基于制度視角的現(xiàn)代大學(xué)章程建設(shè)探析

劉上海

基于制度視角的現(xiàn)代大學(xué)章程建設(shè)探析

劉上海

基于現(xiàn)代教育制度的視角，指出大學(xué)章程在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中的重要作用和現(xiàn)代大學(xué)制度下大學(xué)章程建設(shè)中所需要注意的問題。認(rèn)為現(xiàn)代大學(xué)章程的功能有三：落實(shí)和完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、體現(xiàn)高校科學(xué)發(fā)展中的民主管理、彰顯和發(fā)揮高校辦學(xué)特色。

應(yīng)用型本科大學(xué)；發(fā)展戰(zhàn)略；應(yīng)用型專門人才

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020年）》的正式出臺(tái)，我國(guó)教育的改革與發(fā)展進(jìn)入了新的時(shí)期，完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度不僅是我們當(dāng)前高教事業(yè)發(fā)展的歷史性重大課題，更是我國(guó)建設(shè)高水平大學(xué)的有效途徑。如何改革、創(chuàng)新不適宜現(xiàn)代大學(xué)制度的管理體制和模式已是高校管理走向成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。章程建設(shè)作為完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容之一，對(duì)完善高校治理結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大社會(huì)合作及推進(jìn)專業(yè)評(píng)價(jià)都起著至關(guān)重要的作用。文章試從完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的視閾入手，系統(tǒng)地分析、梳理了章程建設(shè)在現(xiàn)代大學(xué)制度中的作用及功能。

一、大學(xué)章程建設(shè)在現(xiàn)代大學(xué)制度中的作用分析

大學(xué)章程追溯起來，最早可認(rèn)為是12、13世紀(jì)的西歐，由教皇或皇帝專門頒發(fā)給當(dāng)時(shí)中世紀(jì)大學(xué)的特許狀，中世紀(jì)大學(xué)通過皇室所賦予他們的相關(guān)權(quán)力進(jìn)而制定章程，對(duì)大學(xué)進(jìn)行治理。19世紀(jì)初期德國(guó)著名教育家洪堡組建了柏林大學(xué)，并撰寫了《立陶宛學(xué)校計(jì)劃》、《文化和教育司工作報(bào)告》、《論柏林高等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部和外部組織》等文稿，闡釋了他的大學(xué)理念。一般認(rèn)為，洪堡所闡述的大學(xué)理念是近、現(xiàn)代大學(xué)章程建設(shè)的主要理論依據(jù)。

我國(guó)沿襲大陸法系傳統(tǒng)，絕大部分高校都屬于國(guó)家事業(yè)單位，從性質(zhì)上來講為公立高校。我國(guó)從1995年頒布實(shí)施的《教育法》第26條就明確規(guī)定，“有組織機(jī)構(gòu)和章程”是設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)所必須具備的基本條件之一。從中國(guó)現(xiàn)行高教行政體系看，大學(xué)章程乃中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)設(shè)立的制度性根基，是高等學(xué)校為實(shí)施自主管理、學(xué)術(shù)自由、保障校園秩序的良性運(yùn)行，以國(guó)家法律、法規(guī)作為依據(jù)，針對(duì)學(xué)校的重大、根本事項(xiàng)制定的規(guī)范性文件［1］。也就是說，大學(xué)章程相當(dāng)于是高校的“憲法”，是高校最根本的規(guī)范性文件，是高校其他規(guī)章制度的基礎(chǔ)和依據(jù)。

我國(guó)《教育法》第28條規(guī)定的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使的首項(xiàng)權(quán)利即是：“按照章程自主管理”。大學(xué)章程涉及了學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及學(xué)校與政府、學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系，其中主要是回答了學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等現(xiàn)代大學(xué)制度的核心問題，為學(xué)校依法自主辦學(xué)提供了可行的自治規(guī)范［2］。簡(jiǎn)而言之，大學(xué)章程是完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要保障，也是推進(jìn)政校分開、管辦分離，探索適應(yīng)中國(guó)過去和時(shí)代要求，充分激發(fā)我國(guó)高校辦學(xué)活力，更好地體現(xiàn)大學(xué)自治的有效舉措。

二、大學(xué)章程建設(shè)在現(xiàn)代大學(xué)制度中的功能梳理

根據(jù)結(jié)構(gòu)功能理論，結(jié)構(gòu)決定功能。因此，大學(xué)章程建設(shè)對(duì)于現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建意義十分重大，它作為現(xiàn)代大學(xué)制度的基本框架，決定了一所大學(xué)的主要功能和治理途徑。基于以上認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為，大學(xué)章程建設(shè)在現(xiàn)代大學(xué)制度中的功能主要有三個(gè)方面。

（一）章程建設(shè)能更好地落實(shí)和完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)

完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度就是要從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，按照現(xiàn)代大學(xué)制度的方向和要求去具體實(shí)踐。多年來，我國(guó)形成的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制經(jīng)過多年的實(shí)踐，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了卓有成效的功績(jī)，完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度就是要繼續(xù)堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”所蘊(yùn)含的權(quán)責(zé)關(guān)系是：如何在保證黨委對(duì)學(xué)校各項(xiàng)工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也保證好校長(zhǎng)所管理的學(xué)校行政系統(tǒng)能有效的行使職權(quán)和履行職責(zé)。然而，我國(guó)現(xiàn)行的《教育法》和《高等教育法》只是對(duì)大學(xué)章程進(jìn)行了宏觀描述，作為我國(guó)大學(xué)基本法的《高等教育法》，其第三十五條和第四十一條規(guī)定，“國(guó)家興辦高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”、“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)”，“高等學(xué)校的校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作”。從運(yùn)作機(jī)制上來看，完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵就在于要深入貫徹黨的民主集中制，實(shí)現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)，民主決策，科學(xué)發(fā)展。其中并沒有就如何劃歸學(xué)校黨委、行政的職責(zé)界限及管理方式進(jìn)行具體規(guī)定，我國(guó)目前高校普遍存在黨委、行政系統(tǒng)權(quán)責(zé)交疊、界域模糊等問題，不僅不利于高校人力資源合理配置，也不利于促進(jìn)高等教育改革與發(fā)展。

大學(xué)章程可以作為我國(guó)《教育法》和《高等教育法》的有益補(bǔ)充和適度解釋，進(jìn)一步明晰和細(xì)化《教育法》和《高等教育法》所賦予公辦高校的權(quán)力。在這個(gè)意義上，我們可以認(rèn)為：在制度層面上，大學(xué)章程能協(xié)調(diào)理順學(xué)校黨委和行政的關(guān)系、明確和清晰黨委與校長(zhǎng)的不同權(quán)責(zé)范圍，黨委主要是討論決定重大問題、重要事項(xiàng)和重要干部任免，體現(xiàn)出黨要管黨、黨管人才、黨管干部和黨委管大事的思想；校長(zhǎng)作為學(xué)校行政的主要負(fù)責(zé)人，行使職權(quán)、履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)校長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、副校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)、職能部門組織實(shí)施的機(jī)制。黨委和行政相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一行使權(quán)力。在具體操作層面上，實(shí)現(xiàn)黨委對(duì)校長(zhǎng)的組織領(lǐng)導(dǎo)，校長(zhǎng)對(duì)黨委會(huì)決議的落實(shí)執(zhí)行，從而更好地堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

在我國(guó)高校里，除了黨委會(huì)、行政部門和二級(jí)院系外，還存在諸如校務(wù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、職務(wù)評(píng)審委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生會(huì)等眾多組織形式和權(quán)力主體，它們不僅體系繁復(fù)，地位和職權(quán)的界定也錯(cuò)綜復(fù)雜，長(zhǎng)久以來，這些組織形式的管理一直是困擾我國(guó)高校發(fā)展的老大難問題。如何在現(xiàn)行體制下規(guī)范和明晰這些組織的結(jié)構(gòu)、有效發(fā)揮它們的積極作用，是完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要環(huán)節(jié)。盡管在當(dāng)前，我國(guó)眾多高校中，存在辦學(xué)實(shí)力和辦學(xué)層次的差異，但通過大學(xué)章程建設(shè)，厘清這些組織形式和權(quán)力主體的地位和職權(quán)對(duì)于提高任何一所高校的管理水平和執(zhí)行力，從而更好的發(fā)揮學(xué)校教職工、學(xué)生在完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度中的作用都是顯而易見的。

（二）大學(xué)章程建設(shè)能更好地體現(xiàn)高校科學(xué)發(fā)展中的民主管理

民主管理是現(xiàn)代大學(xué)制度的題中之應(yīng)有，很難設(shè)想一所高水平的大學(xué)內(nèi)部管理不是民主的。章程關(guān)于組織機(jī)構(gòu)及其權(quán)責(zé)配置和師生員工權(quán)利的規(guī)定，集中體現(xiàn)了學(xué)校的民主管理思想［2］。如何實(shí)現(xiàn)高校的民主管理的最好體現(xiàn)就是：高校要堅(jiān)持學(xué)校發(fā)展為了學(xué)校全體成員，學(xué)校發(fā)展依靠學(xué)校全體教職工和學(xué)生，學(xué)校發(fā)展成果由全體共同享有，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好高校全體教職工和學(xué)生的根本利益，而保障高校民主管理的最有效途徑就是通過大學(xué)章程建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。

積極推動(dòng)高校實(shí)行依法治校不僅僅是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和構(gòu)建和諧社會(huì)、和諧校園的現(xiàn)實(shí)需要，也是高校管理走上民主化、制度化、文明化的充分體現(xiàn)。通過大學(xué)章程建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)學(xué)校各項(xiàng)工作的法制化、規(guī)劃化，保證冠達(dá)師生員工參與管理學(xué)校事務(wù)，把各項(xiàng)學(xué)校工作納入法治軌道，從而更好的使廣大師生員工的民主權(quán)利在高校中得到享受和保障，樹立起學(xué)校法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度的權(quán)威，最有效的辦法就是通過大學(xué)章程去實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容之一，就是要探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用。教學(xué)與科研水平的高低是支撐大學(xué)發(fā)展的核心力量，教授群體是肩負(fù)這一重要任務(wù)的中堅(jiān)力量。如何發(fā)揮好教授群體在高校中的積極作用，也就成了大學(xué)發(fā)展后勁足不足的關(guān)鍵。通過章程建設(shè)，使大學(xué)教授在學(xué)校事務(wù)中享有充分發(fā)言權(quán)，享受充分的學(xué)術(shù)事務(wù)管理權(quán)、學(xué)術(shù)事務(wù)決策權(quán)，特別是在學(xué)科發(fā)展建設(shè)的一系列重大問題上，保障教授的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，讓教授積極參與學(xué)校決策。

在我國(guó)高校中，教代會(huì)制度自20世紀(jì)80年代試行到全面推動(dòng)以來，經(jīng)歷20多年的實(shí)踐檢驗(yàn)，教代會(huì)制度不僅是學(xué)校黨組織堅(jiān)持黨的群眾路線，實(shí)現(xiàn)民主管理、民主監(jiān)督的有效形式，也是保障教職工行使民主權(quán)力，參與學(xué)校管理，充分發(fā)揮教職工積極性、創(chuàng)造性，提高學(xué)校科學(xué)發(fā)展水平的有效保障。大學(xué)章程建設(shè)恰恰能從學(xué)校制度層面確定、保障教代會(huì)的民主權(quán)利，從而落實(shí)高校的民主管理。

高校的工會(huì)、共青團(tuán)組織、學(xué)生會(huì)及校友會(huì)也都是高校的重要群團(tuán)組織，如何引領(lǐng)好、動(dòng)員好、組織好教職工、青年學(xué)生及知名校友在學(xué)校科學(xué)發(fā)展中的作用，大學(xué)章程可從制度層面規(guī)范和引導(dǎo)學(xué)校群團(tuán)組織為學(xué)校科學(xué)發(fā)展積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，從而在高校中營(yíng)造出積極的民主氛圍，更好的實(shí)施民主管理。

（三）大學(xué)章程能更好地彰顯和發(fā)揮高校辦學(xué)特色

高校如何在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的環(huán)境下求得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵著力點(diǎn)就是要放在特色發(fā)展上，堅(jiān)持把特色發(fā)展作為學(xué)校的立校之本，堅(jiān)持以特色求發(fā)展，增強(qiáng)學(xué)校特色發(fā)展能力、提升學(xué)校特色發(fā)展水平、優(yōu)化學(xué)校特色發(fā)展環(huán)境。通過大學(xué)章程建設(shè)確立學(xué)校走特色發(fā)展之路是實(shí)現(xiàn)大學(xué)科學(xué)發(fā)展的決定因素。大學(xué)章程建設(shè)不僅能宏觀地、系統(tǒng)地體現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)理念和辦學(xué)思路，也能微觀地、隱性地表達(dá)高校大學(xué)文化和大學(xué)精神。

任何一所大學(xué)的辦學(xué)理念都是經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐摸索，歷史性地熔煉、沉淀、發(fā)展而成的，同時(shí)也是一所大學(xué)內(nèi)在價(jià)值不斷反省、批判、提升的過程。大學(xué)章程作為大學(xué)制度的最直接載體，是大學(xué)辦學(xué)理念和辦學(xué)思路的最直接體現(xiàn)，一方面它能以最鮮明的序言表達(dá)一所大學(xué)所追求的辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)價(jià)值；同樣，它也以最簡(jiǎn)明的規(guī)章和條款表明一所大學(xué)豐富的辦學(xué)特點(diǎn)和人才質(zhì)量觀。

大學(xué)精神是大學(xué)發(fā)展中積淀的創(chuàng)造性的精髓和靈魂，它不僅制約一所大學(xué)教學(xué)、科研、管理和服務(wù)的水平，更直接影響一所大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量和未來發(fā)展。通常情況下，一所富含創(chuàng)造力和發(fā)展?jié)摿Φ拇髮W(xué)所具有的大學(xué)精神和大學(xué)文化一定是極其豐富的，也必定是極具特色的。

大學(xué)的辦學(xué)特色不僅體現(xiàn)在一所高校的各個(gè)層面上，其多元化特征也為辦學(xué)者和管理者設(shè)計(jì)與辦學(xué)特點(diǎn)提供了廣闊的思路與途徑，但同時(shí)也提出了挑戰(zhàn)，即怎樣才能盡快地正確把握辦學(xué)特色的精神內(nèi)涵和本質(zhì)，并在辦學(xué)實(shí)踐中凸顯學(xué)校的鮮明特色。大學(xué)章程的建設(shè)過程，本身也是一所大學(xué)把握和理解自身大學(xué)精神和大學(xué)文化的過程。

三、現(xiàn)代大學(xué)制度下大學(xué)章程建設(shè)需要注意的問題

構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，是我國(guó)當(dāng)前高等教育的一項(xiàng)重大課題。無疑，章程建設(shè)是其中最為重要組成部分，在章程建設(shè)的過程中，下面幾個(gè)問題尤其值得注意：

（一）正確把握現(xiàn)代大學(xué)制度下章程建設(shè)的方向

把握現(xiàn)代大學(xué)制度下大學(xué)章程建設(shè)的關(guān)鍵在于正確把握以下三種關(guān)系：首先，要正確把握繼承大學(xué)傳統(tǒng)與改革創(chuàng)新的關(guān)系，大學(xué)章程建設(shè)所需把握的第一要義。大學(xué)辦學(xué)理念和辦學(xué)目標(biāo)，總是隨著國(guó)家人才戰(zhàn)略變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人才需求情況而不斷調(diào)整和適應(yīng)的，大學(xué)章程建設(shè)既要秉承大學(xué)原先所堅(jiān)持的優(yōu)秀傳統(tǒng)，又要適應(yīng)歷史發(fā)展的階段性，對(duì)不符合和不適應(yīng)歷史發(fā)展需要的內(nèi)容進(jìn)行修改和替換，讓大學(xué)章程與時(shí)俱進(jìn)。其次，要把握大學(xué)章程建設(shè)的過程必定是不斷豐富和完善的，從某種意義上說，任何一項(xiàng)制度都是不完善的，需要在實(shí)踐中去不斷修正，大學(xué)章程的建設(shè)同樣如此，它需要在一定階段和一定時(shí)期對(duì)大學(xué)章程的內(nèi)容進(jìn)行重新審議和修改，做到既能確保全校師生能及時(shí)分享到學(xué)校發(fā)展成果，也要能保證學(xué)校將來發(fā)展的可持續(xù)性。再次，大學(xué)章程建設(shè)充分吸收其他高校發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，集百家之所長(zhǎng)，鑄自身之特色。在堅(jiān)持諸如科學(xué)精神、批判精神、自由精神和獨(dú)立精神的同時(shí)，鑄就出能符合自身特質(zhì)的大學(xué)精神。

（二）準(zhǔn)確把握現(xiàn)代大學(xué)制度下章程建設(shè)的尺度

從某種程度上來說，大學(xué)章程建設(shè)可視為是我國(guó)《教育法》和《高等教育法》的“下行法”，大學(xué)章程作為我國(guó)高等教育法規(guī)下的一種制度創(chuàng)新，有其合理性和普適性，即法律明確規(guī)定的事項(xiàng)必定不能與之相沖突，只能在可行性允許的情況下作必要的細(xì)化，但從另一方面說，大學(xué)章程也面臨這樣一種挑戰(zhàn)：即對(duì)法律未作規(guī)定的事項(xiàng)，要做到既符合學(xué)校發(fā)展的實(shí)際需要，也要符合學(xué)校未來發(fā)展趨勢(shì)，也就是在不違背法律精神和原則的前提下做出大膽探索。鑒于上述兩方面的考慮，大學(xué)章程建設(shè)需要準(zhǔn)確的把握一個(gè)尺度，在遵循和堅(jiān)持我國(guó)現(xiàn)行法律制度所規(guī)約的準(zhǔn)則下，盡可能的充分發(fā)揮大學(xué)章程的自由向度，從而更好地利于高校發(fā)展。

（三）理性把握現(xiàn)代大學(xué)制度下章程建設(shè)的本質(zhì)

大學(xué)章程作為大學(xué)的“基本法”，既是一所大學(xué)辦學(xué)理念、辦學(xué)目標(biāo)的最好體現(xiàn)，也是一所大學(xué)辦學(xué)特色和內(nèi)在精神的最好顯現(xiàn)。然而，再健全的制度或是規(guī)章制度，也只有通過實(shí)踐得到落實(shí)了，才能收到其應(yīng)有的效果。作為大學(xué)主體的“學(xué)術(shù)、學(xué)者、學(xué)生”只有在價(jià)值層面達(dá)到了對(duì)大學(xué)章程的理性后，才能在行動(dòng)中真正貫徹大學(xué)章程所體現(xiàn)的精神本質(zhì)，現(xiàn)代大學(xué)制度下的章程建設(shè)的本質(zhì)就是貫徹“以人為本”的價(jià)值理念，只有在“以人為本”的理念指導(dǎo)下，才能真正做到“育人為本”，從而使章程建設(shè)得到根本落實(shí)。

[1]湛中樂,徐靖.通過章程的現(xiàn)代大學(xué)治理[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2010(3).

[2]張文顯,周其鳳.大學(xué)章程:現(xiàn)代大學(xué)制度的載體[J].中國(guó)高等教育,2006(20).

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1673-1999（2011）10-0150-03

劉上海（1965-），男，湖北天門人，重慶科技學(xué)院(重慶 401331)合作與發(fā)展部部長(zhǎng)，副教授，研究方向?yàn)楦咝０l(fā)展戰(zhàn)略研究。

2011-03-14