中國非政府組織籌資問題研究

許海英，李錦陽

（1.大連民族學院文法學院，遼寧大連 116605; 2.北京市房山區人民檢察院，北京 102488）

中國非政府組織籌資問題研究

許海英1，李錦陽2

（1.大連民族學院文法學院，遼寧大連 116605; 2.北京市房山區人民檢察院，北京 102488）

非政府組織在提高公共服務的質量和效率，緩解公共財政壓力等方面，發揮著積極作用。中國非政府組織面臨的最突出的困難就是籌資問題。非政府組織應積極開展營利性互動，加大對外融資的力度，加強自身公信力的建設。政府應當為非政府組織的融資提供政策支持。

非政府組織;籌資;公信力

一、非政府組織概述

非政府組織（Non－governmental Organization，NGO）是指不以營利為目的，獨立于政府體系的，具有正式組織形式的社會組織。一般認為，非政府組織具有四方面特征:一是組織性，即合法注冊同時有正式的組織章程、組織機構和管理機制;二是相對獨立性，即這些機構應當與國家政府機關，以及其他營利性組織相區別，其組織活動不受國家機關和其他組織的干預;三是非政府性，即這些機構通過各種途徑獲得的經費只能用于機構宗旨規定的活動，而不能用于分紅等;四是自愿性，即機構的成立與否，以及組織成員的參加與否都采取完全自愿原則。

非政府組織自誕生以來，由于其公益性、靈活性、高度的社會參與性、較強的溝通協調性等特點，使其在提高公共服務的質量和效率，推進實現社會公平，滿足多元化社會需求，緩解公共財政壓力等方面起到了巨大的推動作用。特別是在一些社會問題比較突出、尖銳的領域，非政府組織的存在，往往發揮著政府和企業所沒有或難以充分發揮的作用，推動了社會進步。

二、問題的提出

非政府組織在中國的發展并非一帆風順，由于起步較晚，群眾基礎相對比較薄弱，外部配套的制度建設不健全等原因，其發展存在著很多問題。例如自主性和獨立性不強，組織動員能力不強，國際影響力不大，公眾參與性不足，自身制度建設不完善等。諸多問題中最突出的問題，就是非政府組織的籌資問題。

根據清華大學非政府組織研究中心的調查顯示，“我國90%的非政府組織年支出經費在50萬以下，只有2%的非政府組織年支出經費在100萬以上。”［1］而且“我國76.1%的環保民間組織沒有固定經費來源，在2005年一年內，81.5%的環保非政府組織籌集的經費在5萬元以下，有22.5%的基本沒有籌到經費。”［2］中國相當一部分非政府組織的資金嚴重不足，無法正常開展活動，有不少組織處在名存實亡的休眠狀態。

三、中國非政府組織資金短缺的原因分析

作者認為要分析中國非政府組織資金短缺的原因，從其資金來源入手分析較為全面。非政府組織的資金來源大體可分為四部分:財政補貼，包括來自中央和地方政府的撥款和項目經費;社會捐贈，包括個人捐贈、企業、基金會及國際組織提供的資助;服務收費，包括會員繳費、服務取酬;經營性收入，包括經營實體收入、投資收入、產品銷售收入等。按照上述收入來源的比例，結合實踐中存在的問題，作者認為非政府組織資金短缺的原因主要有以下幾個方面:

1.經費來源比例不平衡

據清華大學非政府組織研究所的調查報告顯示:中國非政府組織最主要的收入來源是政府提供的財政撥款和補貼，該項來源幾乎占了非政府組織所有來源的一半;居于其次在是非政府組織的會費收入，占總收入來源的21.18%;第三位的是非政府組織的營業性收入，平均占6%;收入來源居第四位的是企業提供的贊助和項目經費，占5.63%;而其他收入來源的比例均低于5%［3］。

由此統計可見，中國非政府組織的收入來源主要還是依靠政府。雖然政府投入占一半，比例很高，但是跟發達國家相比，這部分投入的絕對數額仍很低。政府需要拿出更多的資金援助非政府組織。

另一個更為顯著地問題是非政府組織自身營業性收入在總收入中所占份額過小。世界主要國家的非政府組織自身的營業性收入都在一半左右，且通常高于政府的投入。在中國，非政府組織的營業性收入占總額比重連10%都沒有達到。如何擴大非政府組織的營業性收入是當務之急。

2.政府鼓勵和保障機制缺失

目前，中國政府在鼓勵個人和企業捐贈方面的措施還非常有限。一方面，缺少相應的制度保障，以有效鼓勵個人和企業捐贈;另一個方面，由于缺乏有效的監管措施，使已經獲得的捐贈在使用上缺乏透明度和效率，打擊了個人和企業捐贈的積極性。在中國，很多個人和企業寧愿自己組織一些小規模的，但更加直接和有效的公益活動，也不愿意跟中國的非政府組織合作，這從一個側面反映了目前相應制度的缺失。

3.非政府組織低公信力對其籌資的負面影響

在中國，個人和企業對非政府組織捐款比例較低的重要原因之一是對非政府組織缺少必要地信任。相對于西方發達國家，中國非政府組織起步較晚，自身的運作有很多不完善的地方。另外，外部監管制度的不健全，信用體系的缺失等因素也負面影響著中國非政府組織的運作。例如在四川汶川地震的救災過程中，救災帳篷是急缺資源。由政府出資和社會公眾捐款購得的救災帳篷卻出現在成都（非災區）的一些小區當中，引起了社會公眾的廣泛質疑。據清華大學非政府組織研究所2000年對非政府組織進行的問卷調查顯示:在被調查的非政府組織中，有10.9%每年年終由會計作年度財務報告，但無嚴格審計;有一半左右每年年終由會計作年度財務報告并有內部審計;有不到15%的非政府組織無特殊情況下不作年度財務報告［4］。在此背景下，中國的非政府組織的公信力受到一定的質疑，缺乏公眾的信任。信任是基石，指的是交換行為中一方愿意為另一方未能實施履行義務而負擔風險，在公眾捐助非政府組織的行為中，風險是天然存在的，為了提高捐贈水平，促進非政府組織的發展，這種風險必須被減少;而為了減少風險，則必須要提高公眾對非政府組織的信任度［5］。

四、中國非政府組織籌資問題的解決途徑

1.政府應加大“軟投入”的力度

政府作為目前非政府組織的主要資助者，應當繼續加大投入。這種投入一方面體現在增加資金注入，更加重要的是給予政策性傾斜，加大“軟投入”力度。這主要體現在兩個方面:一個方面是通過稅收政策等渠道為個人和企業捐贈提供動力和政策性支持。各國的實踐均表明，稅收政策是鼓勵捐贈的有效途徑。例如，“匈牙利規定企業和個人向志愿者捐款后，稅收收入的20%～50%可以減免。”［6］在澳大利亞，不同的服務組織從減免稅中得到的好處不同，受益的方式也不同。稅收減免包括所得稅、營業稅、財產稅等。此外，慈善捐贈可以在稅前支付，不列入捐贈人的計稅所得。澳大利亞政府每年通過這種形式對非政府機構提供的間接資助達4億澳元［7］。這些政策都有效地增加了個人和企業的捐贈數額。目前，中國類似的政策只有籠統性的規定，缺乏能夠使政策具有可操作性的具體內容。有關機關應當對該問題加以重視，盡快出臺有效的，具有可操作性的法律法規，為企業和個人對非政府組織捐贈搭建政策性平臺。另一個方面，政府也應當加強對非政府組織資金使用的監管。目前中國很多有捐助愿望，也有捐助能力的個人和企業由于對非政府組織自己使用狀況的擔憂，而缺乏捐助的積極性。因此政府應當建立健全監督機制，防止非政府組織在資金使用上出現浪費、貪污等情形。

2.增加經營性收入

非政府組織從事營利性活動應當本著以下原則進行:首先，營利并非組織的根本宗旨，而是幫助組織實現根本宗旨的手段;其次，不能進行利潤分配，即經營所得不得在組織成員間進行分紅或利潤分配，而只能服務于組織的根本宗旨;最后，不得將組織資產轉為私人資產，即非政府組織的資產是一定意義上的公益或互益資產，屬于社會，不歸組織經營者所有。在此原則指導之下，非政府組織可以利用自身優勢開展多樣的創收活動。這些活動主要分為如下兩種形式。

第一種形式，是非政府組織通過各種形式與企業合作營利。非政府組織通過合作獲得資金，而企業通過合作可以樹立良好的公眾形象，獲得更好的產品認可度，提高員工的企業文化認同感。在這個方面已經有很多的組織和企業已經進行了有益的嘗試，例如農夫山泉與希望工程的合作，每賣一瓶農夫山泉就有一分錢捐給希望工程，起到了很好的效果。事實證明，非營利組織與企業合作可以說是優勢互補，各取所需，能夠實現共贏。

第二種形式，就是非政府組織自己開展營利性活動以募集資金。由于非政府組織有稅收，社會認可度等很多方面的優勢，因此開展營利性活動募集資金的效果應當是毋庸置疑的，這在很多國家都已經成為了現實。然而這種形式的融資形式在中國發揮的作用十分有限。一方面是由于國家的相關政策比較曖昧，缺乏可操作性的法律法規對其進行規范。另一個方面是監督機制缺失。非營利性是非政府組織的根本特征，如何保障非營利組織的營利收入能夠真正地用于組織的宗旨，是非政府組織順利開展營利性活動首先要解決的問題。在當前，非政府組織應當積極探索有效的模式以打消社會公眾的疑慮，例如建立有效的財物公開機制等。而政府也應當積極推進相關法律法規的建設，并成立類似于證監會，銀監會性質的監督機構，監督全國非政府組織的資金運用問題。

3.爭取國外資金的投入

良好的形象，民主化和規范化的工作方法，公開化和透明化的資金運作以及與國外政府機構、企業、基金會和其他非政府組織的溝通交流，是中國非政府組織爭取國外援助的基礎。但是由于收入水平，融資的群眾接受度，以及非政府組織自身公信力等問題，導致來自國內個人、企業等組織的捐款數量十分有限。因此，積極爭取來自境外個人、組織機構的捐款就顯得十分重要。印度在爭取國外援助這方面做得很成功。在印度，從事發展活動的非政府組織有10 000多個，他們每年的活動經費達5億美元，這些資助90%來自國外，約相當于該國從國外得到的官方發展援助資金的四分之一［8］。類似國家的有益經驗應當學習。非政府組織的根本宗旨往往涉及環境、貧窮、疾病、關注弱勢群體等普遍存在于各個國家的問題，而國際合作有利于降低成本，提高效率。例如每年，都有日本和韓國的公民自動組團來中國植樹，因為他們認為中國日益嚴重的沙漠化問題已經對他們本國的環境產生了非常負面的影響。外國公民跨國到中國種樹，初衷和效果都是正面的，但成本顯然很高。如果此時能夠開展國際合作，外國公民把錢捐贈給國內的非政府組織，再由國內的非政府組織開展植樹活動，就可以有效地降低成本，提高效率。當然，要吸引國外援助，中國的非政府組織也要先做好自己的功課，建立良好形象，提升公信力，建立國外的資金源對國內非政府組織的信心。

4.提高非政府組織的公信力

要想提高公眾對非政府組織的信任度，非政府組織必須在兩個方面取得社會公眾的信任:一是使捐贈者相信其捐贈的款項確實用到了被許諾用到的地方;二是使捐贈者對非政府組織本身的運作效率有信心，即捐款不但被用到了該用的地方，而且運用得很有效率。

解決第一個問題，關鍵是非政府組織的運作要公開化和透明化。這主要包括政府通過相關部門的監管向公眾提供非政府組織的信息，獨立的評估機構通過監察向公眾提供非政府組織的相關信息，媒體通過信息傳播向公眾披露非政府組織的相關情況，捐贈者本人搜集信息，以及非政府組織自身采取有效方式公開運作信息以及資金使用信息。信息有效公開對于獲得捐助的正面貢獻有很多成功的案例。例如作者曾參觀新西蘭南島的毛利人自然保護區。在那里，游客可以捐款植樹，而且每個游客捐款種植的樹木都有編號，這些樹木的生長情況在網絡上實時更新。無論游客是回到本國，還是在世界各地，打開互聯網，就可以了解，并向其他人展示自己在新西蘭為環境所做的貢獻，這極大地鼓舞了游客的種樹熱情。美國卡耐基基金會前主席盧塞爾曾經說過，“慈善事業要有玻璃做的口袋”。只有這樣，才能使公眾對非政府組織有足夠的信任。

要解決第二個方面的問題，主要應從兩個方面入手。一是加強非政府組織自身的制度建設。非政府組織既無行政機關的權力，也無企業的財力，其生存與發展的生命力就在于加強制度建設，提高服務水平。這樣才能把組織的良好聲譽轉化為無形資產，以爭取到政府的政策支持和企業、社會的財力支持，從而增強組織的實力，籌集到更多的資金。對此，已經有學者從不同角度提出了很好的建議，例如建立健全非政府組織的理事制度等。二是加強組織內部人才隊伍建設。胡適之先生曾言:“對人的投資是一本萬利的事”。然而，從中國非政府組織人力資源狀況來看，專職人員的規模不大、志愿人員缺乏、文化程度參差不齊、進而凸顯出整體能力不足、人才匱乏等問題。所以，當務之急是建立起一套合理的人力資源開發與管理系統，不斷充實非政府組織人員數量，逐步提高員工的能力和素質，為實現組織的使命和戰略規劃提供人力保障。吸引人才的關鍵是主要是平衡好社會公益，非政府組織利益，以及非政府組織中工作人員的利益三者之間的關系，以吸引優秀人才投入到非政府組織的工作中來。非政府組織中的工作人員也有自己的生活和個人的利益訴求，這些訴求既有精神上的，也有物質上的。要充分利用非政府組織公益性的特點充分滿足其精神訴求，同時萬萬不可忽視其物質訴求，不能把組織的非政府性與組織成員的個人利益訴求等同，這樣會極大地打擊成員的積極性，不利于吸引優秀人才進入組織。

［1］王楠，鄭保章.組織與社會的碰撞:中國非政府組織［J］.前沿，2004（4）:90.

［2］李俊瑛.對我國環保非政府組織發展的研究［D］.中南大學碩士論文，2006:36.

［3］崔執樹.我國非營利組織籌資現狀及對策研究［J］.北方經濟，2007（12）:76.

［4］王昭偉.非營利性組織財務管理研究［J］.學會，2005 （7）:5.

［5］王妮麗.信任、捐贈與非營利組織的信息披露［J］.學術探索，2004（8）:51.

［6］北京志愿者協會.志愿組織建設與管理［M］.北京:中國國際廣播出版社，2006:135.

［7］葉志軍.中外公共管理比較研究——中國人民大學2003級MPA赴澳洲文化交流情況報告［EB/OL］.［2011－03－01］.http://www.mparuc.edu.cn/chinarunit%20document%20manager/uploadfiles/2004123162 238.doc.

［8］趙黎青.非政府組織問題初探［J］.中共中央黨校學報，1997（4）:123.

On NGOs'Financing Problems in China

XU Hai－ying1，LI Jin－yang2
（1.College of Chinese and Law，Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116605，China; 2.People's Proeuratorate of Beijing Fangshan District，Beijing 102488，China）

NGOs play a positive role in improving the quality and efficiency of public service and relieving public finance pressure.In China，NGOs face many difficulties，among which financing is the most difficult.NGOs need to be engaged in for－profit activities，improve financing from foreign countries，and strengthen their own public credibility.The government needs to provide policy support to NGOs.

NGO;financing;public credibility

D63

A

1009－315X（2011）04－0411－04

2011－03－16;最后

2011－05－09

許海英（1980－），女，河北秦皇島人，助教，主要從事行政組織學、公共關系學研究。

（責任編輯 董邦國）