淺析森林火災的風險管理*
——以福建省三明市為例

陳 凱

(閩江學院公共經濟學與金融學系，福建 福州 350108)

淺析森林火災的風險管理*
——以福建省三明市為例

陳 凱

(閩江學院公共經濟學與金融學系，福建 福州 350108)

森林火災風險是林業經營中所面臨的重要風險之一，其對林業造成的破壞力巨大。加強林業火災風險管理已經成為林業風險管理工作的重中之重。以福建省三明市為例，從主客觀兩方面分析森林火災的成因，提出控制型和財務型兩種風險管理模式，通過對森林火災的有效預防與控制，以達成減少林業經濟損失的目標。

森林火災;成因;風險管理;保險

近幾年，福建省頻發大規模的森林火災，尤以三明市為甚。森林火災不但對森林資源造成巨大損失，嚴重影響了林業經濟的發展，而且對當地的生態環境也造成了極大的破壞。火災引起的森林結構變化、環境惡化、水土流失等惡劣影響甚至是難以恢復的。因此，運用科學的手段對森林火災風險進行識別、估測、評價與控制成為政府與林業企業管控森林火災的一項重要工作。

一 森林火災的概念及風險成因

森林火災是指由于自然或人為原因引發的，在林區內失去控制并四處蔓延的火災風險。與一般的火災風險相比較而言，其具有以下幾個特征∶①風險因素的復雜多樣，包括各種自然因素，還包括了各類人為因素;②風險事故的突發性強，發生后控制與施救比較困難;③風險損失的破壞力巨大，不但造成經濟上短期的直接損失，而且對生態環境造成無法修復的長期性消極影響。當然，造成森林火災的原因是多方面的，如下文所述。

(一)森林火災的客觀原因

1.氣候原因

我國南方省市夏季歷來持續高溫少雨天氣，導致火險等級持續升高。近年來，三明市年平均最高氣溫更是不斷攀升，極端高溫可達到40.5℃，火險等級相應提高，導致森林火災相繼發生。根據三明市氣象局提供的資料，三明市近年來氣溫距平不斷升高，導致氣溫異常化就愈加嚴重，發生森林火災的損失頻率與幅度就不斷提高。

2.植被原因

植被增加是森林火災發生的另一個不可忽視的客觀原因。近年來，三明市采取封山育林的措施來提高山林綠化率，同時，隨著居民生活水平的提高，到森林中取用生活柴火的現象越來越少。森林活動的較少，一方面導致植被驟增，枯葉、枯木等火源劇增，森林火災隱患加劇，另一方面，也使得火災撲救更加困難。

(二)森林火災的主觀原因

1.防范意識淡薄

群眾的文化素質水平普遍較低，嚴重缺乏森林防火意識，對于森林火災發生后造成的嚴重后果沒有深刻的認識，普法教育不到位，對于造成森林火災應承擔的法律后果不清楚［1］。據三明市消防局的統計，三明市近10年總計發生的247起森林火災，因防火意識淡薄引發的占森林火災總數的83.8%。一方面，防火意識淡薄，盲目在森林中使用明火，造成森林火災的發生;另一方面，撲救意識淡薄，一旦發生火災，不能做到及時向有關部門報告并組織人員現場撲救，以至延誤了撲救的最佳時機。

2.人為火源管理難度大

人為火源分為生產性與非生產性及其他火源。最近10年，三明市總計發生的森林火災247起，其有179起是由非生產用火引起的，所占比率為72.47%;68起是由生產性用火引起的，占27.5%。由此可見，非生產性用火的不當是三明市森林火災的主要人為成因。

3.失火犯罪執法不嚴

從失火犯罪的執法角度看，存在打擊力度不夠，不足以對犯罪分子產生威懾的缺陷。究其原因有兩點∶一是受到地方保護主義的影響，二是司法制度不健全，對證人打擊報復現象時有發生，造成了調查取證難的現狀。2011年上半年，三明市法院共受理失火案件38件，其中僅18件已審結，未審結案件超過一半。此外，全市還有117起失火毀林遺留案件還未偵破。

4.防火經費不足

做好森林防火工作需要大量專項經費的投入，但政府有關部門對基層防火工作重視不夠，投入不足。一方面，基層防火單位受經費不足的限制，無力更新防火工具，造成森林防火救火效率低下;另一方面，由于護林工作艱苦、責任重大、工資較低，導致護林人員數量嚴重不足、人員積極性不高。市政府防火部門部署的各項防火工作還是停留在表面，難以得到有效的實施。

二 森林火災的風險管理模式

(一)控制型風險管理模式

控制型風險管理模式是在風險分析的基礎上，針對風險因素采取控制技術以降低風險事故發生的頻率和減輕損失程度的風險管理模式。其核心要點在于∶通過改變引發風險的因素與條件，以期在風險事故發生前，降低事故頻率;在事故發生時，將損失減至最小。常用的控制型風險管理技術包括∶預防、抑制、隔離等。

1.森林火災風險的預防

近十幾年來，由于三明市人口膨脹，工業化進程加快，人們的森林活動加劇，森林火災發生的頻率增加。森林火災幾乎遍及三明市每一片森林，森林火災的預防顯得尤為重要。

(1)提高全民的森林防火意識。通過市消防部門加大宣傳，提高民眾的森林防火意識。首先，建立森林火災知識普及巡講制度。從森林火災消防機構中挑選并派遣熟悉森林火災風險、防火與火場自救知識的人員在廣大群眾中開展防火、救火等森林火場知識教育;其次，向火災高危人群發放火災防范安全手冊;再次，由森林火災易發生的鄉鎮基層政府組織觀看森林火災案例和分析火災原因的科普片，采取多種措施來提高廣大民眾的防火知識和防火意識，讓森林防火意識深入人心［2］。

(2)擴大森林防火隊伍。加大對森林防火的重視程度，保障專項防火經費的充足，提高森林防火人員的工作待遇，保證一支數量充足、素質精干的森林防火隊伍。筆者建議三明市各基層單位應該建立一支專業的森林防火隊伍，尤其是一線的護林員隊伍。此外，還應該充分利用現有人力、物力、財力資源，擴大群眾宣傳，設立一支業余的防火隊伍，起到輔助作用。一旦森林火災發生，兩支隊伍能夠緊密配合，及時滅火，將損失控制至最低。

(3)加大行政執法力度。政府林業部門與森林公安機關聯手定期開展打擊森林違章用火行動，一旦發現，依法予以處理，除了在經濟上予以處罰之外，對于觸犯刑法的，依法追究其刑事責任。同時，進行失火披露制度，并對失火罪犯進行曝光，讓群眾認識到森林防火的重要性。此外，各級政府要嚴格執行野外用火申報審批制度，管住野外火源，及時消除火災隱患。

(4)建立預警應急體系。首先，成立預警應急中心。三明市政府可以與市森林防火指揮部聯合成立全市森林火災預警應急中心，下設火場前線指揮部、后勤保障部、宣傳報道部、綜合調度部等工作部門，各工作部門由市森林防火指揮部成員單位領導或抽人組成。該中心對于全市啟動重特大森林火災應急預案起到決策作用。其次，進行應急預案編制及演練。三明市根據國家和省森林防火指揮部的要求，于2007年3月13日印發了《三明市處置重特大森林火災應急預案》，并于2011年8月28日根據省林業廳的要求，對該預案做了進一步的修正。應急預案明確了預警應急中心各部門的工作職責，每年的防火期根據工作需要組織開展應急預案演練和業務培訓，確保應急預案正常實施。最后，定期開展隱患排查。每年的森林特別防火期，三明市及各縣(市、區)森林防火部門應組織開展大規模的森林防火隱患排查活動。各鎮、村組織護林員巡山護林，加強野外生產、生活用火的監督管理。

2.森林火災風險的抑制

(1)安裝自動報警系統及定位系統。森林火災自動報警系統及定位系統可以提高森林火災探測的及時性和準確性，快速實施滅火救援。三明市可以利用全球移動通信系統、全球衛星定位系統以及紅外成像技術，對主要林區的風險狀況圖像進行現場采集、處理并發送至控制中心，進行24小時監測。一旦發生火情，可以在第一時間做出決策，并迅速采取各種措施迅速撲滅森林大火［3］。

(2)建立空中滅火機制。森林火災多發生在山區，其地理位置限制了常規滅火機制的運作。這主要體現在消防車輛及人員難以在第一時間抵達森林火場、火場水源缺乏等，這樣極大影響了森林火災的正常滅火工作。市政府可以考慮采購1～2架消防直升機或小型飛機。在發生森林火災時投入使用，通過空中投放各類滅火劑的方式控制火勢，并最終與其他滅火機制配合，達到撲滅森林大火的目的。

3.森林火災風險的隔離

根據植被的生物學特性，逐步改變三明市現在的林種結構，以增強森林林分的防火性能。三明市可以通過實施“白色防火工程”和“綠色防火工程”兩大工程來隔離火災風險因素與風險環境的聯系，從而提高森林自身的防火能力。白色防火工程是通過施放菌類，加速枯枝落葉的分解，起到森林防火效果的工程。綠色防火工程即營造不易燃的林分和林帶，具體可以通過林木混交措施，以增強森林水分，從而達到提高森林防火自控能力的目的。根據三明市的實際情況，可以在邊遠山區有計劃地營造帶寬在10米以上的荷樹防火林帶。

(二)財務型風險管理模式

財務型風險管理模式是以提供專門基金的方式，降低發生損失的成本，通過在事故發生前做出合理的財務安排，解決事故發生后給人們造成的經濟困難與精神憂慮，為迅速恢復生產、維持正常生活提供財務支持的風險管理模式。其核心要點在于∶通過事前專門融資來解決災后困難，迅速恢復生產，減少經濟損失。常用的財務型風險管理技術包括∶自留、非保險轉移與保險轉移。

1.森林火災風險的自留

首先，可以考慮在大型林業集團公司內部組建專業火災自保公司，整合集團的人力、財力與物力資源，為集團旗下的各子公司或分公司提供專業的風險保障，化解林業火災風險。實踐中，可以在永安林業股份有限公司、中國林業控股有限公司、金森林業股份有限公司等大型公司進行試點。其次，在林業火災風險發生后，可以由當地的政策性金融機構向這些受災企業投放火災風險專項貸款，作為專項救災性質的貸款，其利率應該低于市場利率，以示對受災企業的扶持。最后，遭遇重大森林火災事故，企業損失巨大時，政府應該直接介入，向這些受災企業直接發放財政補助，幫助其度過難關。

2.森林火災風險的非保險轉移

2003年開始，三明市按照省委、省政府統一部署，全面開展以“明晰所有權，放活經營權，落實處置權，確保收益權”為主要內容的集體林權制度改革。2005年11月三明市基本完成了林業主體改革任務。截至2009年底，所有林改村都完成了整改任務。通過集體林權制度改革，以承包到戶的方式，將森林的使用權移交給農民個人。這樣，原先的森林火災風險造成的損失也由集體承擔變為個人承擔，大大提升了個人的森林火災風險防范意識［4］。

3.森林火災風險的保險轉移

(1)森林火災保險的模式。2006年8月，三明市開始開展政策性森林火災保險的試點工作。該保險采取“政府扶持，市場運作”的模式，由三明市政府委托中國人民保險公司三明分公司經營。傳統森林火災商業保險存在風險高保險公司不愿經營、費率高投保人無力購買的問題，為了克服上述問題，三明市政府建立起保費補助制度與超賠準備金制度對該保險進行政策性扶持。保費補助制度規定，政策性森林火災保險的保費由兩部分構成∶林農自付保費與政府補助保費。其中，政府補助保費的占比逐步增加，由2006年的20%到現在的40%，今后實現全省統保后將全部由地方財政支付。超賠準備金制度的做法是在高風險年度，政府通過專項補償基金直接分攤賠款。現行的規定是森林火災保險的年賠付超過80%時候，超出的賠款由政府和保險公司按1∶1 分攤。

(2)森林火災保險的運作。第一，開展單一火災保險。三明市政策性森林保險試點宜選取單一火災責任險，主要原因如下∶其一，火災是森林面臨的最重要、最易發生的風險;其二，保險公司具有較成熟的森林火災保險經營管理技術;其三，考慮到地方政府財力問題，單一風險費率低，責任范圍小，保費支出少，可以減輕地方財政負擔。第二，提供小額保險。小額保險的特點在于低保額、低保費，為被保險人提供最基本的保險保障。政策性森林火災保險通過低保額達到廣覆蓋，將盡可能多的林農納入保險，為林農在遭受火災風險后提供最基本的保障，以期迅速恢復生產，達到減少損失的目的。三明市森林火災保險的基本保額為每畝500元，每畝保費為0.5元。第三，實施防災防損優惠費率與絕對免賠。對于防災防損工作做得好的林農，在續保時給予優惠費率［5］。本年度未出險無賠款的林農，在下一年度投保時，可以獲得10%的保費減免;連續2年未出險無賠款的林農可以獲得20%的保費減免;最高保費減免比例為30%。另外，為了降低道德風險，三明市政策性森林火災保險引入絕對免賠制度，每次事故絕對免賠額規定為15畝，絕對免賠率為10%。第四，通過兼業代理銷售保單。為了方便林農投保與理賠，達到便捷服務的目的，政策性森林火災保險可以通過政府基礎單位來代銷，比如可以由林業站、鄉政府等作為代辦機構，負責代辦森林火災保險的具體業務。

［1］付麗.對我國建立政策性森林保險的思考［J］.中國林業，2008，(12).

［2］湯宛地，朱同武.森林火災的風險性評估初探［J］.森林防火，2010，(2).

［3］桂子凡，張貴，彭海波.應對未來自然災害損失的有效保障機制——談森林火災保險共同體的構建［J］.林業資源管理，2010，(5).

［4］黃冰清.完善政策性森林保險，推進林權制度改革［J］.新財經，2011，(3).

［5］王錦霞.澳大利亞森林保險發展及啟示［J］.保險職業學院學報，2011，(3).

(責任編校:譚緯緯)

S762

A

1008－4681(2011)06－0039－03

2011－09－26

陳凱(1976－)，男，福建 福州人，閩江學院公共經濟學與金融學系講師。研究方向∶保險與風險管理。