重慶兩江新區行政體制模式探索

類延村

重慶兩江新區行政體制模式探索

類延村

重慶兩江新區是國家新批準建立的綜合配套改革區，其改革效度很大程度上取決于行政體制模式的科學性。以目前新區實行的“1+3”、“3托1”管理模式為視角，從經濟、政治、社會、文化等多個維度進行考察，以期構建高效度、服務型、民主性的行政模式。形成一級政府體制是改進現有管理模式的主線。

兩江新區；行政體制；行政職能；管理模式；政府體制

一、兩江新區現行行政體制模式

（一）管委會模式概述

兩江新區現在實行的是開發建設領導小組領導下的管委會模式，即由重慶市主要領導組成“兩江新區開發建設領導小組”，在宏觀上對新區建設進行規劃和協調。同時，在其下設立“兩江新區管理委員會（黨工委）”，負責新區范圍的規劃布局、開發建設與綜合協調等工作。在微觀層次，主要涵蓋以下三個方面：

在具體行政架構上，兩江新區管理委員會則可分解為“1+3”、“3 托 1”的管理模式［1］。 “1+3”是指兩江新區管理委員會（黨工委）規劃統籌北碚區部分地域、渝北區部分地域和江北區部分地域。“3托1”則是指兩江新區管理委員會（黨工委）受市政府委托代管北部新區管委會和兩路寸灘保稅港區管委會，并直接負責魚石片區的開發建設，以3個區域的現有基礎為支撐，推動整個新區的發展。

在兩江新區管委會內設機構上，主要設有辦公室、經濟發展局、政策法規室、工業促進局、服務業促進局、建設管理局等機構，以實現兩路寸灘保稅港區和北部新區工作對接為前提，積極推進招商引資、項目審批等工作。

在片區開發與建設上，成立重慶兩江新區開發投資集團有限公司，由兩江新區管委會直接領導，以公司為主體負責新區開發。開發新片區時，由所在地的區委委派一名常委擔任公司總經理和兩江新區任命的董事長一道領導公司負責片區的開發。同時，在兩江新區管委會下設園區管委會，由兩江新區開發集團總裁和各區區長同時出任各園區管委會主任［2］。從一定角度而言，此種開發模式有助于實現職能的明確劃分，防止政府職能混雜、職責不清的現象，符合市場運行的規律，有利于增進新區建設的活力。

（二）兩江新區行政體制存在的問題

2008年6月份在充分調研的基礎上提出兩江新區的建設規劃，2010年5月份正式批準，7月份正式成立，是一個相對短暫的過程［1］。因此，在行政權威、行政主體、行政體系等方面都需要進一步探索和改進。

首先，兩江新區管理委員會并非一級政府，而是市政府的派出機構，與北碚、渝北、江北3個區政府之間并不存在隸屬關系，更多的是經濟發展方面的統籌。同時，對區政府的管理亦缺乏憲法依據，難以形成共識性的權威。統籌力度不夠則會造成行政效率下降，延礙新區的建設。

其次，行政主體多樣，但偏重單項的維度，缺少其他主體的參與。現行模式下，新區的行政主體主要包括準政府性質的兩江新區管理委員會和其代管或直管的3個管委會以及部分區域規劃為兩江新區范圍的3個區政府。在整個體系運作中缺乏中介組織的存在，政府承擔全部的社會管理職能，容易造成政府負擔過重的局面。

最后，行政體系不統一，容易導致政令不統一。一方面，由于行政體制初建，難以達到一蹴而就的效果。另一方面兩江新區管委會缺乏相應的法理支持，在行政層級上難以實現與街道（鎮）的對接，政令在基層執行力不足。

二、構建兩江新區行政體制新模式的總體思路

新區行政體制的建設應著眼于經濟、政治、文化與社會之間相互融合，相互提升，從多維度完善行政體制的架構。

（一）統籌功能區建設與行政區域發展，明確各類行政主體間的關系

在現行的“1 加 3”、“3 托 1”管理體制基礎上，推進“功能園區”建設，理順新區管委會、區政府與各個園區管委會之間的關系，使之能夠融合與統一。（在兩江新區開發建設當中規劃成立的10個功能區，具體指江北嘴中央商務區、保稅港區、魚復現代制造和物流區、龍石先進制造區、北部新區、空港新城、悅來會展城、蔡家高技術產業區、水復生態產業區、木古出口加工區。）新區管委會在統籌北碚、渝北、江北區政府的同時，要積極推進功能區的建設，以10大功能區為基礎成立功能區管委會，與兩江新區開發投資集團有限公司相合作，從經濟層面推動功能區的發展。在總體上，可以逐步形成功能區委員會作為新區委員會的下屬機構主要在園區內行使經濟職能，和開發公司一起負責園區的規劃、建設，相應的社會管理和公共服務職能則由所屬區域的地方政府承擔。模式運行到較為成熟的階段后，可以借鑒濱海新區的某些做法，在一定區域實施“新區管委會+功能園區管委會+鎮（街道）”的行政模式。

（二）完善行政事務處理流程，建立統一的決策、執行與監督（評估）機制

行政效率是提升經濟效率、建設效率的主要推手。由于行政主體多元，涉及利益復雜，行政事務的處理流程則顯得尤為重要。當前，在決策機制上可以實行協商性的合作模式，即重大經濟、社會、行政等事務要經新區管委會和相關區政府進行磋商，在達成基本共識的基礎上做出決策。在執行機制上，經濟決策應主要由功能園區委員會實施，其他事務的決定則主要依托相關區政府及其下級機構執行，依據《中華人民共和國政府信息公開條例》等法規實行信息公開，形成陽光行政機制。這樣的執行機制既可以弱化區級政府的行政權力，又可提升執行效率。在監督（評估）機制上，則要進行以下3個方面的工作：一是針對不同的區域和多元主體的不同職能制定差異化的績效考核機制，充分發揮行政主體的積極性，提高行政效能；二是建立多維的法定監督機制，將電子監察、效能投訴與首長問責制相結合，提高行政主體的行為自覺；三是引進社會監督（評估），包括媒體監督和專業機構評估等，為行政體制的改革、探索提供廉明公正的環境。

（三）建立健全行政機構，以大部制的理念整合優化行政職能

繼續完善新區管委會的內設機構，在與代管或直管的功能區對接工作時，進行大部制的有益嘗試和探索，特別是要根據中央對兩江新區的定位優化行政職能，在公共財政、行政審批、城鄉統籌等層面進行新的嘗試，對內設機構的職能進行整合。在公共財政層面，要建立自身的財政機構，獨立進行財政運作，為新區管委會各項職能的實施提供充足的資金保障。在行政審批層面，向新區相關機構下放審批權限，分離審批主體和責任主體，簡化審批程序，讓申報者更多的自我擔責。同時，將實地審批和網絡審批相結合，在提高審批進程的同時接受社會監督。在城鄉統籌層面，探索建立專門的城鄉統籌機構，服務于城鄉可持續發展，不僅按計劃推進戶籍改革，還要解決后續的就業和保障等問題。另外，充分發揮經濟發展局、工業促進局等機構的作用，在縱向上加強與上級機構的對接，對下級機構的領導，在橫向上則要善于協調相關部門，發揮部門間合作的整體效應。

（四）培育各種中介組織并引導公民參與，創新公共服務提供模式和社會治理模式

新區的行政體制改革要以先進的理念為指導，以內生性的變革為旨向，引入國內外先進理念和經驗，以前瞻性、持續性為原則，持續地推動新區的發展［3］。在關乎重要民生問題的基層領域，新區管委會應借鑒先進的治理理念，讓公民切實參與到重大事務當中，發揮主體性作用。在涉及重大公共利益的決策上，要舉行聽證會，將聽證會形成的正確共識作為決策的主要依據。在城區治理上，要繼續完善居民委員會制，在此基礎上成立社區，就區域內事務聯合居委會、業主委員會、物業管理等機構進行協商自治。在村務管理上，按城鄉統籌的規劃，適時地推動村民自治的變革。

在公共服務的提供上，新區管委會則要認清自身的規劃和監督職責，讓各類中介組織或經濟實體參與公共服務。具體而言，要培育和組建4種類型的中介組織：管理類中介機構，主要指履行部分行政職能的事業單位；服務類中介機構，如會計、律師、審計等事務所，主要分擔一定的社會性、公益性、監督性職能；自律類中介機構，即行業協會等機構，主要通過行業規范或習慣推進自身的標準化運作，分解和承擔一部分規范職能；技術類中介機構，如環保監測、建筑招標等機構，其主要受政府委托或授權從事技術類的行政事務。同時，相關的市政事務，比如綠化、交通等則盡可能的以競爭的方式交給公司經營。

（五）制定地方性行政法規與規范，為行政體制改革提供制度保障

重慶市政府作為兩江新區管委會的上級機構，應給予新區法治的保障和支持，通過制定專門的地方性法規提升兩江新區管委會的權威，促進新區建設和諧有序進行。一方面應通過規范的形式，如制定兩江新區開發條例、兩江新區招商投資規定等規范性文件賦予新區更多的權限和職能，對兩江新區管委會與北碚、渝北、江北區政府的關系做出明確規定，使新區管委會的統籌協調功能落到實處。另一方面要發揮新區管委會內設機構——政策法規室的作用，研究國家政策法律以及其他開發區的法治建設成果，努力為自身尋求政策和法律的支撐。只有這樣，才能有效處理多元行政主體間的利益糾葛，促使新區行政體制建設有序平穩進行。

三、兩江新區行政體制的抉擇：走向一級政府體制

根據浦東新區和濱海新區的開發經驗，一級政府模式是保證新區有序發展的必然選擇。兩江新區行政體制的建設必須進行策略選擇，由易到難，分階段進行。

在體制構建上，以渝北和江北行政區劃為基本輪廓成立兩江新區政府。兩江新區規劃中涵蓋渝北區18個街道（鎮）、江北區11個街道（鎮），規劃的10個功能園區中，保稅港區、龍石先進制造區、北部新區、空港新城、悅來會展城、木古出口加工區處于渝北區，江北嘴中央商務區、魚復現代制造和物流區處于江北區。因此，以渝北區和江北區地域作為行政區劃成立兩江新區政府切實可行，能最多的避免相關阻力的影響。

在具體實踐中，根據中央和市政府的要求，以新區管委會和渝北區、江北區現行的行政體制為基礎，撤銷渝北區和江北區原有建制，成立兩江新區黨委、人大、政府、政協，積極向中央申請將未納入新區的渝北區和江北區的其他部分歸入規劃或享受同等政策。在一級政府體制下，行政區域內（即原渝北區和江北區行政區域）實行扁平管理模式，賦予8個功能園區更多的職權，作為區政府的派出機構行使相關職能，指導街鎮的工作。在街鎮以下，更多的引入公民自治機制。在整體上，建立一種民主、效能型的管理模式——“新區政府+功能園區+街鎮+公共參與”。原新區規劃的北碚區部分仍然歸屬北碚，其他兩個功能園區繼續行使經濟職能并受新區政府統籌管理。

在經濟實力充分提升，行政機制融合統一的基礎上，并街（鎮）擴權，形成大街道、大鎮的模式，裁撤作為派出機構的功能園區管委會，強化和規范公共參與，真正形成“區政府+街道（鎮）”的二級政府管理模式。另外，積極推進所屬北碚的水土、復興、蔡家崗、施家梁4個街鎮的發展，以期將北碚區納入兩江新區政府的行政區劃，逐步實現二級政府管理模式的變革，最終實現渝北、江北、北碚三區合一，形成實力強大、管理創新、科學發展的兩江新區政府。總之，這種二級政府管理模式是兩江新區的重要突破，對以后其他新區、開發區的建設，對“小政府、大社會”的構筑具有先創性的意義。

[1]在重慶市兩江新區掛牌成立新聞發布會上黃奇帆暢談 “兩江新區”[J].商品與質量，2010（29）.

[2]劉蒼勁.重慶兩江新區：中國打造的內陸開放新高地[J].重慶與世界，2010（7）.

[3]翁杰明.重慶兩江新區：新十年西部大開發開篇之作[J].當代世界,2010(11).

D630.1

A

1673-1999（2011）10-0090-02

類延村（1985-），男，山東蒙陰人，西南政法大學（重慶400031）行政法學院博士研究生，從事法社會學、軟法行政的研究。

2011-01-05