數字時代的整體性治理理論及其啟示

趙石強

數字時代的整體性治理理論及其啟示

趙石強

介紹了希克斯和鄧利維的“整體政府與整體性治理”的主張。認為整體性治理以新信息技術為手段，通過治理層級、功能及公私部門之間的整合與協作，可克服新公共管理的弊端，是適應數字時代的一種有效的政府治理模式，對我國的行政體制改革有重要的借鑒意義。

政府治理模式；新公共管理；整體性治理；整合；數字時代

新公共管理運動，發軔于20世紀70年代末期，主要主張對公共部門進行市場化改造，通過引入競爭、效率等市場機制來解決公共部門一潭死水的狀況。如英國的“民營化”改革、美國的“里根革命”，都有效地解決了政府在這一時期遲緩、低效、傲慢的通病。但是隨著政府改革的不斷深入，新公共管理運動的弊病也逐漸顯現。保守主義傾向的意識形態特征，對經濟學假設和方法的濫用，以及對公私部門之間差異的忽視，都使得新公共管理理論漸漸失去了對現實的解釋力。在強調分權與市場化改革的過程中，新公共管理還造成了嚴重的管理“碎片化”和“部門中心主義”等問題，破壞了政府與公民社會的基本關系，背離了自由、平等、公正等基本社會價值。為克服新公共管理的弊病，在信息通訊技術革命的推動下，一些新的政府治理理論和模式應時而生，包括“數字時代的治理”“協同政府”“網絡化治理”以及“整體政府與整體性治理”等。“整體政府與整體性治理”是其中最具有代表性的理論，它主張以整體主義取向的改革來解決管理碎片化等問題，通過整合與協作來更好地實施公共管理，提供公共服務。希克斯、鄧利維等人是整體性治理理論的代表人物。

一、整體性治理的概念

整體性治理理論是對整體政府改革的基本內容進行理論提升的結果。英國學者希克斯在1977年出版的《整體政府》一書中首次闡述了整體政府的改革理念。1999年，希克斯等學者又合作出版了《圓桌中的治理》一書，從行為分析的層面和技術角度提出了構建整體政府的一些具體策略。2002年，他們通過《邁向整體性治理：新改革議程》一書批判了傳統公共行政領域存在的諸多弊病，并首次提出了“整體性治理”一詞，認為“二十一世紀的政府不應該再放任政府各不同功能與專業部門間的單打獨斗，而應推動整體性治理，通過制度化以落實政府各機關間的溝通協調”。整體性治理主要涉及三個方面的整合，即治理層級、治理功能以及公私部門之間的整合。實行整體性治理，就是要在這三個方面的整合基礎上，共同構建一個以合作為核心理念的整體性治理模式。

如果說希克斯等人提出的整體性治理更多針對的是新公共管理理論的弊端的話，那么鄧利維提出的整體性治理理論則更多是基于數字時代的到來對政府治理模式的新要求。在鄧利維看來，在過去的幾十年間，信息技術的發展一直是刺激公共管理進行變革的重要因素，如何使用現代信息通訊技術提升政府的行政能力，逐漸成為當代公共行政變革的中心議題。為適應數字時代的到來，鄧利維提出了政府改革的三大理論主張，即部門和職能的重新整合、以需求為基礎的整體主義改革取向以及政府的數字化變革過程。通過部門和職能的重新整合，把原來在新公共管理中被分割開來的部門和專業化分工的技術重新整合起來，使政府能夠更有效率地為公民提供服務；通過簡化行政流程和改善政府與公民的關系，創建一個更具包容性的管理機構；通過數字技術把從結果到結果的組織流程再造結合在一起，卸載不必要的程序，控制行政成本，構建一個更加便捷的政府。

結合上述內容，筆者認為，整體性治理是一種適應數字時代變革的全新的政府治理模式，它能夠有效解決新公共管理改革所造成的管理碎片化和服務裂解性的問題，回應風險社會對政府治理能力的要求，并試圖通過政府內部不同層級、部門、功能的整合以及公私組織之間的協作來更好地為公民提供服務。

二、整體性治理的改革主張

作為對新公共管理問題的修正，以及對數字時代政府治理模式變革的回應，整體性治理改革的主要主張包括以下三個方面：

（一）重新整合

鄧利維認為，重新整合的目的就是要解決新公共管理所造成的嚴重問題。具體的整合內容包括：針對部門化和碎片化問題的機構重組與整合、融合現代信息技術的大部門治理、對一些重要經濟行業的重新國有化、恢復或重新加強中央政府的管理、壓縮政府的行政開支、重新設計具有公務支撐功能的服務提供鏈、政府采購的集中和專業化、靈活共享服務提供以及政府治理網絡的簡化，等。希克斯等學者從整體性改革所涉及的一些核心要素，即政策、管制、監督以及服務提供以及與這些要素相關聯的三個層面來展開論述。認為要實現前述要素的整體性運作，政府的治理模式必須在三個層面上取得統一：首先是縱向層級之間的整合，將不同層次的治理或同一層次的治理進行整合，使政策的貫徹具有連續性；其次是橫向功能之間的整合，比如不同部門之間的合作，不同功能性質的機構之間的合作；第三，整合不僅是公共部門內部的協作，也可以是公共部門與私人組織之間的協作。整體性治理通過重新整合，克服了政府管理碎片化的困境：以政府為紐帶，借助于現代信息通訊技術，通過建立一個跨組織整體治理結構，既實現政府內部的整合，也重新調整了政府、社會和市場的橫向關系，構建出一個政府、市場和社會三方全面合作、協調行事的公共治理結構，提高了整個社會應對復雜問題的綜合治理能力。

（二）以需求為基礎

鄧利維和希克斯都強調整體性治理的改革取向應當是以需求為基礎。鄧利維認為，與狹隘的大眾參與式治理模式相比，整體性治理模式大大簡化了治理流程，改善了政府與公民之間的關系。整體政府改革堅持服務“顧客”的理念，以公眾需求為政策制定與執行的基礎。這一以顧客需求為基礎的整體性治理變革與新公共管理所倡導的企業化管理理念不同，整體性治理的重點在于確立一個真正是公民為顧客，以公民需求為基礎的治理結構。希克斯也提出，整體性治理的中心目標是更有效地處理公民最為關心的一些問題。為了更好地服務公眾需求，整體性治理必須考慮到四個關鍵層面的目標設定與實現，即政策、顧客群體、組織和機構。政策層面的目標，強調政府對特定領域實行行政干預必須是出于整體利益最大化的考慮。顧客層面的目標，以滿足身為公共產品“顧客”的公民的需要，或者幫助公民形成公共品消費偏好為重點。組織層面的目標，在于實現參與治理的各種組織之間關系的有效平衡。機構層面的目標，在于為相關機構注入活力。此外，以需求為導向的整體主義改革取向還倡導以顧客和功能為基礎的組織重建，雙向互動式的信息搜索與提供，更加靈活的政府過程以及經濟發展的可持續性。

（三）政府流程的數字化變革

整體政府和整體性治理改革，需要以數字技術為支撐。“沒有高度發展的電子化政府，就無法跨越政府的層級鴻溝，也無法將數量龐大的行政機構和單位用電腦連接起來，以便向民眾提供整合性的服務。”整體性治理通過綜合運用現代信息通訊技術，整合并簡化政府的行政過程，提高政府的辦事效率。臺灣學者彭錦鵬認為，政府流程的數字化改造需要以數字技術為手段，對政府進行三種類型的整合，即縱向政府的不同層級之間的整合，橫向不同功能和職責的部門與機構之間的整合，以及門類繁多的政府網站之間的整合，整合的最終目的是形成一個統一的政府門戶網站，以便于公民訪問和使用。比如美國、新加坡等國設置的單一的政府門戶網站，使公民可以一目了然地找到自己需要接觸的部門，并獲得想要使用的政府服務。政府流程的數字化改造還包括其他一些內容：比如一站式的服務提供。所謂一站式服務，就是通過數字技術把提供多種行政服務的各個政府網站聯合起來，一次性解決公民的各種問題的公共服務提供方式。從政府的角度來看，一站式服務有助于把那些分散的服務集中起來供給，避免了某些問題的重復解決。為此，必須建立政務信息數據庫。在通常情況下，政務信息總是掌握在不同的政府層級或互不來往的部門中，這使得信息的獲取異常困難。通過建立政府信息數據庫，可以使不同領域里的每一個詳細數據都可以在同一個地方得到，有助于政府預測民眾的需要或政策制定所面臨的主要風險。

三、啟示

整體政府和整體性治理作為對新公共管理問題的回應，同時也作為一種適應數字時代的政府治理模式，對當前我國政府的行政體制改革有著重要的借鑒意義：

（一）克服政府行政中的管理主義傾向

新公共管理是一種以 “3E”為基本價值取向的“新泰勒主義”，這種取向的改革對市場機制、私人部門的管理原則和方法推崇備至，而忽視了公共領域中的協商、溝通以及參與程序，嚴重損害了諸如公平正義、政府的回應性與責任性等現代民主社會的基本價值。和大多數國家一樣，在20世紀末期的公共部門改革中，我國政府也主要是借鑒了新公共管理理論的價值理念，這種取向的改革在解決政府長期存在的機構臃腫、效率低下以及傲慢自大等問題方面確實收到了良好的效果，但對企業管理方法的迷信使得政府行政行為彌漫著功利性的氣息，在行政過程中唯目的論、唯結果論甚囂塵上，手段和方法的不當造成了民眾對政府的嚴重不信任。而整體性治理強調政府應把社會管理和公共服務職能放在首位，以公眾的需要為中心，通過機構協調、公私聯合以及部門和層級的整合等手段，促使公共服務各主體緊密合作，把服務民眾和公共利益置于首要位置。這對于克服當前我國公共行政過程中的一些管理主義傾向的弊端，有著良好的借鑒意義。

（二）樹立公共服務的大局觀和整體觀

我國的干部人事制度在設計理念上存在著重管理、輕激勵的問題，沒有能夠體現以人為本的理念，人事制度設計的邏輯起點往往是如何“加強管理”，而不是對干部資源和人力資源的開發。在一些具體的政策設計上面，不僅公民需求導向體現不夠充分，甚至連干部需求導向也考慮不夠周詳。由此可能會出現重選拔輕管理、重約束輕激勵的問題。整體政府和整體性治理，它的一大主張就是以需求為基礎的整體主義改革取向。通過整體主義取向的改革，政府能夠以整合與協作的方式為干部以及公務人才提供無縫隙的服務，通過他們來實現社會公共服務的公平正義，從而樹立起公共服務體系的一種大局觀、整體觀。

（三）構建多元主體參與的治理結構

傳統管理理念將政府視為社會治理的中心和公共產品提供的唯一主體。整體性治理則強調整合與協作，注重多元主體對治理過程的參與。借鑒整體性治理思想，構建多元主體以伙伴關系為基礎的共同治理體系，打破政府壟斷公共服務供給的局面，積極調動社會和市場的力量參與公共服務供給，形成多元競爭的公共服務供給格局，通過多元主體的通力協作，為公民提供無縫隙的公共服務，可以更好地滿足公民日益多元化和個性化的需求。同時，要整合服務供給主體之間的利益關系，形成一種融合政府、第三部門、企業以及社區優勢在內，信息運轉流暢，資源共享、責任分擔和機構協同的整體性公共治理模式。

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D035-3

A

1673-1999（2011）15-0039-03

趙石強（1987-），男，山西晉城人，中國礦業大學（江蘇徐州221116）網絡政治與行政研究所碩士研究生，研究方向為公共行政、網絡政治與行政。

2011-05-16