。

二、服務型政府建設的動因結構:以浙江為例

服務型政府建設有其內在的發展路徑和路徑依賴，作為民營經濟的發源地之一，浙江在服務型政府建設方面也取得了相對先發的效果，這種成效既是經濟也是政治、社會諸多要素相互影響、彼此交叉作用的結果。

(一)經濟生態要素是服務型政府建設的根本驅動力

里格斯認為，“一個國家的公共行政模式基本上是由該國的經濟結構所決定、所塑造的……經濟要素是影響一個國家公共行政的第一要素”［5］。事實上，就政府職能轉變而言，經濟因素無疑也是最主要的影響因素。改革開放30多年來，市場經濟建設不斷推進，其產生的影響天翻地覆，最重要的結果就是在推動我國經濟轉型與繁榮的同時，推進了社會轉型升級。

1.從過程看，政府職能變遷是政治與經濟生態互動的結果

浙江民營經濟的興起乃是計劃經濟背景下政府公共產品供給嚴重不足和計劃經濟體制束縛不強雙重作用的結果。其中，溫州民營經濟的發展具有典型意義。它主要表現為正統政治社會化缺失背景下市場經濟意識的傳承與發展，正統單位制度供給不足導致民營經濟發展以及弱勢政府下民營經濟生存空間的擴展［6］。正是這種政治生態環境使得溫州成為計劃經濟時期全國超強政府控制鏈條中的薄弱環節，逐漸以一種自生、自發的方式，實現了蓬勃發展。而溫州模式的成功，逐漸在全省形成輻射，最終促成了全省民營經濟的蓬勃發展。由此可見，浙江民營經濟的發展，本身即是特殊的宏觀政治生態環境作用的結果。而民營經濟的發展，又促使了政府職能的積極轉變，各個生態子系統之間始終保持著緊密的聯系與互動。

可以說，市場經濟的興起與發展是浙江經濟取得巨大成就的根本所在，也是服務型政府建設的根本驅動力。

2.從變遷方式看，經濟變遷使得政府職能轉變逐漸從被動的“無為而治”逐漸向積極的自主創新轉變

首先，在民營經濟的發展初期，政府主要本著一種消極、政治實用主義的原則放松管制，以“無為而治”促進經濟、社會的發展。隨之而來的則是民營企業家作為新興的社會階層，通過各種方式參與公共產品的供給與治理、參與政治并對政府職能轉變形成了現實壓力。“市場經濟作為推動我國公民政治參與發展的原動力”［7］，也為民營企業家開辟了新的權力來源，其政治訴求以及經濟發展過程中所遇到的諸多問題迫使政府不得不對此作出積極回應。

其次，政府與民營企業、民營企業家之間形成了良性的溝通與持續互動，并“在制度創新中與民營企業達成了一種現實的利益共享和制度共識”［8］，其自身也有對此作出積極回應的需要。這就使得地方政府在內外經濟作用的雙重驅動之下，與民營經濟彼此交叉、相互促進，形成了一個有效的利益共同體，并在雙方各自利益最大化和現實價值觀的妥協中達成了相互認可和支持的制度創新。

再次，“市場缺陷”以及“市場失靈”對政府職能轉變提出了直接要求。眾所周知的是，在體制轉軌初期，浙江曾一度出現了嚴重的信用失范現象，溫州商品甚至成了“假冒偽劣”的代名詞。這就必然要求政府大力整頓和規范市場秩序，創造良好的環境，為市場競爭提供公平的競爭規則，維護市場競爭最基本的秩序。而無論規則制定還是市場監管，都是為市場、企業、公民服務的。因此，政府的管理方式必須由管制型向服務型轉變，著重糾正“市場失靈”，彌補“市場缺陷”。具體表現就是浙江的各級政府不得不通過持續的制度創新，積極主動的轉變政府職能，為企業和公眾提供更加優質高效的公共產品以及公共服務，構筑有利于市場主體發展的信息體系、信用體系、安全體系，控制“市場缺陷”，防止“市場失靈”，向服務型政府邁進。

(二)社會生態要素:社會網絡結構是服務型政府建設的外在驅動

行政生態學所探討的社會要素主要指各種社會組織，包括兩個部分:一是以血緣關系為紐帶的家庭、家族等自然團體，二是以利益關系為紐帶的社團、中介組織等人為團體。在不同類型的政治環境中，社會組織對政治行為所發生的影響也不相同。盡管我國非政府組織發育先天不足，但社會利益團體、公眾對政府行為的影響越來越明顯。社會團體及公眾的支持，無疑構成了政府行政行為的社會基礎，對服務型政府建設形成了一定的制衡與促進作用。

1.新社會團體的形成與民主公民權的發展對政府職能轉變和服務型政府建設有明顯的促進作用

具體表現一是政府內部基于家庭和親緣關系，大量地方政府公職人員主動或被動地參與了民營經濟的建設與發展活動，與之形成了密切的社會關系網絡，難以簡單的切割。二是新興社會階層出現，民主公民權意識不斷蘇醒，其具體表現是“公民看起來會超越自身利益去關注更大的公共利益，進而會采用一種更加廣闊且更具長期性的視野，了解公共事務、有歸屬感、關心整體并且與命運危若累卵的社區達成一種道德契約”［9］。而且公民期望在政治、經濟、社會等領域發揮更大的作用，擁有更大的話語權，各種社會組織應運而生。

僅以溫州商會為例，截至2006年，全國各地已建立了127家溫州商會，作為一種自主、自治的非政府組織與社會治理主體，溫州商會的影響力越來越大，甚至已經成為中國公民社會發展的重要標志。它在提供行業規范管理、維護會員合法權益、調節業內糾紛、參政議政、支持社會公益事業、招商引資、實現本土化與國際化接軌等方面發揮著重要的作用。當各類非政府組織成為社會公共事務治理的權威并實現積極的社會功效，甚至能夠直接影響政府公共政策的出臺和執行，這必然會使得政府與各類非政府組織之間逐漸形成一種互助互益的關系。這種狀況正在改變地方政府現有的管理機制和管理方式，使地方政府不得不重新定位其管理功能，調整政府與社會關系，從而建立政府、企業和公民組織之間良性互動的戰略伙伴關系［10］，而政府的服務職能也勢必更加突出。

眾多學者的研究與實踐無疑表明，浙江省公民社會及第三部門的興起，對政府職能轉變、建設服務型政府提出了新的要求，而政府也不得不對此作出積極回應。兩者之間形成了良性互動與相互促進。

2.社會階層的分化也對政府職能轉變和服務型政府建設提出了新的要求

經過30多年的快速發展，我國出現了諸多社會失衡現象，城鄉失衡、地區失衡、產業與行業失衡、貧富失衡，同時還伴隨著大規模的生態破壞和環境污染，社會不穩定因素增長速度一定程度上已經超過經濟增長速度。

即便浙江省是全國貧富差距最低的省份，也不得不面臨社會失衡和社會基本結構不公問題。如農村公共基礎設施還相對薄弱，城鄉居民收入差距繼續擴大，浙東北和浙西南發展仍不均衡，全省25個欠發達縣市，浙西南的衢州和麗水就占了15個［11］。同時也還存在著污染嚴重，地方政府的利益機制和行為約束機制失衡等社會問題。2005年，浙江省東陽、嵊州、長興等地就曾連續爆發了群體性事件。發展失衡與群體性事件的爆發無疑形成了政府職能轉變和服務型政府建設的另一種外在社會驅動力，使得政府不得不把工作的重點轉變到經濟調節、社會管理、公共服務和市場監管上來，在經濟發展的基礎上更注重社會公共產品以及公共服務的均等化供給問題，促進社會經濟、城市鄉村、環境生態的和諧發展。

而實際上浙江政府一直在努力構建社會成員迫切希望的社會秩序與生態環境，綠色GDP的試點，“生態立省”與“循環經濟”戰略思想的提出與實踐，不僅僅著眼于對環境污染的控制，更期望能夠實現一種可持續的高效發展。從積極保護和支持民間的自發自主性創新，到積極為市場主體營造良好的投資創業環境，積極為企業和公眾提供所需的公共服務，積極構建社會弱勢群體的保護網，大力統籌城鄉發展、推進城鄉一體化發展，浙江政府以服務為取向的科學、有效、適度、到位的公共管理，使浙江的企業和公民獲得了更好的生存發展環境［12］。

然而，問題同樣不能忽視。對當前的浙江省各級政府來講，如何在既定優質服務的基礎之上，通過與社會團體、公眾之間良性的互動，提升政府、社會、公民之間一種互信互惠互利的體制化的社會網絡結構，實現資源獲取、經濟社會發展、社會協調能力以及公共服務能力的共同增長無疑是個核心因素。而這對政府的服務能力建設無疑提出了更高的要求。

(三)溝通網絡與符號系統:服務型政府建設的文化驅動力

里格斯所說的溝通網絡包括社會文化水平、適用的語言狀況、社會輿論的力量以及通訊和交通的狀況等使整個社會互相溝通的手段［13］，而符號系統則指包括政治神話①根據里格斯的觀點，政治神話主要“指用以表明主權的最后源泉、人之天性與命運、人之權利、義務以及主要的關系等等”的信念，在美國即是指根植于美國人心中的主權在民、人生而平等、天賦人權神圣不可侵犯等觀念。詳見丁煌:西方行政學說史，武漢大學出版社，1999年版，第328頁。、政治準則、政治法典在內的一整套政治符號系統［14］。溝通網絡歸根結底是社會文化對政府、社會、公民之間溝通、互動的文化影響以及技術約束，而政治符號系統提供的“共同意識”則是對社會規范、政治文明、政治制度的基本認同和觀點，也是形成政治權威所不可缺少的東西。它們對服務型政府的建設主要表現為一種文化的驅動力，在公共行政活動中發揮著重要作用，主要表現為“動員”與“同化”功能。

眾所周知的是，浙東文化素有“經世致用”、“知行合一”、“工商皆本”的文化理念，具有“農商并舉、義利并重”的功利實用的文化傳統，這樣的文化理念及傳統形成了地方政府、社會、公民互動、同化的良好的文化基礎。經濟市場化的進程中，公民的主體意識也較早覺醒并日趨成熟，較好地體現了“以人為本”的發展觀。而隨著科技的發展，特別是信息技術的廣泛應用和公民對社會事務的廣泛參與，迫使政府不得不應用計算機技術、互聯網等更新進的溝通技術，與社會、公民形成更緊密的社會網絡結構，進行更廣泛、多元的良性互動，加快電子政務建設則成為其中的一個必然表現，也是政府職能轉變和服務型政府建設一個重要的方面。同時，隨著民營經濟在整個社會發展過程中的效用顯現，政治實用的文化意識開始在政府身上體現，亦繼續推動著執政理念、政治規則、政治法典等符號系統的變遷，并以政府職能轉變和服務型政府的建構為最終的輸出。

因此，作為政府、社會與公民互動的媒介，社會溝通網絡與符號系統無疑是影響政府職能轉變與服務型政府建設之重要的文化動因。浙江由于“浙東學派”所遺留下來的文化傳統，先發的民營經濟，以及由此所誘致的社會、溝通網絡和符號系統的變遷無疑都走在了全國的前列。因此，服務型政府建設走在全國前列無形中就成了一種必然。

(四)政治生態要素:服務型政府建設的內在驅動力

按照里格斯的觀點，政治與行政二者之間實際上存在著一種“功能依存關系”。就當前中國的基本政治制度而言，服務型政府建設與宏觀政治架構也存在著依存關系，這種依存關系主要表現為:

1.執政黨路線變遷，是浙江省服務型政府建設的源動力

全心全意為人民服務是中國共產黨一直強調的宗旨，曾經以階級斗爭為綱的政治路線使得政府事實上忽略了經濟、社會發展以及社會服務，而導致了中國曾經的社會困境。但在現實的壓力面前，中國共產黨作出了“以經濟建設為中心”的重大戰略轉變。執政黨路線、方針、政策的變遷，直接改變了曾經的政治規則、政治神話等行政生態符號系統而實現了經濟生態要素、社會要素和溝通符號的變遷優化。所以，從行政生態學的視角進行分析，無疑符號系統的變遷，首先表現為執政黨執政理念、政治規則和政治法典的變遷，這是促使經濟、社會以及溝通網絡變遷的源動力，也是促使政治生態系統與微觀政治架構變遷的源動力，自然也是浙江省服務型政府建設的源動力。

2.政治發展與政治民主化:服務型政府建設的直接動因

符號系統的變遷促使了經濟、社會、溝通符號的變遷優化，與此同時也促進了政治架構的變遷和政治系統能力的增強，這實質上表現為一種政治發展。而在中國，政治發展與政治民主化的直接表現就是政治與行政管理體制的變革，政府職能的切實轉變，以及高度的政治文明的實現。政治發展無疑是服務型政府建設的直接驅動力，促使政府與政治制度、社會治理之間的結合方式越來越趨向完善，實現最有效的系統整合。

浙江經濟發展與行政管理體制改革過程中，始終具有“民本”的特色。一方面，民營經濟的發展、公民社會的興起即是貫徹民本理念的結果，而民營經濟的發展、公民社會的興起、社會溝通網絡的進步以及社會失衡發展與環境污染則形成了對政府職能轉變的外在壓力與驅動;另一方面，在開放的浙江大地上，開放的意識更加強烈，開明的政府本身就會積極促使政治民主化的發展，并對此進行有效的探索。

以溫嶺民主懇談為例，起初它僅僅只是農村思想政治教育的一種創新形式，但是開明的政府官員很好的抓住了機會，以民主協商的方式解決社會公共問題，并努力實現政府職能的轉變，不斷的制度化、科學化、規范化，政治民主實現了跨越式的發展。而實際上湖州綠色GDP的考核方式、余姚“民考官”的考核體系和杭州“滿意不滿意”單位的評比等同樣都具有政府自我加壓、自我改革的特征，這些構成了浙江省服務型政府建設最直接的動因。

三、展望與思考:從行政生態到生態行政的一種發展路徑

從行政生態學的角度出發，服務型政府建設的動因可從經濟、社會、溝通網絡、符號系統與政治架構五個方面進行具體的分析，各個要素都在其中發揮著重要的作用，并形成一種系統多元的立體互動與相互影響、相互促進的過程。

因此在實際考察中，既要注意到各個要素自身的獨特性，又要注意到它們彼此之間的互動性，應堅持用一種系統互動的視角進行有效分析。特別是在社會歷史的變遷過程中，更應該把行政系統視為一種有機整體，充分考量各個要素彼此之間的聯系與互動。

然而，就當前中國政府職能轉變和服務型政府建設而言，僅僅以行政生態學的視角分析問題，顯然是不夠的，畢竟我們的現實社會面臨著貧富分化、社會失衡、環境污染等等重大問題。因此，必須以更系統、更完善的視角進行反思或發展，這就必然要求政府在職能轉變與服務型政府建設的過程中，更注重生態行政的實現。所謂生態行政，按照有些學者的觀點主要是指政府按照統籌人與自然全面、協調、可持續發展的要求，遵循生態規律與經濟社會規律，依法行使對生態環境的管理權力，全面確立政府加強生態建設、維持生態平衡、保護生態安全的職能，并實施綜合管理的行政行為［15］。

但這種理念僅僅是狹隘意義上的“生態行政”。廣義上的“生態行政”的中心理念乃在于實現行政主體及其行政活動與行政客體對象(包括自然)之間關系的和諧與平衡［16］，而不僅僅限于自然生態環境。其核心是使人們認識并堅信行政與社會、公民、自然利益的一致性，行政主體、行政客體和自在自然之間利益的一致性。而服務型政府建設發展的關鍵則在于提供公平的公共服務和公共產品，協調社會關系以及資源汲取能力，努力達成各種生態要素彼此之間的和諧與平衡，最終達成一種“人人共享，普遍受益”的社會公平合作體系。因此，無論是從社會發展的終極目的出發，還是就解決現實社會的問題而言，建設服務型政府必須加強生態行政建設，提升政府、社會、公民及自在自然之間互惠互利的新型的“體制化社會關系網絡結構”，統籌兼顧，實現資源獲取、經濟社會發展、社會協調能力以及公共服務能力的共同增長。這是服務型政府發展的基本路徑，也必將對促進整個社會協調、均衡發展產生十分重要的意義，對實現社會和諧亦具有重要的現實意義。

［1］何水.國內服務型政府研究述評［J］.政治學研究，2008(5):116－126.

［2］［5］［13］［14］丁煌.西方行政學說史［M］.武漢，武漢大學出版社，1999年版，第320頁，320頁，325 頁，327頁。

［3］王滬寧.行政生態分析［M］.上海，復旦大學出版社，1989年版，第27－28頁.

［4］陳建平.構建和諧社會的行政生態分析［J］.中國礦業大學學報(社會科學版)，2007(2):35－40。

［6］［8］陳國權，麻曉莉.地方政府制度創新與民營經濟發展——溫州制度變遷的軌跡與分析［J］.中國行政管理，2004(6):83－87。

［7］孫曉莉:政治參與的主體及市場經濟對中國政治參與的推動［J］。社會科學研究，2001(3):26－28。

［9］珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特著.新公共服務——服務，而不是掌舵［M］.北京，中國人民大學出版社，2004年，第27頁。

［10］參見郁建興.民間商會的發展與政府職能轉變［J］.中國行政管理，2005(9):82－84。

［11］郁建興，徐越倩.從發展型政府到公共服務型政府——以浙江省為個案［J］.馬克思主義與現實，2004(5):65－74。

［11］胡麗偉，李向晟.經濟社會轉型中的公共服務型政府建設——以浙江省為例［J］.浙江統計，2007(4):8 －10.

［15］高小平.落實科學發展觀，加強生態行政管理［J］.中國行政管理，2004(5):45－47.

［16］趙映誠.論生態行政與生態行政建設［J］.浙江學刊，2006(4):153－155。