國有農地承包糾紛的法律適用

王晴

(北京工商大學法學院，北京 100048)

國有農地承包糾紛的法律適用

王晴

(北京工商大學法學院，北京 100048)

除了直接交由農民集體使用的國有農地之外，其他由國有農場享有使用權的國有農地在承包給農戶、個人或其他單位經營的過程中產生的糾紛，應當“參照”而非“嚴格”適用《農村土地承包法》和《物權法》。在國有農場土地承包糾紛領域，應適當平衡國有農場的企業經營自主權與土地承包方的土地承包經營權。國有農場土地承包經營關系中對承包經營權的保護程度，應當根據作為發包方的國有農場不同的發展方向、不同的企業管理需求和對承包方的不同保障程度而進行適度調整。

國有農地;國有農場;土地承包經營權;農村土地承包法

我國絕大部分農業用地屬于農民集體所有，實行農村土地承包經營制度，其適用的基本法律是《農村土地承包法》和《物權法》;但也有一部分農業用地屬于國家所有，其中大多亦采取承包經營的方式運作［1］。那么，這些國有農地在承包給農戶、個人或其他單位經營的過程中產生的糾紛，是否同樣適用《農村土地承包法》和《物權法》?在這個問題上至今尚缺乏具有針對性的專門規定，且司法實踐中在涉及到國有農地的發包、承包合同調整、承包地收回補償等一系列問題時，也往往會出現適用法律上的爭議，因此值得進行詳細分析。

一

在國家所有的農業用地中，有一種情況是直接由農民集體使用。《農村土地承包法》第2條規定，“本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。”該條款限定了《農村土地承包法》所明確適用的范圍。《物權法》“土地承包經營權”一章第124條第2款亦規定，“農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度。”從以上表述相同的規定中可以看出，“國家所有依法由農民集體使用”的農地同樣實行土地承包經營制度，因此與農民集體所有的土地同樣嚴格適用《農村土地承包法》和《物權法》。

不過，國有農地除了由農民集體使用這種情況以外，還有相當一部分是通過組建國有農場等形式進行生產經營的。國有農場不同于農民集體，大多數國有農場擁有獨立的企業法人營業執照，有自己的組織、管理人員、生產制度和會計賬目，并由國家相關行政部門(主要是農墾部門)負責管理。隨著農村土地承包責任制的不斷發展，國有農場亦在不同程度上采取了承包經營的模式，也就是將農場的土地承包給農場職工、其他農業勞動力或者其他單位和個人自主經營［2］。《物權法》第134條規定，“國家所有的農用地實行承包經營的，參照物權法有關承包經營權的規定”。這意味著，通過《農村土地承包法》和《物權法》予以特殊保護的土地承包經營權，同樣是衡量國有農地承包經營權利義務分配的必要標準，在相關糾紛的法律適用問題上必須予以考慮。

但是，既為“參照”，便意味著并非不加斟酌地絕對適用。農村土地承包經營法律制度以家庭承包經營為基礎，將土地作為農村集體經濟組織成員平等享有的生產資料和生活保障，并且基于農業生產的自然性特點，鼓勵對土地的長期投入。因此，土地承包經營權的特點在于其用益物權性，在于家庭承包方式，在于土地承包合同30年以上的期限，以及承包期內不得收回和調整承包地的保障性規定。物權法將國有農場的情況以“參照”的表述獨立出來，意味著在國有農場作為土地經營主體的情況下，有不同于完全交由農民集體經營的特殊之處，而辨識這些特殊之處，分析其對于土地承包經營權的保護程度將具有何種影響，是在適用法律時應當予以考慮的。

二

與農村集體經濟組織相比，大部分國有農場在設立之初，便主要承擔了墾荒、提高農業技術水平、發展農業先進生產力的職能，這種職能的行使需要農業生產的組織化、集約化、技術化，因此不可避免地帶有注重生產效率和管理水平的企業化色彩。20世紀80年代以后，國有農場雖然也進行了承包經營制度的改革，但上述這些職能并未從本質上被改變。并且，隨著國有農場重構經濟組織、剝離社會職能、積極參與市場經營等改革步驟的實施，一部分國有農場越來越具有典型的企業化特征，具備了利用國家土地資源為國家創造利潤的國有企業職能。而農村集體經濟組織的土地經營一直更多地承擔了廣大農民基本的生產、生活保障職能，并以此職能為基礎進一步謀求農村社區穩定適當的發展。這與國有農場的目標和職能顯然并不完全相同。這也便決定了，國有農場通過承包經營制度所要達到的目的和效果與農村集體進行土地承包經營存在實質性的區別。

從集約化、企業化經營模式以及企業營利的職能出發，國有農場的發展方向應當是加快向資產經營型企業的轉型，走集團化和產業化之路［3］。這一方式必然要求企業資源的有效配置，要求管理上的效率性和資源分配上的流動性。由此出發，國有農場的管理應當與其他國有企業的管理一樣，賦予其管理者更多的決策權利，使其能夠按照市場的要求進行經營決策。在這樣的管理要求下，農場內部的承包實際上是企業組織生產的一種模式，是核算企業績效、評估職工成績的方法之一。農場收回和調整承包的范圍與條件，是確保企業因地制宜地調整生產適應市場要求的內在需要，這與農村集體經濟組織的承包所面臨的任務是很不相同的。

但是，從另一方面來講，并非所有的國有農場都有這樣企業化的機遇和條件。無論是特定歷史情況下在傳統農業社區形成的國有農場，還是通過墾荒而在邊疆地區形成的新型國有農場，其中大部分都已經形成比較常規化的農業經營模式。通過幾十年的承包經營制度實踐，在不少國有農場的內部，由家庭承包經營而發展起來的家庭農場越來越占據主導地位，國有農場的經營性資產通過產權制度改革而民營化，國有農場的內部組織越來越喪失企業化的特征，農場內部運作與周邊或其他農業地區已趨向一致，國有農場形成時的理念已逐漸衰退，成立時的組織化、集約化職能也趨于退化。在這種趨勢下，這些國有農場實際上的運作已經與農村集體經濟組織沒有實質上的區別了。

正是源于這些互相矛盾的職能和現實情況，不同的國有農場實際上差距相當大。據筆者了解，有的國有農場已經實行了公司制改革，形成了比較成熟的農墾集團公司，以市場為導向，統一組織大規模的農業經濟作物合作化生產，而承包僅僅是企業化的考核職工績效的經營管理方式。尚在改革摸索階段的國有農場亦致力于對農用地進行資產經營管理，將所轄農田分為責任田與經營田(或者身份田與招標田)，經營田統一對外公開租賃經營，租賃費實行市場化運作，合同化管理，租賃費主要用于繳納農業職工單位負擔的養老金、化解原農場歷史債務、補償安置失地農民等等。這樣的國有農場雖然多數具有企業法人資格，但營利性質并不明顯，且在組織管理上與基層政府骨肉相連，沒有形成完全獨立的經濟實體。而另一個極端則是只將國有農場作為一個名頭，管理層與政府官員基本合一，農場賬戶和財政賬戶僅有象征性區別，除了作為名義上的發包方、擁有一個名義上的賬戶以外，其他職能已經被政府和承包土地的農民集體所分別行使。

與上述國有農場不同的情況相對應，從土地承包經營中發包方的角度看，國有農場和農村集體經濟組織有許多不同。決定農村集體土地發包的是農民成員集體或者其授權的村委會，而國有農場的發包決策者是享受國家干部待遇、并非農民集體選舉產生的農場管理人員。對于那些成熟的國有農場管理機構，發包方實際上享有比農民集體決策機構更大的決定權和變動權;而對于那些名存實亡的國有農場管理機構，其發包權的行使無疑比農民集體決策機構更形式化或者實際上由政府代行。

這樣大的差距是物權法未明確對國有農場是否適用土地承包經營權同等保護力度的重要原因。也正是因為這樣的差距，在衡量是否對發包方予以同等約束或更大自主空間的時候，需要一定程度上的具體情況具體分析。國有農場的企業化市場化程度越高，發包方應享有的經營自主權應越大;反之，國有農場的獨立地位越弱，對承包方土地承包經營權的保護程度亦應越趨近農村集體經濟組織。

三

與國有農場發包方的不同權利情況相對應，國有農地的承包者亦具有不同的身份，具有不同的社會保障程度和受益情況。而在運行良好的制度中，權利和責任應當是統一的，從發包方的角度來講，其享受的調整權和控制權越大，那么其給予承包方的保障和福利亦應當越多。在農村集體土地承包經營制度下，農民基本的生活保障就是土地經營本身，農村社會保障體系尚在建設階段，覆蓋面和保障程度都未達到滿意的標準［4］。而國有農場的承包方在享受社會保障方面與農村集體經濟組織成員有所不同。

國有農場土地主要的承包方是農場職工，從其職業和社會定位來看，他們是從事農業勞動的工人，而非農民，其本質區別就在于農場職工依法享受普通農民所沒有的農墾職工身份和相應的保障待遇。具體表現在:農場職工有國有農場農墾職工檔案及檔案工資;享受國有農場農墾職工養老保險待遇，保險費由農墾職工個人與農場各自承擔一部分，到法定退休年齡后，享受農墾職工退休金，等等。另外，農場職工編制與農場機關、場直企事業單位職工編制之間亦存在一定的流動性，可以在一定條件下進行比外來非編制人員更為容易的身份轉換［5］。

但對此類社會保障亦不能過分強調。農場職工的社會保障待遇在不同的國有農場亦有所不同，這與農場的管理制度、現代化程度和經營營利狀況等關系很大。在發展狀況一般或者名存實亡的國有農場，職工工資和社會保障無法落實，農場職工的生活狀態與一般農民并無多大區別，他們亦將土地作為主要生產生活保障，按照農民的模式和心態生活。而且還需注意到，農場職工的人數從來都是有限的，農場職工編制并非在農場出生的人口自然獲得，其編制多是歷史形成、政策變動的結果。由于農場職工身份的待遇較好，農場職工編制一般滿員。為了減輕國有農場維持這些編制待遇所需的費用和所需承擔的其他義務，在農場職工退休或死亡后，農場亦盡量不增加新人頂替編制名額。這樣，具有農場職工身份的人就越來越少。這與農村集體經濟組織成員資格的自然性形成鮮明的對比。因此，不能僅僅因為農場職工具有社會保障這一理由而簡單否認國有農場的承包地對于承包方的基礎保障功能。

基于農場職工已有工資和社會保障可能不足的考慮，大多數國有農場同時實行農場職工家庭承包制，將以家庭方式承包的土地作為農場職工及其家庭的另一條生活保障渠道。那些將所轄農田分為責任田與經營田(或者身份田與招標田)，采取兩田制的國有農場，在劃分合理的情況下，其責任田或身份田實際上承擔了承包方生活基本保障的職能。對于這部分承包地上的承包經營權的保護，應與對農村集體土地中家庭承包地的保護程度并無不同。

而基于農場職工編制有限的考慮，國有農場的土地還會承包給非農場職工家庭，即在農場職工編制之外在農場地區長期生活且無固定經濟收入的農業勞動力家庭。根據多數國有農場的家庭承包方案，非農場職工享有的承包田分配基數一般與職工承包田有所區別，其社會保障待遇亦根據不同國有農場的實際情況而與農場職工有不同程度的區別。對這一類承包方土地經營權的保護程度亦應結合其實際享有的生活保障程度來具體衡量。

除了上述家庭承包模式下的責任田承包之外，國有農場的其他承包方就是以商業承包經營模式承包農場土地的農場職工、非農場職工、其他個人或單位，這些人與國有農場簽訂土地承包合同，依照合同享有權利和承擔義務，農場并不為這部分承包者提供底線保障，其收益完全根據市場經營取得，并承擔隨之而來的商業風險。而由此產生的土地承包經營權應當參照《農村土地承包法》中“其他方式承包”的規定予以保護。

四

由上述分析可見，對于國有農場所進行的承包經營，其發包方和承包方以及承包法律關系背后的國有農場發展經營背景都與農村集體經濟組織中的土地承包有所不同;并且由于各地國有農場發展狀況的嚴重不統一，現在還不可能形成明確廣泛的適用標準，這便是《物權法》僅僅規定“參照”適用的內在原因。這樣的法律模糊領域需要司法者結合《農村土地承包法》和《物權法》的法律精神以及國有農場改革演變的背景和方向來做更為具象化的司法裁量，而不應當簡單僵化地對國有農場無差別適用或拒絕。

首先應當看到，在國有農場土地承包糾紛領域，主要需平衡的是國有農場的企業經營自主權與土地承包方的土地承包經營權的沖突。而在當前的背景下，仍需以保護土地承包者的承包經營權、保護承包者合理生活保障不予減損為首要考慮因素。因此，在沒有足夠的相反考慮因素時，應首先適用《農村土地承包法》和《物權法》對土地承包經營權的保護規定。在這一指導原則的基礎上，再進一步考慮國有農場企業經營自主權的問題。

就目前情況來看，國有農場整體還處于一種尷尬的經濟地位，尚不能完全納入現有的民事和商業法律體系，其內部的管理和經營尚未形成全國統一的固定模式。國有農場的改革和發展不可避免地具有兩種方向，一種是進一步企業化，另一種是還地于農民、國有農場淡化使用者管理者的地位甚至最終撤出。根據改革方向的不同，國有農場發包方的地位和相應的權利亦具有不同的保護方向。因此，對于國有農場決策的保護程度不可避免地帶有地域化的特征。各地法院在考慮是否支持國有農場通過調整承包的方式進行集約化、營利化的經營時，應充分考慮本地國有農場改革的方向和保障措施的完善程度，在保護承包者合理生活保障不予減損的前提下給予本地國有農場更大的改革和發展空間。

基于上述原則，在承包方式上，國有農場并非必須按照《農村土地承包法》的規定采取農場職工或非農場職工的家庭承包方式。根據國有農場自身情況的不同，對于企業化、土地資產化比較成熟的國有農場，土地所具有的生活保障功能已經逐步消失，企業職工的生活保障轉由企業完善的社會保障系統來承擔，由農業勞動的職業化、流動性、市場化來支持，這種情況下，以家庭承包為模式、通過嚴格保障土地承包權而建立起來的經營保障內容就并非國有農場環境下的必需。在這種情況下，發包方和承包方之間的權利義務關系便應依照土地承包合同中明確的約定來認定。而對于那些尚在實行兩田制的國有農場，如果其責任田或身份田實際上承擔了改革過程中尚未完全消失的土地保障功能，則對于這一部分，應按照《農村土地承包法》中家庭承包的規定予以嚴格保護。

兩田制是國有農場改革的中間階段，對責任田與經營田不能機械地對應適用《農村土地承包法》中的家庭承包和其他方式承包，因為這要取決于兩田劃分的合理性，要結合承包方的身份、生活狀態和社會保障程度綜合考慮［6］。國有農場為農場職工及非農場職工提供的工資和社會保障水平越高越完備的，應予嚴格保護的責任田的范圍就應越小，反之亦然。而責任田的劃分比例和保護水平是否合理，應由國有農場承擔舉證責任。

另外，即使是對于合理劃分的責任田之外的商業性承包，在衡量是否支持農場依土地承包合同或依產業結構調整決策等變動和收回承包地時，還應考慮農地經營的特殊性，需要考慮承包方對于承包土地的前期和長期投入，從而全面地衡量國有農場改革和自主決策帶來的收益與損失。而承包合同內容的合理性、國有農場自主決策的合理性，例如產業結構調整的必要性、土地調整是否基于地方公益性建設項目，對承包方補償的充分性等，也應當由國有農場舉證證明。

最后，對于那些僅僅在名義上存在的國有農場，由于其基本不具有國有企業的管理決策優勢和利潤保障，則承包方無論是農場職工還是非農場職工，實際上都不可能享受到作為國有企業職工或其他工作人員所應享受到的工資和福利待遇。在這種情況下進行的土地承包，應比照土地由國家所有但由農民集體使用的情形，在承包的方式、承包地的分配、土地補償費和安置補助費的使用等方面注重當地農民或農工集體組織(如村委會)的民主決策，將發包方的權利從名義上存在的國有農場機構逐漸轉由土地真正的使用者即農民集體行使，由此產生的土地承包糾紛應當傾向于嚴格適用《農村土地承包法》和《物權法》，從而給予承包方更多的土地權益和保障。

總之，在考量國有農場背景下承包經營糾紛的法律適用時，對國有農場企業經營自主權和土地承包經營權的保護和平衡目前不應也不可能形成統一嚴格的模式。國有農場正處于改革探索的靈活地帶，在這一領域，法院不僅僅具有適用法律的職能，還在一定程度上具有填補法律空白和發展法律的職能。各地的法院應當結合本地區國有農場的發展實際，摸索本地同類糾紛的一般解決標準，促進和保護本地國有農場沿著更適合的發展模式順利演化，最終能夠具體而微、潛移默化地推動國有農地承包糾紛法律適用的成熟和統一。

［1］全國人大常委會法制工作委員會民法室.中華人民共和國物權法條文說明、立法理由及相關規定［M］.北京:北京大學出版社，2007.

［2］曹務坤.國有農用地承包經營的正當性分析［J］.重慶理工大學學報:社會科學，2011(7).

［3］鄭有貴.我國農墾體制改革回顧與辨析——以黑龍江、海南兩省為例［J］.中國經濟史研究，2004(4).

［4］石勝堯.繼承土地承包經營權法定流轉新形式初探［J］.重慶文理學院學報:社會科學版，2009(5).

［5］符孟彪，曾順勛.物權法實施后農墾國有農用地承包經營面臨的問題與對策［J］.中國農墾，2008(5).

［6］楊兵.對國有農場“兩田制”改革的思考［J］.古今農業，2010(3).

Abstract:Except the state-owned agricultural land which is exploited by agricultural economic collectives，when concerned about the contracting disputes on other state-owned agricultural land which is used by state-owned farm，Law on the Contracting of Rural Land and Property Law should be“referred to”but not to be“strictly applied”.In the contracting disputes on state-owned farms，there are conflicts between the managerial autonomy of state-owned enterprises and the contract-undertaking party’s right to operate contracted landing.The level of protection for rights of operating contracted landing of state-owned farm should be reasonably adjusted according to different developmental direction of the state-owned farms，their different business managerial requirements，and their different levels of social security for the contract-undertaking parties.

Key words:state-owned agricultural land;state-owned farm;right to operate contracted landing; Law on the Contracting of Rural Land

Application of Law for Contracting Dispute on State-owned Agricultural Land

WANG Qing
(Law School，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China)

D922.3

A

1674－8425(2011)11－0066－05

2011－09－30

王晴(1976—)，女，遼寧盤錦人，博士，講師，研究方向:民事訴訟法。

(責任編輯 王烈琦)