二級制:中國古代地方行政層級的基調

胡志輝 張小穩

二級制:中國古代地方行政層級的基調

胡志輝 張小穩

從漢代開始，中國歷代中央政府就一直面臨著管理幅度過大的問題，對此，中央政府采取的辦法是，在中央與最高地方行政層級之間設立派出機構，并極力阻止其向地方行政層級轉化。漢唐極力將州、道限定為監察機構，宋代的路始終維持派出機構性質，元明清時期的省則為半地方性質。古代地方行政層級的基調、主調是二級制，而不是三級制。

二級制;三級制;地方行政層級;中國古代政治體制

從漢代開始，歷代中央政府就一直面臨著管理幅度過大的問題。西漢末年有郡103個①，東漢末年有郡105個②，唐貞觀元年(627)有州358③，北宋太平興國四年(979)有州317個④，元代全國有路185個、州級單位411個⑤。為管理如此之多的地方行政單位，一個最簡單的做法就是增加行政層級，在中央和州(郡)之間設立一級地方政府。但是，行政層級的增加，必然伴隨行政成本的提高和行政效率的降低，來自地方基層的行政信息也必然會受到某種程度的歪曲。更為重要的是，管轄范圍廣、實力雄厚的地方政府的存在將會對中央構成極大威脅。如何解決二者之間的矛盾?古代中央政府采取的辦法是，在中央和地方州(郡)之間設立高于地方最高層級、用于加強地方監管的中央政府派出機構，并極力阻止其向地方行政層級轉化。漢代的州、唐代的道、宋代的路、元代的省、明清的督撫等，都是中央政府的派出機構，其目的是要維護郡(州)縣二級制制，將地方層級控制在二級、而不是三級。

一、漢唐對州、道性質的限制

秦確立郡縣制之初，全國僅有郡36個。秦末及漢初，由于開疆拓土、析分大郡、眾建諸侯等原因，郡的數目不斷增加，到漢武帝時期，郡國總數已經達到100多個。為加強對地方的控制，漢武帝創建州刺史制度，公元前106年，“初置刺史部十三州”⑥，把京師之外的地區分成13個監察區，每州置刺史1名，以“六條問事”，主要監察地方豪右、二千石官員及其子弟的違法犯罪行為。刺史沒有固定的辦公地點，每年大部分的時間乘坐傳車在部內所屬各郡巡察;也沒有固定的掾屬，所到之處，臨時抽調郡守的屬吏擔任自己的助手，年末到京師將巡察的情況向中央匯報。

西漢中后期，刺史先后獲得了固定的治所、固定的掾屬，權限也日益超出監察范圍，常常越俎代庖，代替郡守、縣令處理郡縣事務，侵奪屬于郡縣長官的行政權力。面對刺史的越權行為，中央政府一再告誡刺史要嚴格按照“六條問事”⑦，豫州牧鮑宣“代二千石署吏聽訟，所察過詔條”，被丞相司直郭欽舉奏免官。⑧

兩漢之際的政權更替時期，由于戰亂的需要，刺史一度改稱州牧，品級由六百石驟然提升到二千石，成為郡之上的實際軍政長官，常常被派遣執行軍事任務，有的甚至可以征調所屬郡內的士兵，也常常直接處理民事，檢核戶口田地、教民耕田種樹理家之術。監察區域固定、監察官員固定，很容易造成權力的擴張、機構的膨脹和監察機構行政化、地方化的趨勢。東漢政權穩定之后，光武帝劉秀立即“罷州牧，置刺史”，將其秩級重新調至六百石，同時取消其領兵權與行政職能，使之重新回歸監察官員的本色。

唐代，貞觀元年(627)，李世民依“山河形便”將全國300多個州分為十道，作為監察區域。唐初的道，不像漢代的州，有常設的監察官員、有常規的監察機制，而是建立起“因事而遣、事畢即罷”的運行機制。也即，道內不設固定的監察官員，而是根據需要，臨時抽調中央相關部門的人員對地方事務進行監察或督導，所派官員的名稱也是根據所執行的任務而定，如重在調查中央政策利弊得失的稱觀風俗使，重在訪察地方官員政績的稱巡察使或按察使，重在黜陟州縣官吏的稱黜陟使，重在代表中央慰問天下疾苦的稱巡撫使，重在賑濟災區撫慰災民的稱安撫使、存撫使等。派出使者的時間也不固定，有正月、四月、五月、八月、十二月等;雖然有十道建制，但派遣使者時也并不嚴格遵守，史料中有十三道、十六道、十七道、二十二道等的記載。所有這一切看似雜亂無章、不憚煩擾的制度安排，都是為了防止監察區域地方化萌芽的出現。

從武則天到李隆基，為了加強地方監察，試圖建立起常規的地方監察制度，但均遭到了大臣們的強烈反對。武則天萬歲通天年間(696)，鳳閣舍人李嶠建議以十州為一個監察單位，設御史一人，這樣御史可以深入所屬州縣，達到預期的監察效果。武則天覺得有理，便“下制析天下為二十道”，不過這一措施沒有得到多數人的支持，“為眾議沮止”。⑨景云二年(711)，李隆基想利用普遍設于邊疆地區、已經閑置的都督府體系改革地方行政監察制度，重新調整都督府的分布與轄州狀況，使之覆蓋全國，并由軍事機構改為監察機構。九品以上的官員圍繞著這一改革設想進行了一次大討論，反對者認為:都督位高品重，違背了唐初以來模仿漢制確立的“秩卑任重”的監察原則，都督為自保而不會盡心察舉;更重要的是，如果選人不當或后繼者不賢，很容易形成“權重難制”、“尾大不掉”的局面，威脅中央政權，建議還是依從“貞觀制度”或“貞觀故事”為好。⑩直到公元733年，玄宗建立起使職常設、駐地巡察的監察機制之時，唐代的道從未出現過行政化和地方化的趨勢。即使玄宗改革后，也一再強調采訪使的監察職責:“采訪使但察訪善惡，舉其大綱，自余郡務所有奏請，并委郡守，不須干及。”[11]

二、宋代路的派出性質

鑒于漢唐中后期由于監察區域固定、人員固定、治所固定、巡察機制固定而導致的監察區域行政化和地方化的歷史教訓，宋代雖然把全國分為較為固定的24路，但在一路之內不是只設一個監察機構，而是同時設立四個機構——轉運司、提點刑獄司、提舉常平司和安撫司，分掌財政、司法、賑濟和軍事事務，形成“婚田、稅賦則隸之轉運，獄訟、經總則隸之提刑，常平、茶鹽則隸之提舉，兵將、盜賊則隸之安撫”[12]的分工格局。四個機構的辦公地點不在同一州內，各自擁有獨立的機構與官員，長官互不統屬，分別隸屬于不同的中央部門，漕司隸屬于尚書省戶部的左曹、倉司隸屬于尚書省戶部的右曹、憲司隸屬于御史臺、帥司隸屬于樞密院。各司路的區域劃分也不盡一致，李昌憲先生認為，宋代路制分為以安撫司為主體的軍事路與以轉運司為主體的民政路兩大系統，元豐以后為18路(轉運司路)與23路(提刑司、提舉常平司路)復合并行的路制。[13]包偉民先生也認為元豐23路在財政上實為18路。[14]

可見，宋代在路內始終沒有形成一個行政核心，不具備成為地方行政層級最基本的必要條件。而且，路級諸司對路內府州之間也始終沒有建立起行政上的隸屬關系，宋代諸州“直屬京，長吏得自奏事”[15]，直屬中央而不隸屬于路;路級諸司的機構較為簡單，人員配置比府州要少得多，路級屬官僅有十幾人，而府州屬官則至少有數十人之多;路級諸司長官的品階也不如知州高，知州常帶二品的尚書、侍郎銜，而轉運使則只帶六品的郎中、員外郎銜;宋代的宰相在罷相之后，往往“出典大藩”，做知府或知州，而非出任使職。所以，終兩宋之世，路級諸司始終維持派出機構的性質。

三、元明清時期省的半地方性

元明清三代，雖然可以說是省——府(州)——縣三級制，但作為地方行政層級，省的性質和府(州)縣兩級的性質始終存在很大的差別。元代的行省和清代的督撫都兼具中央派出機構和地方最高軍政機關的雙重性質。

元代的行省，從名稱上來看，“行”的本意是行走、離開，引申為出行在外。在古代的政治和軍事活動中，凡是和出行在外相關的多用“行”字來表達，如行宮、行朝、行廟等等。中央政府部門的派出機構也往往用“行”來表示，如魏晉南北朝的行臺、金朝的行尚書省等。同樣，元代的行省就是出行在外的代表中書省處理地方政務的機構。行省官員設置模仿中書省，只是品秩稍低，且與中書省的人員交流相當頻繁，是各機構中拜相人數最多的一個部門。[16]行省與中書省互為表里，中書省有自己的直轄地區，稱為“腹里”，其余地區劃分為11行省，分省而治，顯然是核心機構和派出機構或分支機構的關系，時人稱行省為“外廷”或“外宰相”。行省設置的目的并非簡單的“畫地統民”，而是各有側重，兼具中央派出機構和地方最高軍政機關的雙重性質，代表中央進行政治控馭和軍事鎮遏的色彩，一直非常濃厚。[17]行省既分寄權力于地方，又保證了中央集權，較好地處理了中央與地方關系。

明代的省，都指揮司、布政使司、按察使司三司并立，分別隸屬于兵部、戶部和刑部，沒有一個行政中心。為了協調三司之間的關系，自明成祖時期就開始在省級設立各種中央派出機構，在三司之上先后形成三堂制(鎮守總兵、鎮守中官與鎮守文臣)、巡按制(巡撫與巡按御史)和督撫制(總督和巡撫)，三司實際上淪為這些派出機構的屬吏。所以明代的省，在某種程度上也兼具中央派出機構的性質，很難說是完整意義上的地方行政層級。

清代，直到乾隆十三年(1748)，督撫作為省級最高領導機關的地位才被正式確定下來。之前，一直是單純的派出機構，康熙和雍正時期的《大清會典》都把督撫列入都察院系統而不列入地方官系統。即使在地方官地位得以確立的同時，督撫仍然保留原先的中央差遣官性質，乾隆四十四年(1779)，規定總督一律兼都察院右都御史職，巡撫一律兼都察院右副都御史職，事實上，總督一般又兼兵部尚書銜，巡撫又兼兵部侍郎銜。所以督撫又稱部院官，即為兵部與都察院官員。兼銜制的存在，表明督撫具有中央官與地方官的雙重身份，兼備地方最高軍政機關和朝廷派出機構的雙重性質。

綜上，我們可以清晰地看到，自漢到清，中央派出機構都是為了加強地方行政管理而出現的，歷代政府的管理者都是力圖將地方層級控制為二級，并防止其向三級制轉化，即使在由于領土擴張、人口增長、經濟發展等原因而采取三級制的時候，也極力將最高層級控制為半中央半地方的性質。

需要指出的是，歷代中央政府派出機構的制度設計，都是在皇權強大、政局穩定的情況下出現的，伴隨著政治形勢的發展和制度的慣性擴張，中央政府派出機構有時又會超出統治者的掌控，出現行政化和地方化，致使二級制不止一次地滑為三級制。漢末，為了平定各地風起云涌的農民起義，靈帝正式確立了州的地方層級性質，州由原來的一個純粹的監察機構，發展成為集地方軍、政、刑、財等各項權力于一身的封疆大吏，郡縣二級制進而演變為州郡縣三級制。唐代中期，為平定安史之亂，中央政府被迫承認節度使的最高地方軍政長官地位，州縣二級制演變為道州縣三級制。清代的督撫本來是總督與巡撫相互制約的體制，清末，為應付內部農民起義和外部西方列強的堅船利炮，中央政府不得不賦予地方督撫權力，淡化其派出性質，強化其地方性質，督撫一體化，很快走上集權的道路。這樣，在中國古代，就呈現出二級制與三級制交替、循環的歷史表象。

但是，如果我們把歷史上二級制和三級制的時間做一直觀的比較，就會透過歷史的表象，看到二級制始終是歷代政府管理者所竭力追求的理想狀態，而三級制則多是中央政府權力失控下無可奈何的選擇的結論。所以，我們說，中國古代地方行政的層級基調，主調是二級制，而不是三級制。

注釋

①②⑥⑦⑧《漢書》，中華書局，1962年，第1640、3533、197、3386、3086頁。③《舊唐書》，中華書局，1975年，第1384頁。④《宋史》，中華書局，1985年，2094頁。⑤《元史》，中華書局，1976年，第1346頁。⑨《新唐書》，中華書局，1975年，第4365頁。⑩[11]《唐會要》，中華書局，1955年，第1195—1196、1420頁。[12]《宋會要輯稿》，中華書局，1957年，第3412頁。[13]李昌憲:《中國行政區劃通史(宋西夏卷)》，上海復旦大學出版社，2007年，第185頁。[14]包偉民:《宋代地方財政史研究》，上海古籍出版社，2001年，第18—24頁。[15]《續資治通鑒長編》，中華書局，1992年，第410頁。[16]張帆:《元代宰相制度研究》，北京大學出版社，1997年，第96頁。[17]李治安:《行省制度研究》，南開大學出版社，2000年，第508—509頁。

責任編輯:何參

K20

A

1003—0751(2011)02—0180—03

2011—01—15

胡志輝，男，南開大學馬克思主義教育學院研究生(天津300071)。

張小穩，女，河南大學哲學與公共管理學院副教授(開封475001)。