重慶市統籌城鄉綜合配套改革的意義

劉劍波，蔣英州

重慶市統籌城鄉綜合配套改革的意義

劉劍波，蔣英州

回顧了我國城鄉二元結構形成和演變的歷史過程以及改革開放以來為破解城鄉二元結構難題進行的探索。認為設立國家統籌城鄉綜合配套改革實驗區，目的就在于為全國提供解決這個難題的思路與樣本。重慶市作為全國最大的改革實驗區所承擔的歷史責任重大，所進行的改革實驗具有關系今后中國現代化走向的重要意義。

城鄉二元結構；統籌城鄉；改革實驗區；重慶；現代化走向

2007年6月7日，國家發展和改革委員會《關于批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的通知》要求重慶市和成都市從實際出發，根據統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求，全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，促進城鄉經濟社會協調發展，也為推動全國深化改革，實現科學發展與和諧發展，發揮示范和帶動作用。

從中央對重慶市作為全國最大的改革實驗區的定位來看，需要重慶市以解決城鄉二元結構難題為重點，為解決長期形成的、目前仍然在加劇的城鄉二元發展格局這個社會主義現代化進程中最大的難題提供經驗樣本。當我們把重慶市對城鄉二元結構的變革放在中國現代化的歷史與未來的方位去審視時，也許重慶市提供的經驗與樣本的意義會被放大，它遠不只是一種現實的迫切需要，還蘊含著中國共產黨與中國人民對中國現代化歷史的反思與對未來社會主義現代化建設的展望。

一、城鄉二元結構形成的歷史與產生的社會難題

從中國歷史來看城鄉二元結構時，我們會發現這并不是一個新問題，盡管1954年英國經濟學家劉易斯提出了二元經濟結構理論。2003年黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次提出“建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制”。1936年毛澤東就在《中國革命戰爭的戰略問題》一文中明確指出：“中國政治經濟發展不平衡——微弱的資本主義經濟和嚴重的半封建經濟同時存在，近代式的若干工商業都市和停滯著的廣大農村同時存在，幾百萬產業工人和幾萬萬舊制度統治下的農民和手工業工人同時存在……若干的鐵路航路汽車路和普遍的獨輪車路、只能用腳走的路和用腳還不好走的路同時存在。”［1］這就是中國革命時期的城鄉二元結構狀況。這種狀況并非始于20世紀，而是濫觴于19世紀60年代中國現代化的開端之時。隨著西方資本主義經濟的入侵與本國資本主義經濟的萌發與發展，城市尤其是大中城市的現代資本主義生產方式便與廣大農村的封建社會農業生產方式形成鮮明對比。同時，隨著城市經濟的崛起和財富的聚集，城市也成為政治權力的中心。城鄉二元結構的歷史與現實，促使毛澤東從實際出發堅持走農村包圍城市的革命道路。根據毛澤東的理論，無論革命時期還是建設時期，二元結構即發展不平衡都是我國的基本國情［2］。

應該說，在新中國建設初期，以1950-1952年土地改革運動為象征，在中國廣大鄉村尤其是南方新解放區，掀起了農村與農業的發展高潮。但是，這種革命性質的改革運動，盡管對農村、農民與農業的發展有著巨大的政治經濟社會意義，但放在中國現代化的歷程中去審視，不難發現它被賦予了強烈的工具或手段色彩。當時，主導土地改革運動的最高領導人之一劉少奇說：“土地改革的結果，是有利于窮苦的勞動農民，能夠幫助農民解決一些窮困問題。但土地改革的基本目的，不是單純地為了救濟窮苦農民，而是為了要使農村生產力從地主階級封建土地所有制的束縛之下獲得解放，以便發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。只有農業生產能夠大大發展，新中國的工業化能夠實現，全國人民的生活水平能夠提高，并在最后走上社會主義的發展，農民的窮困問題才能最后解決。”［3］也就是說，土地改革的最終目的并不在于解決農民的窮困問題，而在于為新中國的工業化積累資金，農民的窮困問題也最終通過工業化的實現獲得解決。1952年底，中共中央提出了黨在過渡時期的總路線：“黨在這個過渡時期的總路線和總任務，是要在一個相當長的時期內，逐步實現國家的社會主義工業化，并逐步實現國家對農業、對手工業和對資本主義工商業的社會主義改造。”這個“一化三改”的總路線，其實質和主要任務是實現國家工業化。為了實現國家工業化，就必須實現對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。

與此同時，國家采取了“統購統銷”的政策，來保障國家工業化的實現。雖然“一化三改”對社會主義制度的確立和中國的現代化進程具有劃時代的意義，但這個過程中存在一個不容忽視的問題，那就是“重城輕鄉”、“重工輕農”的現代化路徑，它深刻地影響了此后中國的現代化道路。當然，這并不意味著當時中國最高領導人毛澤東不重視農民、農業和農村。1956年在《論十大關系》一文中，他說：“發展重工業可以有兩種辦法，一種是少發展一些農業輕工業，一種是多發展一些農業輕工業。”比較而言，“后一種辦法會使重工業發展得多些和快些，而且由于保障了人民生活的需要，會使它發展的基礎更加穩固。”［4］應該說，這種認識是切合經濟社會發展規律的。但是，中國的現代化進程并沒有按照毛澤東這一思想演進。我們對照新中國成立以后毛澤東處理城鄉關系和工農關系的理論與政策，就會發現，毛澤東解決經濟發展不平衡問題沒有堅持已經形成的方法論。也就是說，他沒有繼續堅持給予大多數傳統農民以利益的根本方法。從利益偏向城市和少數人這個意義說，其結果導致了一個巨大的歷史性遺憾：搞政治革命能夠利用利益機制形成發展動力，搞經濟建設卻把利益機制變成了發展阻力［2］。

當把城鄉二元發展格局作為一種現代化建設模式時，必然有一系列的制度與機制來保證工業化的推進，如財政支出制度、社會福利制度、稅收制度、戶籍制度、就業制度、社會保障制度、公共產品供給制度、醫療衛生制度、食品供給制度等制度及其運作的機制。反過來，這些建立在城鄉二元結構基礎上的制度與機制一旦形成，便朝著不以人的意志為轉移的方向發展，這就是人們常常所說的路徑選擇下的“鎖定”狀態。中國經濟社會發展中的“鎖定”狀態埋下了中國現代化的巨大隱患，那就是城鄉經濟社會發展的二元結構性矛盾以及以此為基礎形成的諸多制度及其意識的二元結構性矛盾。這種城鄉二元對立格局也派生出種種政治經濟文化上的二元對立。一些社會學家認為，中國的社會階層結構十分像“倒丁字型”，其下層群體過大，而且下層與其他群體之間屬于一種兩極式的(或直角式的)連接方式，因而導致社會群體之間甚至整個社會處于一種“結構緊張”的狀態。即由于社會結構的不協調，而使得社會群體之間的關系處在一種對立的、矛盾的或沖突的狀態下，或者說社會關系處于一種很強的張力之中。在這樣一種狀態之下，社會矛盾比較容易激化，社會問題和社會危機比較容易發生。當前中國社會的種種社會矛盾和社會問題，基本上可以用丁字型社會結構以及由此造成的結構緊張來解釋。比如，目前社會上不斷攀升的貧富差距，就是丁字型社會結構的直接反映；社會價值觀念出現了分裂，出現了幾種互相沖突的價值觀念體系和分裂型社會評價，而沖突的價值觀念體系又恰恰反映了群體關系的裂痕［5］。因而一些社會學研究者用“斷裂”一詞來形容目前中國社會生活和社會發展中存在的種種不和諧現象。這種斷裂既表現在社會等級與分層結構、城鄉之間的斷裂上，又表現在文化以及社會生活的許多層面，形成一種各個階層皆能感知到社會充滿裂痕的共識。斷裂社會的實質，是幾個時代的成分并存，互相之間缺乏有機聯系，不同的部分幾乎處于完全不同時代的發展水平，無法形成一個整體的社會。這種不同時代的人在共時性格局社會中，人們的文化與政治觀念是不同的，出現歷時性格局上的差異。類似的現象告訴我們，在一個斷裂的社會中，社會中不同部分的要求的差異，有時會達到一種無法互相理解的程度［6］。

中國雖然在20世紀90年代后期特別是進入21世紀后，對縮小城鄉、居民間和地區間收入及發展差距做了大量的工作，但是，差距還是在繼續擴大和拉大。與解決城鄉和居民間收入差距問題比較成功的東亞現代化模式相比，中國的問題在于城鄉差距擴大源于GDP中農業增加值下降過快，而農業剩余勞動力轉移過慢，較多的農村人口分配越來越少的農業增加值，因而城鄉差距必然持續擴大。我國的每千人口平均擁有小企業數量比東亞低得多，就業發生困難，因失業而貧困的人多，而創業和小企業不足又使中等人口較少，結果必然是居民間的收入差距拉大。中國社會動蕩的一個重要原因，將是收入分配不公導致的社會階層間心理的不平衡和行動上的仇視行為［7］。現在回過頭來看，歷史也正好驗證了毛澤東當年的預言：前一種辦法“幾十年后算總賬是劃不來的”［4］。

二、改革開放以來對解決二元結構難題的探索

城鄉二元對立的結構性矛盾激化到臨界點時必然要爆發，這就是安徽省小崗村“包產到戶”能夠掀起農村土地制度改革大潮的原因。改變城鄉二元結構、促進農村發展也成為中國改革開放初期的大事。中共中央在1982-1986年連續5年發布以農業、農村和農民為主題的中央一號文件，對農村改革和農業發展作出具體部署。這一時期的一號文件核心在于家庭聯產承包責任制，激發了億萬農民的生產積極性，開創了中國農村改革發展的新局面。自此，農民收入穩定快速增長，增速快于城市，城鄉居民收入差距逐步縮小，幾千年溫飽不保的中國農民越過貧困，從溫飽向小康邁進。

但是，由于城鄉二元結構及其相應的制度安排并沒有得到根本性的扭轉，在經歷短暫的蓬勃發展時期后，農村再度陷入低潮。特別是從1997年開始，農民收入增幅連續下降。糧食主產區和多數農戶收入持續徘徊甚至減收，農村各項社會事業也陷入低增長期，城鄉發展再度嚴重失衡，農村社會矛盾日益突出，城鄉居民收入在一度縮小后又進一步擴大。面對“三農”嚴峻形勢，黨中央審時度勢，從國民經濟全局出發，對城鄉發展戰略和政策導向做出重大調整。黨的十六大指出，統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入是全面建設小康社會的重大任務。更多關注農村，關心農民，支持農業，作為全黨工作重中之重的地位得到再三強調。2004-2010年連續7年發布以“三農”為主題的中央一號文件，強調了“三農”問題在中國的社會主義現代化時期 “重中之重”的地位。2003年十六屆三中全會中提出科學發展觀，“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，按照“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的要求，推進各項事業的改革和發展。2004年十六屆四中全會提出“構建社會主義和諧社會”的新命題。和諧社會的提出，預示著我國社會發展取向上的一個重要轉變，即從過去一切以經濟建設為中心，開始向經濟建設與社會協調同步發展的方向轉變。十六屆五中全會提出，堅持統籌城鄉經濟社會發展的基本方略，在積極穩妥地推進城鎮化的同時，按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，扎實穩步推進新農村建設。2008年十七屆三中全會著重討論了如何推進農村改革的問題，提出“加快推進社會主義新農村建設，大力推動城鄉統籌發展”。

要實現社會和諧發展，建設社會主義新農村，需要統籌城鄉發展，從制度上構建起打破城鄉二元結構、實現城鄉一體化的發展格局。這是當代中國面臨的現代化難題，解決這個難題也就關系到中國特色社會主義現代化建設的前景。由于這個難題是長期歷史形成的，已滲透到政治經濟社會文化的各個方面與環節，因此需要先在一個特定區域內進行改革試驗，在成功的基礎上再推向全國。從這個角度講，重慶作為最大的改革試驗區，只許成功不許失敗。在重慶直轄十周年之際，重慶成為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區的前夕，胡錦濤在對重慶的“3·14”總體部署中指出：重慶大城市大農村并存，城鄉二元結構突出，必須堅持把解決好“三農”問題作為工作的重中之重，以發展農業和農村經濟為重點目標，以增加農民收入為中心任務，認真落實好各項支農惠農政策，全面深化農村綜合改革，積極建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，努力做好統籌城鄉經濟社會發展這篇大文章［8］。

2010年國務院總理溫家寶在十七屆五中全會上指出：“我國經濟社會發展中最大的結構問題，是城鄉二元結構。解決‘三農’問題，縮小城鄉差距，是全面建設小康社會以及現代化建設最艱巨、最繁重的任務，也是關鍵所在。”［9］在指導未來五年社會主義現代化建設的規劃建議中，黨中央指出，我國是擁有十三億人口的發展中大國，仍處于并將長期處于社會主義初級階段，發展仍是解決我國所有問題的關鍵。在當代中國，堅持發展是硬道理的本質要求，就是堅持科學發展，更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。因而必須堅持把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作重中之重，統籌城鄉發展，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農力度，夯實農業農村發展基礎，提高農業現代化水平和農民生活水平，建設農民幸福生活的美好家園［10］。

在十七屆五中全會上，黨中央指出，以科學發展為主題，是時代的要求，關系改革開放和現代化建設全局。我們需要“認真總結統籌城鄉綜合配套改革試點經驗，積極探索解決農業、農村、農民問題新途徑”。從國際比較的角度看，徹底轉變二元經濟結構的“星星之火”在日本、韓國已經完成了“燎原”的過程。以日本為例，1961年日本頒布旨在解決二元經濟結構問題的《農業基本法》時，人均GDP不到500美元。此后10年左右的時間，日本在人均GDP達到3000美元之前，就實現了農業、農村現代化，城鄉居民收入均等。韓國和我國臺灣也大體上用相同的時間實現了相同的發展目標。這給我們信心，也給我們鞭策：日本能夠做到的，中國也能做到；資本主義制度下能夠做到的，社會主義制度下也能夠做到；國民黨領導下能夠做到的，共產黨領導下也能夠做到，而且我們應該能夠做得更好［2］。

三、結論

在現代化的過程中，“一個理想的政黨應該是‘把農民和城市居民熔合在一起的熔爐式的政黨組織。它應使前者脫離孤立狀態，治療后者對農村的蔑視癥，達到民族統一并從中汲取力量。這樣，就填平了城鄉之間的鴻溝，不同階層的人匯成了一股奔向各種政治目標的洪流’。”［11］作為中國唯一的執政黨與領導黨的中國共產黨，面對國內嚴峻的經濟社會難題與復雜多變的國際形勢，需要徹底解決城鄉二元結構、實現城鄉一體化，以凝聚民族力量、整合社會利益，以此形成社會主義現代化建設的拱石。因此，當把重慶作為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區放到中國現代化的歷史與社會主義現代化未來的方位上去審視它的地位與意義時，我們就會發現，重慶市破解城鄉二元結構難題、實現統籌城鄉發展的改革試驗，不僅意味著中國共產黨對中國現代化歷史的反思，而且意味著它要探尋一條具有中國特色社會主義現代化建設的道路。

[1]毛澤東選集：第1卷[G].北京：人民出版社，1991：188.

[2]徐祥臨.運用農村包圍城市道路的精髓改變二元經濟結構[J].理論動態，2009（36）.

[3]劉少奇選集：下[M].北京：人民出版社，1985：34.

[4]毛澤東選集：第5卷[G].北京：人民出版社，1977：269.

[5]李強.“丁字型”社會結構與“結構緊張”[J].社會學研究，2005（2）.

[6]孫立平.斷裂：20世紀90年代以來的中國社會[M].北京：社會科學文獻出版社，2003：13.

[7]周天勇.不同現代化道路比較及其對中國的啟示[J].理論動態，2009（34）.

[8]胡錦濤.重慶已站在新的發展起點上[N].重慶日報，2007-03-09.

[9]溫家寶.關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃建議的說明[N].人民日報，2010-10-29.

[10]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議[EB/OL].新華網，2010-10-27.

[11]塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].北京：華夏出版社，1988：419.

F127.1

A

1673-1999（2011）10-092-04

劉劍波（1976-），男，碩士，重慶科技學院講師；蔣英州（1973-），男，土家族，博士，重慶行政學院講師。

2011-04-19

國家社會科學基金項目“構建城鄉統籌發展的制度框架創新研究：以重慶市統籌城鄉綜合配套改革實驗為例”（09BKS021）。