土地征用與分稅制改革的問題研究

李 新

土地征用與分稅制改革的問題研究

李 新

1994年我國開始實行財稅分權制度，該制度調動了地方的積極性，在一定程度上理順了中央和地方財政關系。但隨著城市化進程的加快，違法占地用地比較普遍，土地成為地方政府生財和形象工程兩不誤的重要工具。“土地財政”的高額利潤驅使著地方政府熱衷于土地征用開發和城市化建設，這嚴重削弱了中央政府對地方的調控能力，高房價始終降不下去。失控的土地征用暴露了我國財稅分權制度的問題，必須予以解決，同時中央與地方的財稅制度也要合理重構。

分稅制；土地征用；土地財政

1994年的分稅制改革是建國以來財政管理體制的一個重大進步。由于分稅制將財權上移、事權下移，地方政府做的事越來越多，但可支配的財力卻相對減少，地方政府就必須以較少的支出辦理更多的事務。分稅制在稅權的劃分上照顧中央利益，中央拿大放小，而地方財政拮據，這種分配制度已不能適應經濟轉型的今天。分稅制改革之后，中央政府把土地出讓金全部劃歸給了地方政府，然而由于種種原因，土地出讓金始終沒有列入財政預算內收入，這就給地方政府留下了巨大的操作空間。政府通過征地，以每畝幾萬元的低價將土地從農民手中拿走，轉手通過拍賣等方式出讓，地價上升幾十、幾百倍［1］。所以，在很多地方，土地出讓金已經成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。如果現行的財稅體制不改革，那么任何措施都控制不了地方政府狂征土地、狂賣土地的社會現象。

一、經濟學理論分析

地方政府作為一個運行主體，在市場經濟的大環境下它還是一個經濟主體。作為一個提供社會公共服務的組織，政府存在的意義雖不是贏利，但是其生存就要符合經濟學原理，成本大于或等于其收益，也可以換算成其收入大于或等于其支出。從我國現階段中央與地方事權和財權的構成比例來看，中央與地方財政收入的比例為55∶45，而財政支出的比例卻為30∶70，其中公共服務支出的比例為 46∶54［2］，顯然，這種情況下地方政府很難生存。嚴重的財政赤字，會導致嚴重的腐敗和極端不負責任的問題出現。地方政府的職能得不到發揮時，財政問題就會引發政治問題，進而導致社會的不穩定。

二、法律視角分析

(一)我國分稅制背離了財權與事權相匹配原則

1.中央與地方政府事權劃分不清。分稅制改革后，中央政府掌握了更多的財政權，而地方政府的事權卻沒有減少，形成了地方以較少的財政管理較多事務的不均衡現象。事權界定不清使得中央與地方之間存在許多交叉、越級等現象。一些應由中央政府承辦的事情仍由地方政府承辦，而應由地方政府承辦的事情中央也在承辦。各級政府的事權界定模糊，本應由中央政府承擔的責任轉嫁給地方，地方政府基本上處于一種軟弱無力的地位。

2.中央與地方財權分配不合理。中央與地方的財政分權應由憲法加以確定，或者由最高立法機關以單行法規定，而在我國這兩項都沒有。僅在1993年國務院制定的 《關于實行分稅制財政管理體制的決定》中進行了規定，從此確立了中央與地方事權與財權的劃分標準。在分稅制改革的利益分配中，中央作為一方利益代表，在財政分配時有一定的“私心”，出現了削弱地方財權的問題。據研究，中國的縣鄉兩級政府提供了大多數的公共服務，即70%的教育支出，55%-60%的醫療衛生支出，100%的失業保險和福利支出等［3］。如，2005年在全國的2600多個縣中，有超過1/3的縣級政府面臨赤字。全國縣鄉村三級債務約為6000億元-9000億元之間。其中鄉鎮一級平均負債超過400萬元，總額在2200億元左右［4］。中央與地方的財政分配既關系著各級政府間的財政收支權大小，又關系著地方自治與國家結構和國家體制等根本性問題。

（二）土地出讓金劃歸予地方政府

1.自分稅制實施后，中央就把就把土地出讓金全部劃歸給了地方政府。然而由于種種原因，土地出讓金始終沒有列入財政預算內收入，無法接受有效監督。由于地方政府的財權與事權不相匹配，地方收入少，頻現財政赤字，地方就以公共利益為名征收土地，以低價征用轉手以高價賣給開發商，賺取差價，增加稅收，同時帶動經濟的發展。

2.進行城市大變樣，大拆大建拉動房地產業和其他工業企業的發展，增加地方稅收收入。西方國家的建筑設施更新一次是100年，而中國是30年更新一遍，是西方國家的3倍，造成了大量的資源浪費。在美國，政府征用土地必須經過：公共用途——事前約束；合理補償——公平市場價值；正當程序。然而我國地方政府總以公共利益為名，在不經過正當程序下，以不合理的價格征收農民的土地，無視耕地保護責任和失地農民利益。據國土資源部相關資料顯示，一些城市的違法用地現象嚴重，少的為60%，多的在90%以上，嚴重的土地違法問題幾乎都與地方政府有關。

3.地方政府獨享土地出讓金使地方政府成為房價上漲的受益者。國家一直出臺抑制房價上漲的政策，結果是“上有政策，下有對策”，中央的宏觀調控政策難以落實。由于地方政府過分依賴把征用的土地作為抵押物獲得銀行貸款，形成了潛在的房地產泡沫經濟。一旦房地產泡沫破裂，地方政府將面臨無法償還貸款的境地，地方政府財政崩潰，最終受害的是當地百姓。

（三）分稅制實施過程中對失地農民的分配公平問題

失地農民不能分享土地農轉非后的土地增值收益。地方政府大搞形象工程，盲目地提高GDP，不惜犧牲土地為代價，受害最嚴重是當地失地農民。據有關部門統計，每征收一畝地就會產生1.5個失地農民。依賴土地生存和發展的農民，失去土地后變成了“就業無崗、種田無地、社保無份”的“三無游民”。而土地由農業用地轉變為建設用地后，會產生巨額的增值收益，這些增值收益除了給失地農民以低標準的補償之外，絕大部分被當地政府和開發商所占有。政府大興土地財政，財政收入以土地出讓金為主要來源。也就是說，失地農民為財政收入做出了巨大犧牲，卻得不到對等的待遇，換來的只是低標準的補償和“三無游民”的身份，這顯然是不公平的［5］。

三、改革和完善現行分稅制，破解土地財政的構想

（一）合理規范中央和地方事權與財權的統一

1.明確、合理劃分中央與地方的事權和財權,建立與地方自治事權相統一的財權。明確劃分中央與地方的事權和財權是破解地方自治財稅困境的第一步，也是關鍵。早在20世紀初，孫中山先生就曾作過一番論述，他認為：“關于中央和地方之權限，采均權主義。凡事務有全國一致性質者，劃歸中央又因地制宜之性質者，劃歸地方……中央當有中央當然之權，軍政、外交、交通、貨幣、關稅是也，地方有地方當然之權，自治范圍內是也。 ”［6］

2.中央與地方的事權和財權劃分應當堅持一個總的原則:凱撒的歸凱撒,上帝的歸上帝,亞里士多德的歸亞里士多德。對現行的分稅制進行全面規范的系統調整，以政府之間事權的重新劃分為基礎，在各級政府之間進行財權和財力的劃分。凡是涉及國家公共利益的項目由中央承擔，包括全國性的軍事支出、管理支出、經濟支出和社會發展支出。中央承擔這些項目有利于集中全國的人力、物力和財力辦大事，從宏觀上進行調控。地方主要負擔轄區內的經濟發展、行政管理和公共服務等。對于一些需要中央承擔而由地方完成更為有利的特殊項目，可以中央出錢委托地方，中央負責監督的方式完成?；旌闲偷墓彩聞沼呻p方按照比例負擔，負擔的比例由法律加以規定，而不是由上級政府劃分。

（二）完善稅收體系，公開財政預算

1.進一步改革稅制。在規范事權的基礎上，根據事權界定各級政府的稅權，使各級政府間稅收收入比例更加合理。稅種的劃分不僅關系著各級政府的財政利益，而且也關系著分稅制這一財政體制能否有效運行。所以應對稅種進行明確劃分，改變現在的地方稅目瑣碎、繁雜的現狀。賦予地方政府一定的稅收立法權和稅收管理權，增加地方的財政收入，改變現在捉襟見肘的財政危機。按照目前稅收分權“統一領導，分級管理”的原則，逐步擴大地方政府的稅收權限。這樣既體現了中央對稅權的集中統一，又使地方政府的自治權有了財政保障。

2.加強地方公共財政預算的公開性和透明度。這就需要從管理制度、預算編制、執行等各個環節對政府預算管理制度進行改革與創新。要健全法律體系，一個國家政府預算的法定性越強，預算透明度就越高，沒有法制就沒有透明度，實現“依法治稅”到良法善治。監督地方政府的財政公開度和土地出讓金的收入與用途支出，將所有的財政資金都納入人大監督范圍內。只有強化人大代表和人民大眾對公開預算的審議和結果的評估，才能督促政府實實在在地為老百姓做實事，為百姓謀利。

（三）完善土地增值利益的分配機制

土地增值利益的分配不公平是土地財政的一個重要原因之一。在我國，農地轉為建設用地后的土地出讓金由政府和開發商分享，失地農民竟然拿不到分文。農地轉變為建設用地后的增值收益是轉用之前的幾十甚至上百倍，地方政府獨吞了大部分。國家分稅制改革之后，中央政府就把土地出讓金全部劃歸給了地方政府，成了地方政府最快捷的斂財方式。建立合理的土地增值利益的分配機制是遏制土地財政的當務之急。據統計，60%的農民在失地后生活水平下降，30%的失地農民生活水平不變，只有10%的農民生活水平提高了，可見，絕大多數的失地農民生活水平下降了。鑒于此，土地增值利益的分配應當首先滿足失地農民的發展要求，在保證失地農民生活水平得到提高的前提下，提高失地農民的發展能力，使他們能夠擁有公平的發展的機會，參與社會發展和分享社會發展利益［7］。

[1]楊海坤.中央和地方關系法治化基本問題探討[J].現代法學,2007（6）.

[2]哈耶克.自由憲章[M].楊玉笙譯.北京:中國社會科學出版社,1999:89.

[3]王怡.立憲政體中的賦稅問題[J].法學研究,2004(5).

[4]侯作前，劉明明.從土地財政看我國地方財稅制度的問題與完善[J].社會主義研究，2008（3）.

[5]黃佩華.中國國家發展與地方財政[M].北京:中信出版社,2003:146.

[6]辛向陽.大國諸侯:中國中央與地方關系之結[M].北京:中國社會出版社,2008:31.

[7]劉麗.稅權的憲法控制[M].北京:法律出版社,2006:150.

[8]孫中山.孫中山全集[M].北京:中華書局出版社,1986:123.

[9]去年中國土地出讓總收入1.59萬億猛增六成有余[EB/OL].中國新聞網,2010-02-02.

D922.3

A

1673-1999（2011）06-0043-02

李新（1985-），女，河北滄州人，河北經貿大學（河北石家莊050061）2009級經濟法碩士研究生。

2010-12-25