從執法力度審視環保部門執法困境

葛乃慶

(南通航運職業技術學院社科部,江蘇 南通 226009)

從執法力度審視環保部門執法困境

葛乃慶

(南通航運職業技術學院社科部,江蘇 南通 226009)

環保部門責大權輕,執法主體地位缺失,執法依據偏弱,執法體系不健全,嚴重削弱環保部門執法力度。建議強制推行“一崗雙責”,建立官員污染問責制,加大行政處罰力度,建立完善環保部門內部聯動機構設置,才是解決日益嚴重的環境惡化問題的出路。

執法力度;環保部門;受約因素

環境的治理與保護意義甚大,它關系著當代人與子孫后代的福祉。單純的經濟增長不可能帶來社會的全面發展,我國改革開放20多年取得了西方100多年的經濟成果,而西方100多年發生的環境問題在中國20多年里集中體現。[1]“硬”發展沒道理,科學發展才是真理。[2]要引領社會經濟走上科學發展之路,一方面需要全民在和諧社會理念的引導下團結起來,積極主動地參與到科學發展的潮流中來,自覺抵制污染現象和污染行為;另一方面,建立官員問責制,加大行政處罰力度和建立完善環保部門內容聯動機構設置,多條途徑齊頭并進,污染源頭才會被徹底切斷。

1 執法力度初顯與環境日益惡化現象并存

1.1 環保部門執法力度初顯

1.1.1 依托《環評法》,掀起“環保風暴” 2003年9月1日《環評法》正式實施,依托《環評法》,國家環?？偩謴?005到2007年連續掀起三次聲勢浩大的“環保風暴”,其實質是強制執行《環境影響評價法》,堅決扭轉高消耗、高污染、低產出的狀況,全面轉變經濟增長方式。2007年后“環保風暴”繼續延續擴散,涵蓋社會生產生活的方方面面,標志著中國環境治理戰略的重大改變,即從先污染后治理轉變為從源頭上堵死污染渠道,不再重復西方發達國家的工業化發展老路。[3]

1.1.2 聯手金融系統,推行“綠色信貸” 2007年7月30日,環保總局聯手人民銀行、銀監會聯合提出了一項全新的信貸政策《關于落實環境保護政策法規防范信貸風險的意見》,對不符合產業政策和環境違法的企業和項目進行信貸控制,遏制高耗能高污染產業的盲目擴張。“綠色信貸”是金融杠桿在環保領域內的具體化,切斷高耗能、高污染行業無序發展和盲目擴張的經濟命脈,有效地切斷嚴重違法者的資金鏈條,遏制其投資沖動。通過信貸可以引導企業進行轉產、停產、科研攻關,進行產業結構調整,從而解決環境問題。

1.1.3 加強環保立法,延伸執法力度 環保執法力度的強弱在相當大的程度上取決于環保法律法規的制定,法律體系的完善是延伸執法力度,強化執法管理的后盾。1979年我國歷史上第一部環境保護的法律——《中華人民共和國環境保護法》出臺,至今已有三十多年,我國制定的環保法律、法規、規章上千條,涉及范圍之廣、綜合性之強,成為環保部門懲治污染保護環境的重要依據。

1.2 環境惡化日益嚴重

改革開放的三十多年,是經濟起步、騰飛的三十多年,也是對環境認識、保護、治理的三十多年。尤其是近十年來環保體系的初步建立和執法力度的加強,我國的環保工作取得了一些突破性的進展,但是從目前環境現狀來看,我國的環保工作面臨的形勢仍然十分嚴峻。國務院常務會議通過的《國家環境保護“十一五”規劃中期評估報告》稱,“我國環境保護工作取得積極成效,但環境污染總體尚未得到遏制,環境監管能力依然滯后,形勢依然嚴峻。”2010年2月國家環境保護部副部長在出席中國環境新聞工作者協會二屆六次理事會時表示,中國環境狀況“局部好轉、總體惡化”的態勢未變,環境形勢依然嚴峻。[4]環境保護部部長周生賢指出,“十一五”規劃中確定的節能減排任務現在已經提前完成,但是,高能耗、高排放的工業仍然是一些地區的經濟增長的支撐,低碳、低排放的生產方式,還未站到經濟舞臺的中央。”[5]因此,中國環境治理工作任重而道遠。

2 環保部門執法力度的受約因素分析

“環保風暴”至今已經維持了六年,且不斷擴散蔓延,對高污染高能耗企業進行關、停、并、轉,再加上法律體系的完善和執法力度的加強,為什么卻不能從總體上遏制污染的勢頭,扭轉生態環境惡化的趨勢呢?

2.1 執法主體缺乏獨立的執法地位

2.1.1 執法主體林立,削弱執法力度 《中華人民共和國環境保護法》第七條規定“縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門,對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理?？h級以上人民政府的土地、礦產、林業、水行政主管部門,依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理?！边@條規定肢解了統一的環保工作,造成執法主體林立,工作相互交錯,執法混亂,容易出現部門與部門之間爭權推責現象,嚴重地削弱了環保部門的執法力度。

2.1.2 受制于地方政府,執法“低調”

(1)地方權力的附屬品。地方環保部門是一個受雙層領導的職能部門,一方面受上級環保主管部門的垂直領導,另一方面作為地方政府的職能部門,受地方政府領導。從對環保部門影響的主次性角度考慮,后者影響更甚,因為地方環保部門的人事安排是由地方人大,黨委,人民政府決定的。地方環保部門不是一個可以脫離地方政府權力控制的,可以完全置身于地方政府權力之外來對地方環境進行客觀理性監控的部門,處于尚未擺脫地方權力控制下的附屬品地位。2010年6月在安徽省蚌埠市固鎮縣發生了一起怪事,由于在不到20天的時間里3次到同一家企業檢查,結果被縣政府認定影響了招商引資,由縣委常委會研究決定,對該縣環保局6名干部作出停職處理。[6]地方政府的越權、違法卻反映了環保地位的軟肋。

(2)地方利益的附屬品。不僅作為地方政府權利附屬品,地方環保部門工作人員的職務晉升、工資待遇、社會福利和部分行政經費完全掌握在地方領導人手中,在是對上級環保主管部門負責還是對地方政府負責,涉及忠誠度的價值選擇上,絕大多數地方部門還是選擇后者,哪怕單純從自我價值來判斷也應該選擇后者。地方政府對環保部門的強勢控制,和地方普遍的保護主義,“唯GDP”的狹隘眼界,必然促使環保部門從對環境工作的監察者轉變為地方GDP的保護者。2011年3月,浙江省臺州市路橋區139名村民被查出血鉛嚴重超標,而其元兇竟是被列為重點監控企業的一家蓄電池企業。地方環保部門在事件曝光前進行的多次環保檢測中,卻從未公布其有檢出違規超排的現象。而國家環保部介入事件后的檢測結果表明:這家企業違規排水排廢,是導致此次鉛中毒事件的罪魁禍首。不久前,浙江德清海久電池股份有限公司被曝是當地居民“血鉛超標”事件的“禍端”,也出現了類似的地方環保部門睜一只眼閉一只眼的情況。[7]

2.2 執法依據偏弱,缺乏震懾力

制定法律的目的是什么?因為法律有助于自生自發的行動秩序的形成或者說法律乃是這種秩序之形成的必要條件。制定環保法律是“為保護和改善生活環境與生態環境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促進社會主義現代化建設的發展”(《中華人民共和國環境保護法》第一條),落實科學發展觀,促進人與自然和諧發展。

要達到這樣的目的必須要有效的對違法行為進行懲處與引導,這取決于法律對違反環保法律法規的行為采取何種處罰,這也是環保執法的依據?！董h境保護行政處罰辦法》第一章第二條規定了八種行政處罰辦法:警告;罰款;責令停產整頓;責令停產、停業、關閉;暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件;沒收違法所得、沒收非法財物;行政拘留;法律、行政法規設定的其他行政處罰種類。

2.2.1 監督權與治理權、管轄權分離 “責令停產整頓;責令停產、停業、關閉”這兩條懲處若由環保部門來執行,似乎力不從心?！吨腥A人民共和國環境保護法》第三十九條規定:“責令停業、關閉,由作出限期治理決定的人民政府決定;責令中央直接管轄的企業事業單位停業、關閉,須報國務院批準?！杯h保處治的決定權堂而皇之地從環保部門轉移到地方政府手中,如果地方政府官員為了政績庇護高污染企業,環保部門只能束手無策。從2006年9月起,為了關停轄區內的兩家污染企業,江蘇省儀征市環保局黨組書記侯宜中向上級舉報,奔走呼吁4年多,報送調研材料累計數十萬字,信件的收信方逐年升級,從揚州環保局、監察局,到江蘇省環保廳、省委省政府,直到環境保護部。聯名舉報的203位簽名者中,除了侯宜中,還有他的前任,原局長、黨組書記趙有寬,前前任,原局長、黨組書記夏永根,以及財政局、衛生局前任局長等。至今,侯宜中已不再擔任黨組書記,仍堅持舉報。[8]

這條法令賦予環保部門檢測權,卻沒有賦予其治理權,對中央直接管轄的企業事業單位沒有賦予其管轄權和治理權,環保執法力度大打折扣。

2.2.2 執法體系不健全 環保執法有一套健全的體系才能保證執法效率,達到執法目的。而現存體系的不完善加大了執法的難度?！皶嚎?、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件;沒收違法所得、沒收非法財物;行政拘留”,以上分別屬于工商局、法院、公安局管轄的范圍,在缺乏聯動機制的情況下,環保部門必須向以上單位提出書面,經多重審核同意后方可執行,不僅是對資源的浪費,也使環保部門的地位屈居其下,似乎成為其下屬機構,所以環保部門是一個沒有自身強制執法能力的部門。“因為沒有強制執行權,我們對排污費都不能足額收取。我自己也多次被排污企業放狼狗咬。”[9]

在這八條行政處罰中,真正能為環保部門所施行的是警告和罰款。警告是一種沒有威懾力的行為,罰款可以形成對排污企業一定的震懾力,但是從整體上而言治標不治本。

3 關于破除執法困境的三點思考

3.1 強制推行“一崗雙責”,建立官員污染問責制

從環保部門的雙重領導機制來看,地方環保部門要獲得更大的工作支持,最需要得到的是地方政府部門對環保工作的支持。但是要徹底改變地方政府官員的“唯GDP”觀,建立綠色GDP觀,僅僅通過思想教育手段是難以完成的,必須通過外在的激勵機制來推行。

從地方具體經驗來看,福建省政府2010年下發了《福建省環境保護監督管理“一崗雙責”暫行規定》,對各級政府和40多個省直屬部門環保監督職責做出明確規定,并將其納入領導干部年度政績考核,作為對領導干部領導能力的評價依據及提拔和使用干部的重要標準。福建省也是國內首個實行環保“一崗雙責”的省份。[10]江蘇武進的綜合實力持續位居全國百強縣(市、區)前十位,在生態建設方面取得不俗成績,先后榮獲“國際花園城市”金獎、聯合國“最佳人居環境特別榮譽獎”、“國家生態區”等眾多榮譽,原因在于當地政府堅樹立生態立區理念,堅持環保優先,建立起環?？己朔种祪杀队贕DP考核分值的考核機制,嚴格實行年度評優環?！耙黄狈駴Q制”。[11]

對政績考核標準的改革和新標準的強制推行,會從根本上改變地方政府官員的“唯GDP”的追逐者和地方污染經濟的保護者的角色。推行“一崗雙職”,建立官員污染問責制,官員從環境治理的被動角色成為環境治理的主要角色,這是對環保部門地位的確認,也是雙重領導機制走向統一的標志。

3.2 加大行政處罰力度

我國現行環保法律法規針對污染處罰力度過輕,對類似違法行為不能產生很好的警示教育作用。根據《環境保護行政處罰辦法》第五十八條規定,“違法事實確鑿、情節輕微并有法定依據,對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰”。第七十八條,“‘較大數額罰款’和沒收,對公民是指人民幣(或者等值物品價值)5000元以上、對法人或者其他組織是指人民幣(或者等值物品價值)50000元以上?！薄吨腥A人民共和國環境影響評價法》第三十一條規定建設單位違反《環評法》“可以處5萬元以上20萬元以下的罰款”。綜觀環保兩大核心法律,我國法律對污染企業的最高罰款額度為20萬元,這和企業制造污染、排放污染所獲得的經濟利益比較幾乎是微不足道的。

美國環保協會中國項目首席經濟學家Daniel Dudek認為,可信的執法行為和罰款是實施環保的基礎。如果法律不對違法的行為進行嚴格的經濟處罰,企業將理解為政府沒有把環境污染視為一個嚴重的問題。因此,他們將會繼續打著發展的旗幟,加劇環境污染。對違法行為進行實際經濟罰款必將成為控制污染、降低成本的新動力,從而使中國走上建設環境友好型社會的道路。[13]

法律不得使違法者通過違法行為而獲利,我國應努力學習西方發達國家的環保法律法規,積極修改現行環保法行政罰款的上限,加大對污染企業的處罰力度,是加強執法力度的重要措施。

3.3 建立、完善環保部門內部聯動機制

除了地方政府對環保部門行動的外在干預之外,影響環保執行力度最大的內部障礙在于環保部門的機構結構性障礙。《環境保護行政處罰辦法》規定了八種行政處罰為什么難以執法下去?歸根到底,環保部門所決定的對污染單位的強制執行,必須要依賴于工商、司法等部門,離開他們,環保執行只是一句空話。

因此,組建起環保系統自有的執法隊伍,成立環保工商機構、環保公安機構、環保檢察機構、環保法院等一個綜合性的內部聯動機制,一旦發生環境污染,可以迅速啟動行政和司法程序,進行行政處罰、司法審判和強制執行,這樣不僅可以解決原先外部聯動機制下多個部門之間漫長的申請、審核、審判、復議等過程,也降低了成本,提高了工作效率。這將會極大的改變環保部門形象和提升向污染群體作戰的能力。

從我國環保體系的發展來看,環保法庭已開始在各地陸續成立,云南省已有3家中級人民法院和6家基層法院成立了環境保護法庭,是全國成立數量最多的省份。云南省高院院長許前飛認為“環境司法專門化是司法發展的必然選擇,隨著生態危機和新型環境問題的出現,傳統的環境保護方法已經不能適應需要?！盵11]與時俱進,改革創新,是解決環保部門內部障礙的出路。

通過對環保部門執法力度弱的特點的分析,可以發現,推動和發展環保事業的主體,不僅僅包括各級環保部門,還包括地方政府、工商部門、檢察部門、司法部門等。在新形勢下,面對日益嚴峻的污染問題,環保部門、地方政府、各級部門應在“一崗雙責”任務下通力合作,積極探討解決環保問題的新方法,全面落實科學發展觀,實現經濟社會的可持續發展。

[1] 潘岳.關于環境與發展問題的幾點看法[J].資源與人居環境,2008(19):62

[2] 王海.執行環保政策要比鋼還強[N].市場報,20072 03202(3)

[3] 匿名.2005,中國加大環保力度[EB/N].中國網, http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/qkjc/ 812963.htm,2005203216

[4] 章軻.潘岳:中國環境“局部好轉、總體惡化”[EB/ N].第一財經網,http://finance.sina.com.cn/roll/ 20100201/23147348869.shtml,2010202201

[5] 劉世昕.“十一五”環保大考提前交出合格答卷[J].環境教育,2011(1):30232.

[6] 李光明.依法行政被停職畸形招商觀催生地方土政策[N].法制日報,2010206221(4)

[7] 尹于世.地方環保部門為何不敢“唱黑臉”?[N].新華每日電訊,2011205220(3)

[8] 蔣芳,孫彬,吳新生.江蘇儀征環保局書記舉報污染企業4年未果[N].新京報,2009205226(3)

[9] 郭遠明,王圣志,孫彬.執法體制不改革環保部門“腰桿”挺不起來[N].瞭望,2006209226(1)

[10] 宋成.實行“一崗雙責”明晰環保職能[N].福建日報,2010203219(7)

[11] 匿名.嚴格實行年度評優環保“一票否決制”[N].經濟參考報,2010207223(16)

[12] 雷晴,時華.云南環境保護法庭全國最多[N].昆明日報,2011206214(2)

From Law Enforcement to Examine the Plight of the Environmental Protection Department of Law Enforcement

GEN aiqing
(Department of Social Sciences,Nantong Shipping Occupation Technical College,Nantong 226009,China)

Department of environmental protection in light of law enforcement power,loss of main body position,weak basis of law enforcement,law enforcement system is not perfect,severely weakened the environmental protection departments of law enforcement.The author thinks that the mandatory implementation of the"one position double duty",official pollution accountability,increasing administrative penal-ties,establishing and perfecting linkage mechanism in environmental protection departments maybe solve the increasingly serious environmental problems.

law enforcement;departments of environmental protection;restricted factors

D 915.183

A

167127880(2011)0520074204

2011-08-16

葛乃慶(1977— ),男,江蘇海安人,碩士,講師,研究方向:“三農”問題。