政府機構大部制改革面臨的問題與對策

江 梅

政府機構大部制改革面臨的問題與對策

江 梅

政府機構實行“大部制”改革有利于整合政府職能，提高政府行政效率，推動服務型政府建設。聯(lián)系我國改革開放以來進行的5次政府機構改革實踐，分析了進行“大部制”改革面臨的問題，并就推進“大部制”改革提出了對策。

行政管理；政府職能；政府機構改革；“大部制”

我國政府的機構設置存在部門過多、職能交叉以及政出多門等問題，導致部門之間責任相互推諉、政策的決策和執(zhí)行效能削弱、各種人力物力資源的投入難以實現(xiàn)產(chǎn)出最大化等問題。黨的十七大報告提出：“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制?！彼^大部門體制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務雷同的事項集中，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率、降低行政成本［1］。實行大部門體制是政府機構改革的方向。

一、我國的幾次政府機構改革

改革開放以來，我國政府機構經(jīng)歷了5次規(guī)模較大的改革。1982年，國務院的部門機構減為43個，直屬機構減為15個，辦事機構減為2個和1個辦公廳，機構總數(shù)為61個，同時廢除了領導干部終身制，但之后由于種種原因卻走入了“精簡—膨脹”的怪圈。1988年，首次提出轉變政府職能為機構改革的關鍵，當時國務院有工作部門72個，經(jīng)過調整，部委由45個減為41個，直屬機構由22個減為19個，連同國務院辦公廳，改革后國務院機構總數(shù)為68個。1993年的改革是在黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標后進行的，按照政企分開和精簡統(tǒng)一的原則，經(jīng)過改革，國務院原有組成機構86個調整為59個，精簡國務院定員20%［2］。2003年的改革以轉變政府職能、改革國有資產(chǎn)管理體制與加強宏觀調控為中心；2008年以來的改革以“大部制”為突破口，組建了新的交通運輸部、社會保障部和人力資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部。

現(xiàn)在國務院仍有28個組成部門，其中包括1個特設機構、18個直屬機構、4個辦事機構、10個部委管理的國家局、14個直屬事業(yè)單位以及100多個議事協(xié)調機構等。在市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，其政府組成部門都比較簡少。比如加拿大的部級機構只有19個、英國18個、法國18個、韓國18個、澳大利亞16個、美國15個、新加坡15個、西班牙15個、德國14個、日本12個。我國這幾次的改革，還沒有擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的強化社會管理的政府管理模式，沒有徹底完成管制型全能型政府向規(guī)制型服務型政府轉變。

二、政府機構大部制改革面臨的問題

（一）機構改革中的既得利益阻礙

阻礙大部制機構改革的順利進行，首要的障礙是來自現(xiàn)有各部門的既得利益者的阻力。在政府部門決策或履行職能過程中，有些部門在行政過程中偏離“公共利益”導向，逐漸淡化整體觀念，過多地從本部門利益出發(fā)，強調本部門利益，變相把公共權力部門化以實現(xiàn)小團體或少數(shù)個人的私利，使 “利益部門化”。機構改革涉及這些部門的利益調整，觸及政府機關相當一部分官員及公務人員的自身利益，如人員裁減帶來的失業(yè)，享有的權利、較高的社會地位，較穩(wěn)定優(yōu)厚的經(jīng)濟待遇等。因此，機構改革對這些人員可能帶來的現(xiàn)有利益的落空，對這些人帶來很大的心理和能力的考驗，這些考驗勢必會招致很多反對的阻力。

國外的中國政策研究專家也認為，中國改革的艱巨性體現(xiàn)在利益集團的抵抗，而行政和集團是最大的利益集團，其對改革的抵抗性也就更大［3］。所以如何有效協(xié)調這部分既得利益者的利益與推進改革之間的沖突就成為當務之急。這個問題不協(xié)調好，會使政府機構改革再度陷入“膨脹—精簡—再膨脹”的怪圈。從這個意義上講，政府機構改革不可能一蹴而就，而需要一個持久的循序漸進的過程。

（二）機構改革中的人員分流問題

在機構改革中，與上述既得利益相關的一點就是人員分流問題。人員分流問題不處理好，就難以做到精兵簡政，容易走入“精簡—膨脹”怪圈。但是人員裁減到何種程度，裁減哪些人員，如何分流這些人員等問題，是個艱巨復雜的工程，關系到機構改革的成敗。

我國歷史上幾千年的封建官僚主義傳統(tǒng)文化，沉淀了根深蒂固的“官本位”思想以及政府“鐵飯碗”的思想，使得機構改革中的人員分流出現(xiàn)裁減一般工作人員而不裁官員的現(xiàn)象，同時也缺乏人員分流的相應配套措施，加劇了政府人員對機構改革的思想壓力和顧忌，從而增加了分流工作的難度。

（三）機構改革中的職能轉變問題

政府機構設置不夠合理，機構重疊，職能交叉，一個部門的某些管理職能與其他部門存在重疊，或幾個部門共同管理一項事務，造成政出多門和多頭管理現(xiàn)象。政府職能界定不清，政府越位、錯位和缺位現(xiàn)象嚴重，政府管了太多不該管、管不了也管不好的事，或者是該管的相互推諉不管。政府職能配置也不夠科學合理，特別體現(xiàn)在決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種功能配置上，有的部門集三權于一身，而監(jiān)督起的作用卻很小，出了問題就相互推諉。政府職能轉變是機構改革的關鍵，也是機構改革的難點。在改革中，需下大功夫對政府當前承擔的職能予以清理。

三、政府機構大部制改革的對策

（一）以漸進模式推進機構改革

大部制改革涉及到政府機構改革中的體制內部問題，觸及一些政府部門和政府官員及公務人員的既得利益問題，如穩(wěn)定的薪資、福利以及社會地位等。因此要對政府機構進行改革，排除這些既得利益的干擾是個漫長的而艱難的過程，需要逐步推進、統(tǒng)一部署，對權力、責任和利益進行有機整合。

國外進行機構改革時一般推行漸進式改革策略。以英國為例，在20世紀中后期，英國就開始在內閣中推行“超級部”的機構改革，將一些相似的部門重新組合，如原有的陸軍部、海軍部和國防部合并成新的國防部，再將此推廣到外交部和聯(lián)邦事務部，衛(wèi)生部和社會安全部等，經(jīng)過內閣對中央部門實行多次漸進式調整，英國核心機構設置剩19個，具有代表性的“超級部”主要包括文化、信息與體育部，商務、企業(yè)與規(guī)制改革部，環(huán)境、食品與農(nóng)村事務部等”［4］。

我國推行大部制改革，應借鑒漸進改革模式。其一，可以先采取試點再擴大的方法，逐步推進改革。把涉及部門利益較小、民眾呼聲較高、改革較為迫切的部門作為改革試點，為改革積累經(jīng)驗，然后逐步擴大到其他部門。其二，可以暫時維持現(xiàn)行的行政部門，設立一個大部在職能相近的幾個部門之上，統(tǒng)一規(guī)劃和管理其下轄的各部門。部門人員按照正常年齡自然退休后，不再增添新人，條件成熟后撤消原有的各部，然后再對這些部門進行有機整合。這樣的漸進改革面臨的阻力小，能夠保證改革的順利實施。

（二）整合政府相關部門職能

在大部制改革中，必須以建立服務型政府為改革方向，按“大職能、寬領域”的原則，轉變政府職能，減少部門重疊、職能交叉和推委扯皮等問題，充分發(fā)揮政府的整體功能。國外大部制不僅組織規(guī)模大，而且職能部門的數(shù)量比較少。例如，1966年10月，美國總統(tǒng)約翰遜簽署法令成立的交通部（DOT）就是一種大交通運輸管理的典型代表。約翰遜總統(tǒng)一開始就將原分散在商業(yè)部、財政部等8個部委和3個局、處的交通管理職能和相關事務集中在一起，實現(xiàn)對全國交通運輸事務的綜合管理。至今，美國交通部包括部長辦公室以及11個具有不同職能的獨立運行機構。我國實行大部門制，有學者提出了可行的方案：“將國務院部委機構控制在20個以內，除了外交部、國防部、安全部、公安部等外，其他一些部門逐步向大部門制過渡。除此之外，統(tǒng)籌黨委、政府、人大及政協(xié)機構設置，把與政府部門相類似的機構整合或者采取合署辦公，或者一個機構兩塊牌子甚至多個牌子的方式。”［5］通過這種方式，達到減少機構重疊、職能交叉的目的。

（三）政府機構三權分設

遲福林在《第二次轉型》［6］中提出：“推行行政范圍內三權分設改革，在行政部門內部合理配置決策、執(zhí)行、監(jiān)督三類權力，使其相互協(xié)調又相互制衡，是新階段中國規(guī)范和約束公共權力的重要舉措，也是推進全面改革的重要舉措。”在大部制改革過程中，需要推進決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的分設，實現(xiàn)權利的適度分離與相互制約。

從國外政府機構改革的經(jīng)驗來看，各國在強化綜合性政府機構的同時，注重決策和執(zhí)行職能的分離。目前，英國約有131個執(zhí)行機構，美國約有56個獨立機構和4個半官方機構，德國約有36個政府各部門直屬的聯(lián)邦高級機構與部門，新西蘭共設立了79個獨立皇家實體［7］。借鑒這些做法，我們可以成立專門的執(zhí)行機構，管理執(zhí)行新的事務性和技術性的事務，而政府核心部門專心致力于綜合決策，使執(zhí)行與決策之間的責任關系明確。這樣既有利于保證決策的科學高效，政策的專業(yè)執(zhí)行，又有利于減少因權力集中導致腐敗問題。其次，合理劃分中央與地方的執(zhí)行權，設立中央和地方相對獨立的執(zhí)行機構，并建立協(xié)調機制，對跨部門的事務進行有效協(xié)調。同時，強化對權力的監(jiān)督。發(fā)達國家主要是通過完善行政問責制與健全行政組織法律制度的方式來實現(xiàn)對權利的監(jiān)督。結合我國行政實踐，可以推行成立獨立的監(jiān)督委員會。遲福林在《第二次轉型》中指出：“吸收該領域內的專家組成獨立的監(jiān)管委員會，主要負責具有法律效力的行為規(guī)則和管制標準；研究和修改公共服務準入許可；調查公共服務供給部門的運營情況并公開相關信息；聽取專家或社會人士對相關公共服務供給部門服務情況的意見并提出修改意見?！贝伺e有利于對部門公共職責的執(zhí)行進行專業(yè)化監(jiān)督，這是有效推進大部制改革的關鍵。

（四）加強政府機構設置的法制化

以法律形式硬性規(guī)范政府職責、政府編制、機構設置等，這是西方一些國家機構改革過程中的成功做法。我國在這方面的法律法規(guī)不夠不健全，有些條例內容陳舊簡單。如1982年的《中華人民共和國國務院組織法》對國家機構設置的數(shù)量、程序和人員等沒有具體規(guī)定?！秶鴦赵盒姓C構設置和編制管理條例》是由國務院頒布，規(guī)定國務院可以自己決定機構的設置，人大只是確認國務院的決定而已，而沒有起到監(jiān)督制約作用。要逐步建立和完善我國政府機構設置法，對政府機構和政府部門的機構設置、人員編制、運作方式、編制原則、編制內容程序以及權限、紀律等各方面進行法律明文規(guī)定，實現(xiàn)政府機構設置的規(guī)范化和法制化，確保政府機構和政府部門設置與管理的穩(wěn)定性。

總之，大部制改革是實現(xiàn)政府轉型的關鍵。要立足于當前轉型期我國政府管理的實踐，順應當代政府改革與治理的發(fā)展，研究比較借鑒他國經(jīng)驗，結合我國國情推進政府機構改革，建立服務型的政府機構，實現(xiàn)體制創(chuàng)新，提升政府能力。

[1]汪玉凱.以“大部制”為重點的政府改革[J].今日中國論壇，2008（4）.

[2]張國慶.行政管理學概論[M].北京大學出版社，2000.

[3]楊曉升.政府機構改革之劍指向自身 [N].北京青年報，1998-04-08.

[4]周志忍.英國執(zhí)行機構改革及其對我們的啟示[J].中國行政管理，2004（7）.

[5]陳天祥.大部門制：政府機構改革的新思路.[J].學術研究，2008（2）.

[6]遲福林.第二次轉型[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2010.

[7]李軍鵬.大部門體制的推進策略[J].中國行政管理，2008（3）.

D630.1

A

1673-1999（2011）15-0034-02

江梅，女，福建泉州人，華僑大學（福建泉州362021）公共管理學院2009級碩士研究生。

2011-05-12