行政體制改革動力的憲政經濟學思考

吳新星

行政體制改革動力的憲政經濟學思考

吳新星

憲政經濟學方法論的個人主義、理性選擇、規則的選擇和規則下選擇的區分為行政體制改革提供了諸多的啟示。從憲政經濟學的視角看，當前的行政體制改革面臨著內在動力不足、對改革本身沒有制度約束、成本分攤不均、行政倫理和公民責任缺失等諸多難以突破的困境。主張必須對改革進行立憲選擇的約束，充分尊重利益主體的改革訴求，加強倫理建設，重塑行政體制改革的動力機制。

憲政經濟學；行政體制；制度；改革；動力

憲政經濟學是布坎南等人在公共選擇理論的基礎上發展建立起來的一門學說。它運用現代經濟學的邏輯和方法，分析現實生活中政治個體的行為特征，為解釋政治或行政制度與行為提供了很好的分析范式。學術界以往的研究往往從政府與市場、政府與社會出發，考察不同的改革方案如何影響個人的成本收益計算。而從憲政經濟學的視角來看，目前的研究應當更深層次地關注約束行政體制改革本身的規則，選擇改革規則的原則利益主體對制度變革的動力等方面。本文試圖充分利用憲政經濟學的分析范式，對行政體制變革中的動力機制進行研究，以求從源頭上探索法治政府、責任政府、服務政府建設的路徑。

一、憲政經濟學的行政學啟示

按照憲政經濟學的觀點，所謂的行政體制不過是“個人之間的一種復雜的交換結構，通過這個結構，人們希望集體地獲得個人自己私下確定的目標，而這些目標是不能通過簡單的市場交換來有效獲得的”。［1］

（一）方法論的個人主義

憲政經濟學的基本立場是可以概括為方法論的個人主義，也就是把所有的問題都歸結到個人面對著各種備選方案及他在這些備選方案中的選擇。憲政經濟學的個人主義立場既吸收了古典個人主義的立場，同時又包含了契約論的政治哲學傳統。一方面，憲政經濟學強調個體的偏好、預期與選擇，制度的形成是個體根據成本-收益的計算進行的私人選擇和公共選擇。另一方面，強調個人是惟一的意識單位，所有的制度規則是互動關系中的個人選擇和同意的基礎上形成的，而非來源于設計或演進。

傳統的政治學或行政學往往將制度或規則視作是外在給定的，但實際上行政體制的變革不過是利益主體在一定的規則框架下對各種改革方案的理性選擇的結果。它并非是外在的，而是內化于改革過程中的個人或集體行動中。行政制度是個體選擇的結果，它的合法性在于促進公共權力的代理人和公民的利益。改革的過程就像市場的交換一樣，每個個體都是道德地位平等的個人，進行互惠性的交換，實現正和博弈，以合作而非沖突的方式來訂立契約實現制度創新。

（二）“政治人”的理性選擇

與方法論個人主義緊密相連的是理性選擇。布坎南批評傳統政治經濟學“把‘經濟人’局限于市場行為領域，在非市場背景下采用大不相同的模型”［2］162，認為這不過是一個“仁慈的神話”。無論經濟市場還是政治市場，人們在做出選擇時都會對個人支付的成本和可能得到的收益作比較。“個體之所以會參與集體行動和公共選擇，也正是因為個體判斷參與集體行動預期會增加自己的效益。”［3］“個人的行為天生要使效用最大化”［2］58。

但是，理性選擇并不僅僅限于“經濟人”的假設。“理性選擇的能力得到了擴展，還包括了選擇約束條件的能力，這些約束既適用于個人，也適用于集體。個人和集體在這些約束之內可以作進一步的選擇。”［4］23-24理性選擇既是個人在多種可選對象中作出選擇，而且不同偏好的人們相互之間實現了博弈互動和合作雙贏。而契約主義的模型在另一角度上實現了公共利益與私人利益的融合。按此理解，行政體制改革是個人在追求自身利益和訴求的過程中實現的，強調的是合作和雙贏而非公共利益與私人利益的沖突。

（三）行政體制的立體結構

與新制度經濟學相似的，憲政經濟學對制度表現出強烈的興趣。憲政經濟學將人們的選擇分為立憲的選擇和立憲后的選擇兩個階段。相對應的，行政體制改革便被劃分為對改革的規則的選擇和具體改革方案的選擇。其中前者選擇的規則規定了行政體制改革的一般要素，如改革的目的、背景、程序、主體、補償等各個部分；后者是考察各種可供選擇的制度方案的結果和收益。（筆者認為，憲政經濟學對規則選擇的劃分是具有相對性的。行政體制的改革可以劃為改革的規則選擇和具體改革方案的選擇。而將視角放在某一個方面的改革上，便可以做出對改革方案的選擇和對方案的執行的選擇。規則的區分意義在于將制約交換全過程的基本環節——最原初、最基本的制度的強調。）

這樣的劃分具有兩大意義：第一，對立憲層次的規則的強調表明，政治過程在本質上是與市場制度一致的，行政主體并非僅在既定規則之下活動，而且存在著對規則的選擇和擴展；第二，對改革制度結構的層次性劃分充分考慮到人們交換的自愿性，亦即筆者所言的改革的動力。賦予利益主體對規則選擇的自由，這就激發了他在不滿既定規則時進行改革的自覺動力。因此，在行政體制改革的過程中，對改革本身的約束直接決定了改革的動力產生機制，對改革的成敗起著最根本的作用。

二、行政體制改革動力困境的憲政經濟學分析

改革開放以來，我國的行政體制改革在吸收西方政治、經濟理論和經驗的基礎上，取得了非常大的成就。但是，目前的改革還存在諸多困難，在某些方面甚至形成了“路徑依賴”。

（一）改革依賴外在力量的推動，改革的內部動力不足

目前，行政體制改革的動力大多來于外部，而非利益主體自覺地為實現“帕累托最優狀態”的努力。從政治與經濟的關系看，為了維持經濟的持續穩定發展，行政體制不得不適應市場做出變革；從政府與社會的關系看，社會組織的成長、政治合法性危機、群體情緒的變化等方面都促進政府的管理精簡化、民主化、責任化、法治化；從政府內部的關系看，改革大多由上級政府來主導和推動，或者受到制度的改革上級政府或領導的牽制；從國際背景看，國際輿論、外交策略、國際法則等要求我國行政體制作出順應性的調整。

因此，改革的動力幾乎都是來自“強制或其他某些特殊手段”，而不是“有理性、尋求自我利益的個人”“采取行動以實現他們共同的或集團的利益”［6］。這種變革方式，往往不得不依賴于代價高昂、效率極低的政治動員來實現，因而改革的效果并不理想，也難以維持。80年代以來歷次行政機構改革出現的“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”怪圈便是典型案例。

（二）改革僅關注執行性層次的成本與收益，缺乏對改革規則本身的關注

成本-收益的考量帶來的障礙主要表現：一方面，行政體制的改革僅僅考察整體性的成本和收益，利益相關個體的成本和收益并不在考慮的范圍之內。改革方案不從挖掘個體變革動力出發，滿足其個人利益和價值訴求，或者使其利益受損、成本擴大時，體制改革的隱性成本便會擴大，改革也就無疾而終。在另一方面，個人的成本收益考量的確也阻礙著改革的進行。尤其在轉型社會中，具體的體制改革意味著部分個體的利益受損，趨利避害的行事原則使得利益主體在面臨成本大于收益的情形時堅定地反對改革的實施。

成本-收益的理性選擇所造成的障礙是發生在具體改革方案的選擇中的，是立憲后層次的。立憲性層次對改革的一般性約束是主導改革在執行性中順利實現的根本原因。長期以來對約束改革的一般性規則的忽視，無法從根本環節上緩解成本-收益帶來的障礙，“妨礙甚至徹底阻止對這些規則實行的改革，即使人們普遍認為這種改革可以改進福利”［2］。

（三）改革中的成本分攤、利益格局和分配嫉妒矛盾重重

任何一項制度的變革都會產生決策成本、機會成本、風險成本、摩擦成本等，成本的分攤不均便會造成改革受阻。從政府內部看，橫向上各部門、各成員，縱向上各層級政府之間如何確定成本或責任的擔負比例，影響了內部各主體的積極性。同樣的影響也發生在政府與市場、政府與社會之間。

除此之外，改革打破了原先利益格局并進行利益的重新分配，這往往會引起利益受損利益主體的反彈。“改革潛在的受益者會拒絕參與任何需要向潛在受損者進行補償的總體方案”［4］137，但改革不得不依賴他們給予補償；利益受損者也會嫉妒潛在受益者的身份和收益。總而言之，無論是潛在受益者還是受損者都會對改革缺乏動力，想方設法保持現有的均衡。因此，需要在一般的層次上對成本的分攤、利益分配作出基本的規定，以免在具體改革的過程中發生沖突。

（四）行政倫理與責任體系并不完備

單純依靠制度以及立憲改革本身并不能完全解決行政主體倫理失范和公民政治責任缺失的問題。“一部分人乃至全部當事人都會在自己的利益的驅使下受到違反協議的激勵”［2］5。行政倫理的失范和政治責任的缺失已經成為轉型中國政治生活的痼疾。在法制不健全，公民社會不發達、行政倫理體系未建立的政治環境下，主導中國行政體制變革的規則很大程度上受到傳統的政治文化和隱性規則的影響。因此，公共權力主體并沒有道德上的動力激勵自己去實行改革，履行自身的公共責任。相反他們往往從個人私利出發，支持或者反對行政體制改革的進行。

除了行政主體的倫理缺失之外，公民倫理責任的缺失同樣也是阻礙政治變革的原因之一。中國的政治文化在很大程度上還是依附型的，公民個人往往“逃避群體社會規定的個人應付的社會責任和個人為社會應作出的貢獻”，［6］個人主義的過度渲染更是使“公德的源泉干涸”，“淪為利己主義”［7］。參與型的政治文化仍然處于低級階段，真正積極參與政治生活的并非是普通公民，而是政治、經濟、社會精英。當普通個體意識到無法影響改革的決策時，他們便不會再主動去關心制度的改革。“這種對政治結構理解與興趣方面的喪失，是理性地以個人私利為基礎的簡單計算的結果，同時腐蝕了憲法責任倫理的原則。”［4］203

三、憲政經濟學視角下行政體制改革動力機制的重塑

在立憲層次，相關的利益主體經過博弈和對話對制度達成了一致意見，制度因此具備了合法性。因此要實現行政體制改革，就必須在立憲層次重塑改革的動力機制。

（一）對改革本身設定限制，實現利益主體的自愿改革

行政體制改革不能僅僅依靠上級、社會和市場這些外部力量的推動，更要考慮如何激發利益主體對改革的自愿性，激發其改革的動力。也就是說，要從立憲的層次上，對行政體制改革本身進行約束，降低個人的私人選擇成本、決策成本和社會外部成本［8］，激發個體改革的動力。具體而言主要包括三個方面：首先，要重視對改革本身的約束，設計一個“道路規則”，“使具有不同利益的個人和團體能夠追求極為不同的目標，而不至于出現公開的沖突。”［2］8其次，改革規則的選擇必須基于一致同意。在立憲的過程中要充分保障利益個體的利益訴求和價值表達，以博弈和對話的方式實現合作。最后，對改革規則的立憲選擇是以契約的方式實現了個人理性選擇行為與公共利益的一致。

（二）保障利益與價值的充分表達，實現對改革規則的一致意見

一致同意是改革規則立憲選擇的根本原則，它意味著相關的利益主體之間實現了一種均衡。在立憲選擇的過程中，實現一致同意的條件在于保障兩種不同的“立憲偏好”的滿足：利益的博弈與合作、價值的充分討論。

布坎南在立憲選擇的過程中拉起一道“不確定之幕”，只要幕的厚度適當，在對改革規則的選擇中便能夠最大化地消解人們的利益沖突。“在決策的立憲階段，是對不同的規則作出選擇，此時個人與集團的利益是不能清楚辨認的”［9］。“不確定之幕”的厚度與規則的普遍性和持久性有關。改革規則的制定和選擇是一般層次上的制度建構，它并不像具體改革方案那樣涉及到利益的分配和成本的分攤問題；同時它所能延及的時間長度也無需懷疑。因而對行政體制改革規則的選擇是具備實現一致意見的可能的。

此外，“一個人如何選擇候選潛在的可替代之物，不僅是一個‘他想要什么’的問題，而且還是一個‘他相信什么’的問題。”［4］74公正與效率、自由與專制、民主與威權等相互沖突的價值觀念決定了人們要求改革的價值導向。立憲選擇需要提供一個公共領域來實現對話、溝通、論證、討論，在公共交往的過程中實現大家價值觀念的統一。需要注意的是，每一種價值立場都應當得到平等對待，倘若通過意識形態、鉗制思想、改造人行的方法來實現價值的統一，這對行政體制的改革是百害而無一利。

（三）加強行政倫理建設，推進公民倫理教育

行政倫理的建設并非試圖通過某種道德教育來改造人性，而是在承認個人理性選擇的基礎上，強調倫理規范體系的約束。只有在保障個人權利和理性選擇的基礎上，倫理才能使利益個體產生道德動力。在保障個人利益追求合理性的基礎上，建立完善的合理的行政倫理體系。一方面，“并非每一個政治家和行政人員都成了個人利益的奴隸，也不是每一個人都瘋狂地追求個人利益”，［10］但另一方面“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權利的人使用權利一直遇到有限制的地方才休止。”［11］因此除了各種法律的規范之外，還應當在保障個人利益追求的合理性的基礎上，建立完善的合理的行政倫理體系。

強化公民的公共政治責任意識則是一個長久的工程。第一，加強公民教育，轉變公民對政治、行政等公共問題的漠視態度，塑造現代公民倫理觀念；第二，通過建立社會公共組織使公民參與到小共同體的活動中，逐步樹立公民的公共意識和公共實踐經驗；第三，只有通過政治、行政體制的變革鼓勵公民的政治參與，公民的倫理責任意識才能為行政體制的轉型提供動力。

四、結論

憲政經濟學在政治學和經濟學之間 “神話式和神秘式的邊界”上架起了一座橋梁。盡管該學科進行的是規范研究，但其采用經濟學范式來對政治過程進行分析，開拓了政治學和行政學研究的新視角。在憲政經濟學的啟發之下，行政體制的改革動力機制的重塑，重點是在立憲的層次實現以下前提：尊重利益主體的理性選擇，保證其改革的自愿性；對改革規則的選擇要建立利益主體利益博弈和價值表達的平臺和渠道；在利益主體的互動中，以契約的方式實現個體利益與公共利益的融合，以個體利益的實現促進公共利益的實現；加強行政倫理和公民公共責任的塑造，為改革提供倫理動力。只有動力機制建立了，行政體制的改革才能夠順利進行，改革的成果才能夠維持長久，政治和行政生活才能避免僵化。

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DF2

A

1673-1999（2011）10-0128-03

吳新星（1987-），男，北京大學（北京100871）政府管理學院碩士研究生，研究方向為政治學原理。

2011-03-05

2009年度國家社會科學基金青年項目（09CZZ007）。