關于武漢市資源環境治理的政策建議*

張 赟

(武漢理工大學 經濟學院,湖北 武漢 430070)

改革開放30多年,我國一直延續粗放型的經濟增長模式,由于片面追求經濟效益,經濟高速增長的同時,也付出了慘重的代價。資源日益枯竭,環境迅速惡化,人與自然的矛盾也日趨尖銳、緊迫。在這種狀態下,我國將保護資源環境作為首要目標,積極協調經濟發展與資源環境的關系,推進可持續發展的新經濟增長模式—循環經濟發展模式。十二五規劃就明確提出：“面對日趨強化的資源環境約束,必須增強危機意識,樹立綠色、低碳發展理念,以節能減排為重點,健全激勵與約束機制,加快構建資源節約、環境友好的生產方式和消費模式,增強可持續發展能力,提高生態文明水平”。2008年9月,國務院正式批準武漢進行“資源節約型、環境友好型”兩型社會建設綜合配套改革試驗,武漢城市圈建設升格為國家戰略,武漢發展循環經濟,資源環境綜合治理顯得更加緊迫、更加關鍵。

一、武漢市基本概況

1.地理位置

武漢市位于東經 113°41″～ 115°05″,北緯 29°58″～31°22″,處于中國腹地的中心,長江與漢水交匯處。長江、漢水縱橫交匯,形成武昌、漢口、漢陽三鎮鼎立的格局。武漢市是湖北省省會,華中地區的經濟、科技、教育和文化中心,全國特大城市和重要的交通樞紐。

2.水資源

武漢市水資源豐富,江河縱橫,河港溝渠交織,湖泊庫塘星布,灄水、府河、倒水、舉水、金水、東荊河等從市區兩側匯入長江,形成以長江為干流的龐大水網。總水域面積達2187平方公里,占市域面積的25.8%。據測算分析,在正常年景,地下水靜儲量128億立方米,地表水總量7145億立方米,其中境內降雨徑流38億立方米,過境客水7107億立方米。水能資源理論蘊藏量2萬千瓦/時。全市修建水庫274座,其中,大型水庫3座,中型水庫6座;總容量9.25億立方米;有塘堰9.1萬口,蓄水能力3.3億立方米;有湖泊193個,其中城區內有湖泊43個。

3.礦藏

武漢市已發現礦產33種,礦點154處,潛在經濟價值8400多億元。其中,冶金輔料和建筑材料儲量最大,擁有全國最大的熔劑石灰石、白云巖、石英砂巖基地,膨潤土礦儲量1.18多億噸,居全國第一位。優質礦泉水、熱泉已發現8處。此外,還發現金礦點11處,銅礦點9處,錳礦、磷礦點各2處,并有5處發現石油、天然氣的“油氣顯示”。

4.工業基礎

武漢是我國重要的工業基地,現已形成門類比較齊全、配套能力較強的工業體系。武漢正在大力發展現代制造業,著力推進產業技術升級、集群發展。重點發展鋼鐵、汽車及機械裝備、電子信息、石油化工、環保、煙草及食品、家電、紡織服裝、醫藥、造紙及包裝印刷十大主導產業。同時運用產業政策,引導企業向園區集中。重點發展鋼鐵化工及環保產業聚集區、汽車及機電產業聚集區、光電子及生物醫藥產業聚集區、食品工業聚集區、都市工業聚集區。

二、武漢市資源環境治理的現狀

建國以來,特別是黨的十一屆三中全會以來,武漢市對環境保護、自然資源保護工作不斷開拓創新、取得了顯著成效。

近期武漢市出臺了一系列武漢市環境保護的地方性法規,制發了《武漢市人民政府關于禁止銷售和使用含鉛汽油的通告》等多部環保方面的地方行政規章,制定了《武漢市飲食業動植物油煙排放標準》等地方環境標準,修訂了《武漢市地表水環境功能區劃》等,使環保法規初步形成體系,為環保執法提供了法律武器。

此外,武漢市積極貫徹落實科學發展觀,以“主要污染物減排”為主線,以改善環境質量為目標,以實施碧水藍天工程、機動車排氣污染防治、環保專項行動等工作為重點,積極推進“兩型社會”建設,全市環保工作取得積極進展。可以看到,近年來武漢市在自然生態保護工作方面取得了可喜的成就。主要表現在：植樹造林、增大城區綠化面積、加強水土保持;制定一系列法規辦法。加強對污染的防治,提高各級領導及廣大群眾的環保意識,將環保管理納入法制軌道。保護水資源不受污染,保護湖泊不被填占、不被污染。利用“川氣東送”改變燃燒方式,努力控制對大氣的污染,控制二氧化硫(SO2)及酸雨的產生,采取各種措施,保護重要生態功能區、建立生態示范區,大力發展綠色食品。但是,也應該看到,水資源日益枯竭,湖泊濕地萎縮,水質破壞,空氣污染,生物數量減少,生態環境的惡化勢頭并未減弱,資源環境保護還任重道遠。

1.空氣質量

2010年城區空氣污染指數(API)平均值為78,環境空氣質量總體為良。全年有284天空氣質量為優良,比2009年少17天;空氣質量優良率為77.8%,比2009年下降4.7個百分點。

2.聲環境質量

2010年監測的197條城市交通道路噪聲平均值為69.1分貝,達到交通道路兩側功能區噪聲標準,與2009年持平。城市區域環境噪聲平均值為55.4分貝,達到區域環境噪聲2類標準,比2009年上升0.7分貝。聲源構成情況為：生活噪聲源占80.0%,交通噪聲源占11.9%,工業噪聲源占7.1%,施工噪聲源占1.0%。生活在55分貝以下的人口數量占網格總人口的42.91%;55分貝以下覆蓋面積為112平方公里,占網格總面積的53.3%。

3.水資源質量

2010年,武漢市11條主要河流25個監測斷面的水質類別分別為Ⅱ類占48.0%;Ⅲ類占20.0%;Ⅳ類占12.0%;劣于 Ⅴ類占20.0%。全市69個主要監測湖泊(水庫)水質按功能類別統計,符合功能區類別的湖泊有19個,占27.5%。69個湖泊(水庫)中水質符合Ⅱ類標準的有4個,占5.8%;水質符合Ⅲ類標準的有12個,占17.4%;水質符合Ⅳ類標準的有18個,占26.1%;水質符合Ⅴ類標準的有12個,占17.4%;其它23湖泊(水庫)水質較差,均為劣Ⅴ類,占33.3%。按照《湖泊(水庫)富營養化評價方法及分級技術規定》,全市69個主要湖泊(水庫)水質的營養狀態評價結果為：中營養狀態的25個,輕度富營養狀態的19個,中度富營養狀態的20個,重度富營養狀態的5個,我市水質進一步下降。

三、對武漢市資源環境治理的政策建議

1.各部門聯動綜合管理資源環境

我國目前的環境和資源管理體制,是將各種不同的環境要素或者資源種類從整體生態系統中割裂開來分別由各個不同的行政管理部門來主管,比如環保局主管環境污染等問題,國土資源局主管土地,礦產資源等,這樣的環境和資源管理體制往往導致對生態系統要素的片面管理和部門導向,與生態系統的整體性和綜合生態系統管理是相違背的。鑒于這樣的情況,在環境資源管理中就應該廣泛積極地實行部門間的協作機制。

首先,針對武漢地區評估資源環境管理的優先順序,對最嚴重的環境問題進行排序,確定優先行動計劃。其次,需要延續“大部制”思路統籌解決,比如確立發改委牽頭,各部門聯動機制。最后,武漢市發改委、環保局、國土資源局與財政局各部門間應建立合作協調機制,主要有部門間組成的聯席會議制度、部門間的信息交換和通報制度、聯絡員制度和經驗交流制度等,加強協同管理。

2.以行政命令方式轉向市場引導為基礎的調節方式

與傳統行政命令手段的“外部約束”相比,市場調節是一種“內在約束”力量,具有促進環保技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理成本與行政監控成本等優點。我國已逐步改變單一的“命令—控制”調控模式,向“以經濟刺激、命令控制相輔相成”的多種機制協同控制模式發展。根據國際經驗和我國的實踐基礎,我們可以使用市場導向的資源環境制度有7類：資源稅費制度、生態補償機制、許可證制度、排污交易、綠色貿易政策、綠色保險等。將環境問題納入整體經濟規劃過程當中,武漢市各政府部門應綜合考慮資源環境現狀,因地制宜,制定相應的資源稅費,生態補償管理辦法等,以市場來引導企業清潔生產、節能減排,公眾愛護環境,保護生物多樣性。

(3) 積分時間(分別對每個零部件進行模態分析，取加權平均模態確定各自積分時間，分別取最大和最小時間為積分時間，并結合接觸剛度確定ITS)；

3.加大政府支持力度,鼓勵公眾參與

2010年,為激發社會各界保護資源環境的熱情,探索推進環境調查、環境教育以及公眾參與兩型社會建設的新機制,武漢市發改委兩型辦特設立“呵護江城—環境調查小額基金”,專項用于對各環保愛好者、環保社團組織實施的環境調查與環境教育項目的小額資助,社會各界人士踴躍報名參加。又比如本課題也是面對社會公開招標,鼓勵各界人士積極參與武漢市資源環境與經濟協調發展,這些都取得較好社會效應。武漢市政府應建立相關資源環境基金,加大對環境非政府組織(NGOs)、科研院所等的資金支持。

此外,政府應進行信息支持,定期公開資源環境評估報告,改變聽證會為主的單一公民參與形式,鼓勵更多民眾參與資源環境保護中來,比如開展座談會,調研會等多元化公民參與形式。加強對公眾的環境教育與培訓,提高他們的環境意識以及對可持續發展的理解,鼓勵公眾更廣泛地參與有關資源環境的決策。

4.加快產業升級,大力發展環保產業

我國現階段的經濟增長方式不符合可持續發展戰略,資源環境大肆被破壞,產業結構調整勢在必行,應由技術水平低、資源消耗大、環境污染嚴重、經濟效益低的產業結構模式向技術水平高、資源消耗少、經濟效益好、環境污染小的產業結構轉變,實現產業結構的優化和升級。

武漢市是以鋼鐵、化工、汽車為主導的重工業城市。我們應充分利用現有的工業基礎,以廢棄物對策為中心,通過發展環保產業,逐步建立地區的資源循環系統,使環境保護與振興地區工業結合起來,并以建設環保城市為目標,爭取在全國實現循環經濟中起先導作用。應制定從教育和基礎研究、技術開發直至產業化的環保產業振興總規劃,應鼓勵政府、企業、高校等研究院所開展產學研結合的合作形式,進行環保技術創新,開發利用再生性能源、生態功能區規劃、產業結構升級及產業布局等,形成符合生態條件的生產力布局和少污染、低損耗的產業結構,發展綠色產業;促進無污染或低污染的技術、工藝和產品;進行對環境和人體健康無不利影響的各種開發建設活動。定期公布污染企業名單,以及處罰整治結果。對排污收費改革,梯形收費制度,對低于最低排污標準企業進行鼓勵,面對所有企業收費,降低費率水平,環境稅費直接進入環境保護基金專款專用。

5.加強與環境密切相關部門的政策協調

目前,環保部門與林業、農業、水利、能源、交通等管理部門的職權關系不明確,存在著管理職權交叉或空白。選取工業、農業、水利等作為與資源環境協調發展的目標部門,因為它們所引起的問題協調采取措施更有效,也因為它們對環境已經或可能造成極大的影響,根據它們的特點,它們在可持續發展中起著關鍵性的作用。針對這些部門的措施,不僅僅是為了公眾健康和環境保護,也是為了這些部門自身的利益和可持續發展能力。

第一,與工業部門相協調的政策措施

工業不僅僅是產生環境問題的重要部門,也是解決環境問題的部門,所以與工業部門的政策協調顯得尤為重要。環境部門應加強同工業部門的對話,鼓勵自愿協議和其他形式的自我規范。工業部門與環境政策的協調也應由禁止性的手段轉向市場手段,如生態標簽、環境審計等。同時,市政府應當更加重視環境保護的預防原則,制定污染綜合防治指令;積極倡導綜合性產品政策措施,以期從產品的整個壽命過程降低環境影響。

第二,與農業部門相協調的政策

第三,與水利部門相協調的政策

我市水系發達,江河湖泊縱橫交錯,然而,在水資源的開發利用中,存在大量違背自然規律的現象。如大興水利、重資源利用、輕資源保護等等,都給武漢市水資源環境造成嚴重的損害。環保部門應和水利部門共同研究水資源開發利用規劃,聯合繪制武漢市“水資源地圖”,考慮水環境承載能力,協調好上下游、左右岸關系,嚴密監控各觀測點水質狀況。

6.政府綠色采購

政府采購也叫公共采購,是指各級國家機關,事業單位和團體組織,使用財政性資金采購,依法制定的集中采購名錄以內的或者限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。因為政府采購范圍廣、數額大,行為本身又具有極強的政策性,對市場有引導和調控作用。所以各國都把政府采購當作是宏觀調控手段,實現特定的政策目標。目前,一些西方國家已在法律中對綠色采購制度有所規定,我國的《政府采購法》也順應了社會發展趨勢,在第九條中明確規定環境保護是政府采購的一個政策目標。

在綠色采購實踐方面,我國已有一些成功的案例,如為準備APEC會議,上海環保局提供了42類符合我國環境標志的產品名錄,實施效果不錯。我市相關部門也應該抓緊擬定有關政府綠色采購的標準,主要包括兩大類：一是辦公用品,包括各種辦公自動化設備。如室內的電話、電腦、打印機、傳真機、復印件、碎紙機、吸塵器、照明設備和小型工具等,室外的各種車輛、小型船舶、除草機和車用起重機等。這些辦公用品應要求達到環保、節能、低輻射、低排放和低噪音標準。二是辦公建筑與裝修。這方面的領域就更廣了。如政府的辦公設施,不僅對門窗材質,對辦公家具的木材、配套零件和表面漆等有嚴格標準,連原材料也應看其是否通過“森林管理認證”。

綠色采購制度及相關標準一旦建立起來并有效實施,各級政府一旦拒絕當前市場上的許多非環保商品,勢必會產生連鎖反映,影響普通消費者的消費取向,并進一步影響生產廠商和經銷商的發展趨向,有力帶動我國綠色經濟的發展。

7.加強環境教育

廣義的環境教育包括通過組織系統的學習,對學生進行專門的環境教育,也包括針對社會各階層和從事不同職業的廣大公眾以及領導者和管理人員進行環境知識的宣傳和培訓,目的是提高全體人民的環境意識和培養整個民族的環保素質,這對建設資源節約型、環境友好型社會非常有必要。環境教育應采用以下幾種形式：

第一,把可持續發展的基本知識和循環經濟、兩型社會的相關知識納入大中小學教育當中

學習環境知識、掌握環保技能最有效的方法就是接受學校的環境教育。環境保護事關代際生存與發展,更應納入到終身教育系統中去。此外,高校應加大環境經濟學、環境管理和環境法等課程的投入力度。

第二,對政府及環保部門的領導決策執行人員以及企業領導人進行培訓

定期組織高能耗高污染企業領導人進行環境管理課程培訓,并加以推廣,同時要重視中小企業的污染問題,尤其是鄉鎮企業,因為其不僅影響農村空氣、水質等環境狀況,而且影響農產品安全,進而威脅到民眾健康。此外,農村基層干部的環境培訓亦不可忽視。

第三,面向公眾開展多種形式的環境宣傳

現代社會,大眾傳媒事業十分發達,環保思想要滲透到公眾當中去,就必須借助這些有力工具。比如通過報刊網絡、電視節目向大眾宣傳環境信息,報道相關案例,使公眾了解我國可持續發展戰略的實施進程以及現存的問題。另外還可以通過印刷宣傳單或小畫冊等,在公共場所向公眾宣傳節能減排、保護生物多樣性等環保思想,甚至組織觀鳥、觀植物等生態活動讓公眾親身體驗。

8.建立和完善回收利用系統

目前,我國的廢品回收體系很不健全,活躍在廢品回收市場的是一些城市邊緣人員,他們的回收非常散亂,沒有形成體系。發展循環經濟必須建立健康的、有序的、適合市場規律的廢舊物資回收體系。因此,我們建議如下：

第一,加強對廢品回收人員的管理

政府有關部門盡快對零散的資源回收人員給予一定的優惠政策,并且加強引導和管理,逐步建立和完善我市的廢品回收網絡體系,形成合理有序的產業鏈。同時,對于某些地區已經存在的資源回收網絡進行整合,建立以社區回收點為基礎、以集散交易中心為載體、以綜合利用處理為目標的回收利用網絡體系,促進我國再生資源回收利用行業健康、有序發展,實現再生資源產業化、資源化和無害化。

第二,建設一批高技術含量的再生資源企業

根據各地產業發展規劃和可回收再生資源的實際情況,選定有相應規模和加工制造能力的生產企業,作為再生資源綜合利用加工生產的終端。吸納技術含量高、生產規模大的資源再利用的現代企業加入,利用高新技術對不同再生資源進行開發利用;選定開發利用項目,以政府項目的形式,對外招商建設,逐步形成兼具經濟效益和社會效益的再生資源產業群,促使再生資源行業走上產業化道路。同時對這些企業實行“跟蹤單”制度,一旦這些企業不能再加工可回收利用的資源,就要取消它們的資格。

第三,建立資源回收獎勵制度

這種辦法在國外城市較為通行,目的是要鼓勵市民回收有用物質的積極性,提高這些物質的回收率。例如,可以對社區、學校等集體回收報紙、硬紙板、塑料瓶、易拉罐等發放一定金額的獎勵。

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