社會主義新農村建設的法律需求

張 靜

社會主義新農村建設的法律需求

張 靜

社會主義新農村建設的順利推進需要法律制度的保障。從推進農村法治建設、克服傳統的政策治理局限和遏止農村建設中的運動化傾向、避免形式主義等方面，闡述了新農村建設對法律的需求。

新農村建設；法律需求；政策治理；運動化傾向

中央提出建設社會主義新農村，極大地調動了社會各方面的熱情。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年計劃的建議》又明確指出，“十二五”時期，必須把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作重中之重，并要求積極探索解決“三農”問題的新途徑。

“建國以來，農業發展出現的多次波動和起伏，除了別的因素之外，在很大程度上應歸咎于農業發展缺乏必要的制度規范。”［1］過去，我們主要是以行政權力、政治權威和運動號召式的手段推進農村改革，這給農村經濟發展埋下了后遺癥。“我國農村迄今所進行的改革，是在一種制度特別是作為正式制度的法律供給嚴重不足的情況下推進的，因此，農村的改革、發展與穩定尚缺乏系統、全面而又強有力的制度支撐。”［2］新農村建設必須實行依法治村，調整好農村的各種利益關系，才能使農村經濟在市場經濟發展過程中健康發展［3］。

合理的供給必須建立在合理需求的基礎之上。新農村建設對法律的需求主要表現在以下幾個方面：

一、推進農村的法治建設

社會主義新農村建設，以統籌城鄉、全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會為目標，以農村綜合改革為動力，通過國家力量，全面改善農村面貌。新農村建設是涉及“三農”問題的一次大變革，是在“以工促農，以城帶鄉”背景下振興長期被忽略的農村，使8億農民所依托生存的農村成為中國現代化的蓄水池和穩定器，使農村成為助推中國現代化的力量。農村法治是指在遵循“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略下，運用農村法律制度和法律手段管理農村各項事務，使農民的政治、經濟、文化生活做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，為農村的改革、發展和穩定提供強有力的法律保障，促進農業和農村經濟持續、穩定、協調發展，推進基層民主政治建設和精神文明建設的治理措施或治理方式［4］。沒有農村的法治化，就不會有整個中國的法治化，依法治國就不可能成功。

第一，農村法治對農村各個領域的全面規范和有效引導，不允許新農村建設另起爐灶和自成一體，脫離法律約束。新農村建設作為綜合改革，勢必對農村進行全面改革與優化，而農村法治的內涵意在使整個農村納入到法治框架下，充分發揮法律的價值。如果新農村建設拋棄法律的運用，一則與依法治國的歷史趨勢不相協調而有損農村法治的有效性和權威性；二則易使新農村建設缺乏法律保障難以有效推進，偏離新農村建設之既定目標。

第二，農村法治的不完善，要求新農村建設通過立法活動重新整合。我國當前的農村立法存在以下問題：（1）具有濃重的計劃管理色彩和痕跡，難以適應市場經濟的要求；（2）政策性、原則性強，規范性和可操作性差；（3）以義務為本位，權利、義務不對稱，難以保護農民合法權益；（4）農村法律薄弱，與農村經濟及各項事業發展的要求不相適應［5］。農村法律存在的問題致使其遠遠落后于現實發展的需要，亟需新一輪變革推進農村法治進程。新農村建設是作為經濟基礎之農村的社會生活全面改革，亦是作為上層建筑之法律的相應變革。我們理應把握新農村建設的契機，加快農村法治進程。

第三，新農村建設內涵的價值意蘊契合農村法治的追求。在深層意義上，二者的價值追求是一致的。“和諧是新農村建設的主題，解決農村的不和諧是解決中國社會不和諧的重點和難點”［6］。新農村建設的最終目標是達到城鄉一體化，建設和諧社會，實質上是實現農民與市民的公平、農村與城市的公平、農業與其他產業的公平，使三者呈現良性互動的態勢。這一幅正義的圖景使農村發展經得起德性的考問，并不是以犧牲“三農”為代價的。從另一方面看，農村社會系統是一個不斷發展的動態過程，系統內部因素作用和系統外部環境的影響，引起農村政治、經濟、文化等要素不斷發展變化，這種變化促進法治建設的發展，反過來法治建設又促進其他各要素的進步，這種進步又進而加快法治建設的速度。

二，克服政策治理的局限

農村改革初期，其主要任務是放活而不是規范。“政策正是在這一點上發揮了巨大威力，扮演著一個發動機、啟動器的角色，推動農民沖破以往種種不合理的束縛。但是，以政策治理農村的模式，有其嚴重的缺陷和局限性，這是由政策自身的特點決定的。政策通常主要甚至完全由原則性規定組成，可以只規定行為的方向而不規定具體規則。除黨和國家的基本政策外，大量的具體政策必須依據形勢的變化而隨時調整。政策主要依靠宣傳教育和行政手段加以貫徹實施，對僅僅違反政策的行為，只能給予黨紀、政紀處分，而不能進行法律制裁［2］。政策的這些特點，決定了它不足以為社會提供規范、權威和穩定的行為規范，不足以消除農村社會、經濟活動中的無規則和規則不力的狀態，而導致“干部盼紅頭文件，農民怕政策多變”的心態普遍存在。

克服政策治理模式的局限性，需要有一種可以克服政策缺陷的治理機制，這種治理機制不容質疑地落到法治的身上。法律規定農村領域內主體在社會生活中的權利和義務，為主體提供明確的行為模式和法律后果，提高了可預期性。法律的實施以國家強制力作為后盾，以相應的法律責任制裁違法者。法律雖然也要根據實際情況的變化而發展，但其廢、改、立必須遵循嚴格的法律程序，從而為主體提供相對穩定的行為準則，減少和避免其他手段的隨意性。這些優點把法治推向了治理農村的歷史地位。政策治理的局限性警示我們不能再走政策主導治理的老路，以隨意性代替規范性，缺乏合理的規劃和引導。新農村建設這個浩大工程如果沒有法律在其中充分發揮作用，后果必將是片面的、偏頗的，必將以犧牲法治作為代價。因此，新農村建設必然要走法治的路徑。

三、遏制建設中的運動化傾向

封建社會的長期刑罰統治培育了農民的順從意識，泛濫幾千年的“官本位”思想劣根難除，官僚系統政績觀的陰影作祟，以及建國后黨和政府嫻熟運用政策依靠政治運動掀起建設高潮的習慣，導致了歷次農村改革運動化的頑疾。時至今日，官僚系統仍然常常脫離群眾，惟主觀意志是從，運動的后遺癥依然如影隨形。

一些地方政府習慣于開會和發文件，并未真正切實推進新農村建設。轟轟烈烈的高調子和波瀾不驚的實際推諉形成鮮明對比，地方政府以其地方性優勢消解著中央的戰略部署。新農村建設是一項系統工程，并非是邊邊角角的縫補。但是，在實際操作中卻普遍存在這樣的現象：片面追求“村容整潔”，忽略或漠視對“生產發展”、“生活寬裕”、“鄉風文明”和“管理民主”的全面協調發展。其原因是“村容整潔”是有形的、可以度量的，容易納入政績的考核范疇，其他方面則因不能立竿見影而停留在文本和口號上。另一方面，新農村建設工作也尚未得到群眾的廣泛支持，農民大都成了旁觀者，沒有讓他們真正理解新農村建設的意義。農民一向最講實際利益，脫離現實構造新農村是無法調動農民積極性的。在新農村建設過程還存在急功近利的現象。一些熱衷于搞形象建設的地方政府習慣于把經濟條件好的村當示范點，給予大量資金扶持。新農村建設要求全面改善農村面貌，但各級政府財力有限，于是農民成了資金的主要供給者。這些資金又大多集中于沒有實際意義的面子工程上，結果導致“上級不滿意，群眾不樂意，單位負擔過重，干部壓力太大，群眾積極性不高”［7］的狀況。

“避免形式主義一定要有科學的評價體系，多方面的，包括環保、包括公共設施、包括人均教育水平、醫療設施、人均收入、人均居住面積、村容村貌”［8］，而這種評價體系的建立必須由權力機關以法律形式制定，才能夠切實有效發揮作用。同時，新農村建設的系統性、全面性、長期性和艱巨性，決定了新農村建設不能靠一時一地的短暫熱情，不能成為政治家的玩物和犧牲品，更不能是招徠政治目的和嘩眾取寵的曇花一現。新農村建設必須作為一項長期目標和戰略固定下來，使其制度化，不能因領導人看法和注意力的轉變而轉變，不能因領導人的更替而瓦解。這就要求必須通過穩定程度高、相對獨立于政治系統的法律來保障，使新農村建設成為一項制度，長期穩步推定。這有利于克服官僚系統的行政弊病，也有利于穩定農民，真正調動社會各方面的參與熱情。因此，遏制運動化的傾向和新農村建設的內在特性都決定著新農村建設存在對法律的需求。

[1]王保樹，等.中國市場經濟法治走向[M].昆侖出版社，2001：35.

[2]李昌麒，許明月，盧代富，等.農村法治建設若干基本問題的思考[J].現代法學，2001（2）.

[3]陳奇偉，劉正和.對農村法治建設的理性思考[J].江西農業大學學報：社會科學版，2004（4）.

[4]丁關良.農村法治涵義和基本內容及現實意義研究[J].山東農業大學學報：社會科學版，2005（3）.

[5]歐陽仁根.農村法律體系的構建和立法體制的完善[J].政治與法律，1998（3）.

[6]宋圭武.新農村建設的主體、主題、主導[EB/OL].http://www.21gwy.com/ms/xncjs/a/0880/430880.htm l，2008-07-21

[7]徐曉斌.新農村建設搞成了貪功冒進[J].鄉鎮論壇，2005（8）.

[8]李北方.厲以寧談新農村：用科學評價體系規避形式主義[EB/OL].中國政協新聞網，2006-04-04.

D920.0

A

1673-1999（2011）15-0054-02

安徽省高校優秀青年人才重點基金項目“社會主義新農村建設的法律支持體系及其立法研究”（2010SQRW 052ZD）。

張靜（1979-），女，碩士，安徽財經大學（安徽蚌埠233030）法學院講師。

2011-05-05