浙江中心鎮發展進程分析

浙江省地方統計調查局課題組

浙江中心鎮發展進程分析

浙江省地方統計調查局課題組

加快中心鎮發展是推進城市化進程的重要舉措。近年來，浙江城市化進程明顯加快。中心鎮小城市化，是城市區域化發展的必然結果，是浙江建立布局合理的城鎮體系的要求，也是實現完全城市化的重要途徑，更是浙江統籌城鄉發展的需要。從現狀來看，浙江中心鎮經濟社會發展總體水平較高，但其規模和經濟實力相差懸殊，人口集聚水平有待進一步提高。

中心鎮發展；城市化進程

一、浙江城市化發展歷程

（一）浙江城市化發展歷程

改革開放前的30年，是浙江城市化整體水平低下、進程緩慢的30年。浙江的城市化20世紀50年代較快發展，60年代和70年代則徘徊不前。至1978年，浙江的城市化水平為14.5%，比1949年的11.8%僅提高2.7個百分點。改革開放以來，在逐步放開搞活等各種有利的體制框架下，浙江城市化進程明顯加快。

1.優先發展小城鎮時期。1978-1998年，我國優先發展小城鎮的政策導向以及我省鄉鎮企業的迅速崛起促進了小城鎮的迅猛發展，成為浙江城市化發展的重要推動力。

改革開放后，浙江城鄉集市貿易的開放和迅速發展，使大量農民進入城市和小城鎮，出現大量的城鎮暫住人口。鄉鎮企業、個私企業的蓬勃發展又進一步促進了浙江小城鎮發展。到1998年，全省建制鎮數量達到1006個，比1978年增長10.1倍，平均每年增加45.8個建制鎮。同時，中小城市從無到有穩步發展。1981年浙江新設第一個縣級市——椒江市，至2009年末全省縣級市達到22個。在民間和市場力量主導下，浙江城市化穩步較快發展，城市化水平從1978年的14.5%上升到1998年的36.7%。

2.以大中城市為主體，全面推進城市化時期。1999年以來，在政府推進為主、自發發展繼續的雙重合力作用下，浙江城市化進程進入新的加速發展時期。全省城市化水平從1998年的36.7%上升到2009年的57.9%。

1998年12月，中共浙江省第十次代表大會順時應勢，做出了不失時機地加快城市化進程的重大決策，制定了全省城市化發展綱要，提出“強化杭、甬、溫等中心城市功能，積極發展中小城市，擇優培育中心鎮，完善城鎮體系，走大中小城市協調發展的城市化道路”。隨后多年，浙江城市化進程加速推進，城市規模不斷擴大，杭、甬、溫三大中心城市在省域城鎮體系中的龍頭地位得到加強。

對小城鎮發展，浙江則依據實際情況進行了相應的政策調整，積極推行鄉鎮行政區劃調整，減并了部分原規模較小的鎮，進一步強化了縣（市）政府駐地鎮和重點鎮的經濟功能。同時，隨著城鎮化推進，部分建制鎮逐漸改為街道。2009年全省建制鎮數量為735個，比1998年減少271個，平均每年減少2.46個建制鎮。

進入新世紀以來，隨著人口和生產要素向全省大中城市不斷集聚，發達國家在城市化過程中所經歷的“大城市病”在現實中重演的趨勢明顯，城市的交通堵塞日趨嚴重、房價高漲難以回落，生活成本大為提高，競爭壓力快速加大，生活質量下滑。人們迫切希望有新的舉措來改善城市發展所面臨的一系列問題，尋求新的城市空間組織結構。

3.發展中心鎮的政策簡述。隨著城市化進程不斷推進，人們越來越注意到中心鎮在城市化進程中的地位和作用。中心鎮仍然屬于鎮，但它在人口聚集、產業結構轉換升級、市鎮基礎設施建設等方面明顯高于一般的建制鎮，其作為小區域中心的地位突出。2000年前后江蘇、安徽、山東、河北、廣東等省相繼提出重點建設中心小城鎮的戰略目標，但此后對于如何培育中心鎮并未拿出有效的政策措施。2003年7月廣東省人民政府提出了《關于加快中心鎮發展的意見》，就中心鎮產業、規劃、投資、用地與相關保障措施進行了政策突破。2005年底，浙江開始試點“中心鎮培育工程”。2007年8月，浙江省政府出臺了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，全面啟動了中心鎮培育工程。通過做大做強中心鎮，減輕人口流向大城市的壓力，并帶動周邊農村地區發展，最終實現城鄉一體化。

二、浙江加快中心鎮發展的必要性

中心鎮一般是指城鎮體系中介于城市與一般小城鎮之間、區位較優、實力較強、潛力較大，既能有效承接周圍大中城市輻射，又能帶動周邊鄉鎮和農村發展的城鎮。中心鎮具有組織本片區生產、流通和生活的綜合職能，設有比較完備的服務設施，在周圍地區中其經濟實力較強，具有較強的輻射作用和聚集能力，是能夠帶動區域發展的增長極，其組成包括縣級政府駐地鎮和部分發展程度較高的建制鎮。中心鎮的確定考慮了一定的地域平衡因素，因而其分布相對均衡。

浙江省政府《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》提出，有重點地選擇200個左右的中心鎮，分期分批進行培育，其中第一批列入省級中心鎮培育的為141①141個鎮中，舟山市普陀區朱家尖鎮在2007年改為街道，杭州市蕭山區義蓬鎮、嘉興市嘉善縣魏塘鎮、臺州市玉環縣珠港鎮在2008年改為街道。個鎮，通過政府推動、政策扶持、體制創新、市場運作，在全省形成一批布局合理、特色明顯、經濟發達、功能齊全、環境優美、生活富裕、體制機制活、輻射能力強、帶動效應好、集聚集約水平高的小城市。當前，浙江的城市化已進入中期加速階段，城市化布局正在由集中型城市化向分散型城市化轉型。加快推進中心鎮發展是浙江省委省政府作出的符合浙江實際、符合城市化發展規律的正確選擇，是當前和今后一段時期浙江推進城市化進程的重要舉措。

1.中心鎮小城市化是城鄉聚落演變的客觀規律。城市首先發源于村落，繼而因商品交易逐漸成長為集鎮，最后發展成為各級城市。當今一些聞名世界的大城市，中世紀時也不過就是一般的小城鎮，如英國的曼徹斯特、伯明翰、謝菲爾德、格拉斯哥等城市均由工業革命前的小城鎮發展而來（陸偉芳，2006）。另外一些卻日益衰落，重又退化為村莊甚至衰亡，如中國農村的許多水鄉村落至今仍見到傳統集鎮水市的痕跡。因此，從城鄉聚落演變規律來看，那些功能強、潛力大的小城鎮成長為小城市是城鄉聚落向高層次形態結構演變的客觀規律。

2.中心鎮小城市化是城市區域化發展的必然結果。從理論上講，當區域城鎮化由集中型城鎮化向分散型城鎮化轉型時，城鎮體系尤其是小城鎮等級體系將發生劇烈變化。這種城鎮化轉型對小城鎮規模等級體系的作用主要分為兩方面：第一，隨著城市區域化日益增強，城鎮密集地區的城市帶、都市區會逐步將周邊小城鎮整合進其空間結構之中，使之轉化為城市帶或都市區的專業城鎮；第二，中心城市的輻射作用將明顯強于極化作用，相關城市功能將擴散至周邊腹地區域，促進產業擴散、人口遷移、文化傳播與基礎設施延伸，影響城鎮腹地調整與城鎮體系重構。在這兩方面作用的過程中，一些地處城鎮密集地區和農村腹地中發展潛力大的中心鎮將會實現功能提升與規模擴張，成長為中小城市。

3.中心鎮小城市化是浙江建立布局合理的城鎮體系的要求。1979年以來，浙江省行政區劃進行過多次較大調整，其城市規模也呈現不斷擴大趨勢。至2009年底，浙江全省有11個省直轄市，22個縣級市，36個縣，708個建制鎮（不包括27個縣級政府駐地鎮），共同構成了浙江的城鎮規模體系。從現狀看，小城市數量明顯偏少，不僅與浙江當前的經濟發展水平不相適應，也不利于經濟轉型升級和競爭力提升。

4.中心鎮小城市化是浙江實現完全城市化的重要途徑。

2009年，浙江城鎮人口2999萬人，其統計指標口徑是：在城鎮地域生活6個月以上人口。這些城鎮人口其實包含了相當數量的本省或外省的流動人口，其遷移往往基于個體，而不是以家庭為基礎。同時，城市中大量外來流動人口并沒有享受到本地居民的同等待遇。這是不完全的城市化。促進完全城市化應是今后一段時期城市化和人口政策的重點目標。從不完全城市化到完全城市化并非一蹴而就，而是需要時間和一系列的政策支持。其中，培育發展中心鎮是實現完全城市化的重要途徑。

一方面，對跨區域流動的農村勞動力來說，就近進入中心鎮就業是實現完全城市化的重要途徑。中國的城市化進程是以農村勞動力的“自主型”轉移為典型特征。土地資源賦予的經濟價值決定了他們不是將轉移或者留守農村視為二者擇其一的單一選擇，而是將城市打工和生活視為一種“暫時性”的或者說是“得過且過”的生存策略，并將外出務工作為農村家庭收入的一種額外補充，而非替代。中心鎮與農村之間地緣關系緊密，其城鄉之間的半徑短，農民進入中心鎮比進入大中城市付出的機會成本要低得多，并且可以兼顧農業生產。同時，也更容易實現向城鎮的家庭式遷移，從而實現完全城市化。

另一方面，對已經工業化的農村區域，中心鎮小城市化是從“非城市化的非農化”到工業化和城市化同步實現的重要途徑。在浙江農村工業化區域，非農化了的農民散布于農村工業企業，有職業轉換而無城鄉地域轉移。大量農民轉換了職業身份，但在生活方式與居住地點上卻難以改變，因而產生了大量的隱性城鎮化人口滯留在各類村莊之中。只要進行制度變革，再配以相應投入，其就能成為實現完全城市化的城鎮居民。

5.中心鎮小城市化是浙江統籌城鄉發展的需要。《浙江省國民經濟和社會發展第十一個五年（2006-2010）規劃綱要》提出了新時期浙江省區域經濟發展的基本思路，即積極推進城市化。同時，也提出了加快城鄉一體化的制度創新，推進農村人口城市化，以逐步消除城鄉二元結構的體制障礙，促進浙江城鄉經濟社會統籌發展。“城市化推進不僅是城市化率提高的過程，更主要是由城鄉分離到城鄉融合的過程，是在城市更新和農村變革基礎上，處理城市間關系及不斷向農村滲透的過程”。

較為合適的城市化發展路徑在發展城市、富裕農村的同時，要加快縮小城鄉差距。中心鎮是統籌城鄉發展、建設社會主義新農村、走新型城市化道路的重要節點，是發展縣域經濟的重要載體，是就近轉移農村人口的重要平臺。浙江的長期實踐表明，統籌城市與農村發展的主要節點就是小城鎮。當前的小城鎮規模普遍較小，規模效應有限，難以成為帶動區域新農村建設的增長極。必須著力培育規模基礎好、發展潛力大的腹地中心城鎮，讓其產生更大的規模集聚效應，成為具有自我持續發展能力的區域增長極，真正成為帶動縣（市）域發展的副中心城市。

三、浙江中心鎮發展現狀

（一）浙江中心鎮基本情況

2009年浙江有137個省級中心鎮，行政區域面積1.64萬平方公里，占全省1180個鄉鎮行政區域總面積的18.1%；總人口1109.49萬人，占全省鄉鎮總人口的32.1%；企業個數29.90萬家，為全省鄉鎮合計的37.9%；財政總收入449.02萬元，占全省鄉鎮合計的38.0%。

在政策扶持下，浙江中心鎮經濟社會加快發展的勢頭初步顯現。2009年，137個中心鎮財政總收入為449.02億元，比2007年增長24.1%，增幅比全部建制鎮高出1.6個百分點。其企業從業人員數386.23萬人，比2007年增長4.2%，增幅比全部建制鎮高出3.9個百分點。2009年137個中心鎮鎮域總人口比2007年增長10.4%，增幅比全部建制鎮高出5.2個百分點。其鎮區人口504.36萬人，比2007年增長20.1%，增幅比全部建制鎮高出7.4個百分點。

浙江中心鎮在全省的分布相對集中，但也考慮了地區均衡。137個省級中心鎮分布在全省79個縣（市、區）中（包括58個縣（市）和21個區，一個縣（市、區）最多有3個省級中心鎮，最少有1個省級中心鎮。全部省級中心鎮中，環杭州灣地區75個，溫臺地區28個，金衢麗地區34個。經濟欠發達地區的中心鎮主要為縣級政府駐地鎮，2009年全省共有27個縣級政府駐地鎮，其中25個列入第一批省級中心鎮。

（二）浙江中心鎮發展的特點

近年來，浙江中心鎮發展形成了其主要特點。

1.中心鎮經濟社會發展總體水平較高

（1）綜合經濟實力較強。浙江中心鎮以特色園區、工業功能區為載體積極發展二、三產業，以小企業-大容量、小產品-大市場、小集群-大協作而聞名的區域特色塊狀經濟，在全省工業經濟中占有重要地位。2009年平均每個中心鎮的財政總收入為3.28億元，為建制鎮平均數的2.15倍；中心鎮人均財政總收入達4047元，比735個建制鎮的人均財政總收入高出623元；平均每個中心鎮擁有企業2182家，為平均每個建制鎮的2.16倍；二三產業從業人員比重為81.24%，比建制鎮高出個5.43個百分點。

（2）人口集聚水平較高，土地利用相對集約。平均每個中心鎮的總人口為8.10萬人，鎮區人口為3.68萬人；中心鎮鎮區人口占全鎮人口比重為45.46%，比全部建制鎮的城鎮化率高出11.9個百分點；中心鎮鎮區單位面積人口4275人/平方公里，比建制鎮平均水平高出75.4%。

（3）基礎設施和社會發展水平較高。中心鎮鎮域公路密度1.16公里/平方公里，比全部建制鎮水平高出26.1%；垃圾集中處理的村占全鎮村數比重為91.5%，比全部建制鎮高出3.41個百分點；鎮區人均公共綠地面積15.09平方米，比全部建制鎮高出3.7%；人均科學技術和教育事業費財政支出297元，比全部建制鎮高出5.9%；每萬人擁有醫生數17.6人，比全部建制鎮高出26.2%。

當前，全省中心鎮的規模有大有小，經濟實力相差懸殊。鎮域總人口，最大的鎮有32.16萬人，為最小鎮的24.5倍；財政總收入，最高鎮（173765萬元）為最低鎮的139.1倍；農民人均純收入，最高的鎮有25880元，是最低鎮的5.4倍；鎮域每千人擁有企業數，最高鎮有272.4家，最低鎮只有0.9家；鎮域從業人員中二三產業人員比重，最高鎮達97.1%，最低鎮只有34.9%。

從浙江中心鎮鎮區人口集聚水平看，有兩個特點：一是鎮區人口規模相差懸殊；二是城鎮化水平相差懸殊。全省137個省級中心鎮中，鎮區人口規模最大的鎮有25萬人，而最小的鎮還不到二千人。2009年中心鎮鎮區人口10萬人以上的只有6個鎮，占4.4%；5-10萬人的有25個鎮，占18.3%；3-5萬人的中心鎮有28個，占20.4%，1-3萬人的有64個，占46.7%；1萬人以下的中心鎮14個，占10.2%。

從經濟集聚和輻射能力的要求看，中心鎮鎮區的人口規模要求在5萬人以上；從城鎮公共基礎設施配套經濟性的要求看，則要達到10萬人以上。中國中心鎮鎮區人口規模普遍較小，中心鎮人口規模要達到以上要求，有一定難度。

2009年浙江中心鎮城鎮化水平為45.5%，但各個中心鎮相差懸殊：高的達到88.7%，低的在10%以下。城鎮化水平低的中心鎮，經濟并不落后，主要是分散的農村工業化所造成。

2.中心鎮規模有大有小 經濟實力相差懸殊

3.中心鎮鎮區人口集聚水平有待進一步提高

[1]李樹琮.國際城市化趨勢和我國城市化推進的再思考.學習與實踐[M]，2006年第7期。

10.3969/j.issn.1674-8905.2011.04.004

課題組負責人：王科躍

執 筆：周桃霞

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