金融創新環境下小額貸款公司的法律監管問題

劉穎，劉豐

金融創新環境下小額貸款公司的法律監管問題

劉穎，劉豐

小額貸款公司作為一種金融創新下產生的新型組織，在服務“三農”和市場資源配置方面都發揮了重要作用。但是，其特殊的法律性質使小額貸款公司在運營中遭遇很多尷尬，我國法律在監管方面的制度欠缺也進一步阻礙了可持續發展，加強小額貸款公司的法律監管至關重要。

小額貸款公司；法律監管；監管法律

一、我國小額貸款公司發展的法律環境

小額貸款公司并不是我國首先創設的，最早出現小額貸款公司是20世紀70年代中后期的孟加拉國。小額貸款公司出現在我國最初是以試點的方式展開活動的，試點工作由中國人民銀行于2005年在山西、陜西、四川、貴州、內蒙古等五個省區進行。向農戶和微型企業等發放期限短、額度小的貸款是小額貸款公司的目標，以實現國家對“三農”貸款供給的增加，從而更好地完善對我國農村地區的金融服務。

2006年12月，中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱“銀監會”）頒布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，該意見規定了多種金融機構可以到農村地區建立分支機構，如小額貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社等，這從一定程度上反映了國家從政策上支持各種資本到農村開展投資建設活動。

2007年1月，銀監會制定了《貸款公司管理暫行規定》，從貸款公司的機構設立、組織機構、經營管理和監督管理、機構的變更及終止等方面進行了規范與限制，從制度上保障小額貸款公司進行合法合規經營，從而為多種金融機構進入農村試點工作提供了政策指引。

2008年5月，中國人民銀行與銀監會聯合發布了 《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），給予小額貸款公司在經營上以合法地位，并對小額貸款公司展開工作設立了總綱性規范，促進了小額貸款工公司在農村金融市場的蓬勃發展。各省市在《指導意見》總綱性規范的基礎上，結合本地區經濟發展的實際情況，因地制宜，分別制定了本地區的實施意見或暫行管理辦法，積極展開小額貸款公司的推廣工作。

二、小額貸款公司發展中存在的監管缺陷

（一）對小額貸款公司的法律定位界定不清晰

《指導意見》第1條規定：“小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。擁有獨立的法人財產，享有法人財產權，以全部財產對其債務承擔民事責任。”此項規定明確指出了小額貸款公司的組織形式是股份有限公司或有限責任公司，但是，對其是否屬于金融機構并未作出相應規定。我國的《銀行業監督管理法》還做出了這樣的規定，小額貸款公司在未取得相關批準的情況下，即沒有獲得銀監會頒發的“金融營業許可證”時，其身份不能被算作是金融機構。這種“有實無名”的特殊身份，形成了小額貸款公司進一步發展的桎梏，使得其盈利空間自然收縮，生存環境異常艱險。

另外，我國立法在小額貸款公司的設立方面仍存在漏洞。《指導意見》規定：受理及是否批準設立小額貸款公司的部門是省級政府主管部門，而地方工商行政管理部門負責小額貸款公司的注冊登記以及營業執照的頒發。行政許可制被規定為我國小額貸款公司設立的基本制度，但是，我國現行的《行政許可法》并沒有對設立小額貸款公司的行政許可進行具體規定。因此，小額貸款公司的法律地位模糊，設立缺乏相應的法律、法規依據。

（二）小額貸款公司的監管主體不明確

上面已經提到，我國對有關小額貸款公司的法律定位的界定是不明確的，小額貸款公司在我國并沒有被賦予金融機構的屬性，只是將其界定為一般的工商企業。我國《商業銀行法》主要對我國各銀行金融機構的商業行為加強監督管理，2003年 《商業銀行法》應時代要求進行了修正，但是小額貸款公司并沒有被列入監管范圍，也就是說小額貸款公司是游離于我國金融監管體制之外的，銀監會的審慎監管并不能對其發揮監管作用。現在我國對小額貸款公司的監管缺乏統一的監管手段以及沒有相應的責任認定措施，大多數省區對其的監管大多是由省金融辦聯合當地發改委、公安局、工商局等機構展開的。省金融辦在對小額貸款公司的監管活動中起牽頭作用，具體負責各地小額貸款公司法人機構的發展規劃、籌建、開業和業務創新的審批工作，建立現場與非現場檢查制度、舉報制度，實施業務系統聯網管理和組織開展業務培訓等工作，統一編制全省農村小額貸款公司的業務統計和監管報表。但是，金融監管任務的專業性與高難度，使得省級政府金融辦難以承擔如此重任，使得小額貸款公司在發展中出現了多重困難，嚴重影響了其為三農服務。目前，我國對小額貸款公司監管的一般原則是“誰組織試點，誰承擔監管責任”，這就產生了地方政府作為監管的責任主體的局面，但是，由于我國地方政府部門紛繁復雜，一旦小額貸款公司真正出現問題，責任的追究會出現訴求無門的境況。

（三）小額貸款公司的信用監管環境不完善

發放貸款的額度小、分散是小額貸款公司的特點。因此，小額貸款公司的客戶定位多數是農戶、個體工商戶，對這樣的客戶群體收集信用資料比較困難，基于這種受限的客戶群體，公司運行中對客戶的資信評定任務艱巨。小額貸款公司中的多數高管均是本地人，多憑借這種優勢掌握著貸款客戶的資信狀況，但其仍然難以建立一套完整的客戶資信資料、設立完善的信用評級體系。我國人民銀行也沒有將小額貸款公司納入自身的征信系統，小額貸款公司只能通過商業銀行查詢小額貸款公司的客戶的相關資料信息。這不僅增加了小額貸款公司對貸款風險評估的難度，也增加了相關的成本。

三、完善小額貸款公司法律監管制度的建議

（一）制定專門的監管法律，完善監管法律體系

小額貸款公司發展模式的特殊性，即對社會的弱勢群體提供一定的資金支持，決定著其有很強的社會效用與經濟作用。但是，小額貸款公司在我國的發展仍然處于起步階段，國家在相關的法律法規、制度建設等方面還很不完善，為小額貸款公司的發展創造一個良好的法律環境在我國依法治國的制度下就顯得至關重要，因為只有擁有了小額貸款公司發展的法律環境與社會環境，小額貸款公司才能真正得到法律上的保證和制度上的支持。我國現行對小額貸款公司有關的規定主要有銀監會制定的《貸款公司管理暫行規定》以及文章開頭提到的《指導意見》，但這些規定的位階較低，只是一種行政法規的形式規定，并沒有上升到法律層面，這使小額貸款公司的監管缺少一定程度的硬性規定。建議對小額貸款公司這一特殊主體的規制應制定相應的法律，并對其市場準入與退出機制作出完善的規定，有關最低注冊資本、資本充足率、經營范圍及區域、分支機構設立以及監管等相關內容可以參照我國商業銀行的規定而適當降低標準。當然，在出臺相應的法律之后，配套的法律實施細則也要制定出臺，只有這樣才能真正發揮法律的監管作用。

（二）建立發揮自律自治作用的行業協會

行業協會是一種民間性組織，它不屬于政府的管理機構系列，它是政府與企業的橋梁和紐帶。行業協會在協調組織企業間的各項工作中，能夠做到加強行業監管，行業內部信息資源共享等工作，與政府監管相比具有一定的成本優勢，行業協會的自律自發性在小額貸款公司的內部更能增強其自控力和激發起自我監管的動力。我國在小額貸款公司這種新的金融創新機構出現后，“中國小額信貸聯盟”也成功組建，并且在建立后發揮了一定的作用。這個小額信貸聯盟由數百家小額信貸機構組建而成，它的功能主要表現在通過定期發布相關數據和資料，使得小額貸款公司之間的相關信息資源能夠共享，加強各機構之間的交流互動，從而提升了各小額貸款公司的經營業務。鑒于此，我國的監管者應正視行業組織的作用，允許并鼓勵行業協會這種自律組織的存在，為了充分發揮它的積極作用，還應賦予其相應的法律地位，以便在法律的保護下更好地發揮行業自律作用。此外，組織借款人形成一定的行業協會組織，在一定程度上也可以消除小額貸款公司的經營風險。我國應結合農業協會等行業協會，全面加強小額貸款公司的有效利用和保障機制。充分發揮這些行業協會的行業自律職能，不僅能促使貸款者積極參加其所從事的行業協會來延伸小額貸款的融資及扶助功能，還能以此確保資金的安全，化解小額貸款的經營風險。

（三）明確監管主體，實施監督與管理

小額貸款公司能否健康持續發展下去的關鍵問題是監管主體的確定與否。監管主體不明確，誰都可以對小額貸款公司發號施令，這樣不僅不利于小額貸款公司的發展，還會給社會經濟的發展帶來不利的影響，因此明確小額貸款公司的監管主體問題勢在必行。

在我國現行的金融監管模式下，處于剛剛起步階段的小額貸款公司是由相關政府部門進行監管的，由于小額貸款公司性質的特殊性以及發展的不成熟，政府部門在這一階段的規范監管發揮了重要的作用。但是，隨著市場的日漸成熟，小額貸款公司逐步形成了完善的公司管理體系和較強的抵御風險能力，此時政府的過多監管不僅不會向初期那樣促進其發展，在某種程度上會束縛它的發展。另外，政府的監管常流于形式，且多頭監管問題嚴重，這些都不利于對小額貸款公司監管的專業化與精細化體系的形成。

對于小額貸款公司監管主體的確定，筆者認為在我國現行的體制下由銀監會作為小額貸款公司的監管主體比較適宜。理由如下：第一，政府監管的多部門性不利于對小額貸款公司的審慎性監管；第二，中國人民銀行作為我國的中央銀行，主要職能是執行獨立穩健的貨幣政策，所以其不宜更深地介入到民間小額信貸的監管當中；第三，銀監會是我國目前唯一法定的非銀行金融機構的監管機關。根據《中華人民共和國銀行業監督管理法》的規定，任何單位或個人設立銀行業金融機構或者從事銀行業金融機構的業務活動都須經銀監會批準。因此，由銀監會對小額貸款公司進行監管在法律上是順理成章之事。

[1]潘廣恩.小額貸款公司可持續發展制度設計[EB/OL].第二屆小額貸款機構與國際投資者交流會暨小額貸款公司研討會，(2010-03-25).http://news.hexun.com/2010/pbc_xedk/index.html.

[2]姚志強.當前小額貸款公司運行面臨的難點和建議[J].經濟師，2009（9 ）.

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D923.994

A

1673-1999（2011）13-0048-03

劉穎（1985-），女，河北廊坊人，碩士，河北經貿大學（河北石家莊050061）碩士研究生，研究方向為市場管理法；劉豐（1985-），男，中國銀行廊坊分行公司部職員。

2011-05-12