農村土地承包經營權流轉的法律思考

邱曉霞 呂 琳

(成都大學經濟政法學院,四川成都 610106)

農村土地承包經營權流轉的法律思考

邱曉霞 呂 琳

(成都大學經濟政法學院,四川成都 610106)

隨著城鄉一體化的推行,農業社會化分工的逐步細化,農村勞動力外出逐年增多,我國農村廣泛實行的家庭聯產承包責任制下的農村土地在農戶之間、農戶與業主之間流轉將成為必然。本文從農村土地承包經營權流轉存在的問題出發,分析了農村土地承包經營權流轉存在問題的原因,從而提出完善農村土地承包經營權流轉的措施。

土地承包經營權 ;經營權流轉;土地市場

自古以來,土地都是農民安身立命的根本,是農民的“命根子”。隨著我國第三產業的發展,農村勞動力開始脫離土地向城市轉移,而勞動力的轉移必然要求相應的土地流動。當前土地承包經營權從私下到公開的流轉,是我國農村家庭聯產承包責任制推行后的必然產物。而且,伴隨著城鄉一體化的推行,農業社會化分工的逐步細化,農村勞動力外出逐年增多,農村土地在農戶之間、農戶與業主之間流轉成為必然。越來越多的人認為,農村土地承包經營權的合理流轉,不但能夠促進農業規模經營及農業結構調整,提高農業效益,增加農民收入,而且能夠推進農業產業化,加快城鄉一體化的進程和農業經濟現代化的發展。

一 農村土地承包經營權流轉的問題

(一)土地承包經營權流轉中法律、法規的規范缺乏。目前農村土地承包經營權流轉的方式主要有轉包、出租、互換、轉讓、股份合作、代耕經營、反租倒包、單季轉包、繼承、抵押等,其中有些方式得到法律的認可,有些方式還沒有法律規定,對土地承包經營權流轉中產生的矛盾和糾紛,處理起來缺乏明確的法律依據。在土地流轉過程中,土地流轉雙方(或三方)的權利義務怎樣規定,其利益關系如何協調,轉包、轉讓、入股、抵押的價格根據什么標準確定,對農村土地流轉的主體、范圍、程序、價格、監督與管理缺乏明確的規定,過于籠統,可操作性低,都缺乏相應的法律法規的規范,不利于土地承包經營權的流轉,從而也不利于現代農業經濟的發展。

(二)土地承包經營權流轉中政府定位不當。政府作為土地承包經營權流轉市場中的第三方,在尊重價值規律的前提下,應充分發揮監督管理職能,為流轉雙方提供諸如規范流轉行為、提供信息服務、保障雙方權益、調解流轉糾紛等管理和服務。但是一些地方鄉鎮政府根本沒有專人負責農業承包流轉的管理工作,對農村土地承包經營權流轉放任自流,流轉行為無人監管,流轉糾紛無人受理,從而留下許多弊端和隱患,有的已成為農村不穩定的因素。[1]一些鄉鎮政府直接充當土地流轉的主體,不尊重農民的意愿,隨意改變土地承包關系,搞強制性的土地流轉;有的把土地流轉作為增加鄉村收入的手段,或者作為地方政績的形象工程,損害農民利益,使得農民的土地承包經營的合法權利遭到侵害。

(三)土地承包經營權流轉的中介組織機構不健全,管理不到位。當前為土地流轉服務的中介組織比較匱乏,有些地方雖然有中介組織,但是機構不健全,管理不到位,不能及時有效地給流轉供需雙方提供信息,需要流轉土地的農民得不到承包方的信息,同時,承包方也難以獲取流轉土地的信息,出現了流出與流入都困難的局面,從而阻礙了土地流轉。[2]大部分地方的中介組織對本地所有土地承包經營流轉合同和有關資料沒有進行檔案管理,所存放的土地承包經營權流轉檔案也存在資料不全和遺失問題。這都直接降低了土地承包經營權流轉的速度與效率,影響了土地承包經營權流轉的規模和質量。

(四)土地承包經營權流轉的市場機制不健全。當前發生的土地承包經營權流轉多是農民自發的、私下進行的,絕大多數采用口頭協議的形式,不依法簽訂土地承包經營權流轉合同或契約,往往是廉價、無償甚至是倒貼著將承包地轉讓給自己的親朋好友等其他農戶或外來戶等耕種。少數雖簽有合同,條款也多不規范,內容簡單,對雙方權利義務及違約責任、承租土地上附著物的處置、有關賠償措施等缺乏明確具體的規定。不少地方土地流轉不規范,基本上處于無序狀態,在流轉程序的規范化、制度化、公開化等方面也存在不少問題。[3]這些現象妨礙了農村土地承包經營權的流轉,究其原因,主要是農村土地承包經營權流轉的市場機制還沒有完全建立起來,無法在承包戶和轉讓戶之間形成通暢的信息傳遞渠道。同時市場機制的不健全還體現在這種轉讓沒有競爭機制,只是彼此之間的一種協商,無法讓價值規律在土地承包經營權的流轉中得以體現。[4]

(五)農村土地承包經營權流轉中擅自改變農村土地用途,存在著“非農化”傾向。由于種糧收益偏低,個別地方借土地承包經營權流轉之名,繞過國家土地法規,隨意改變流轉土地的農業用途,或修房筑院,或種樹、挖魚塘,以發展設施農業、觀光農業、休閑農業等名義違法搞非農建設,逐步將流轉土地“非農化”。如果不及時制止這一現象,從宏觀上來看,將直接影響到我國的糧食產量。[5]

二 導致農村土地承包經營權流轉問題的原因

(一)法律、法規待完善,農民的法律意識淡薄。農村土地承包經營權流轉的制度好壞,關系到農村經濟的發展和農民利益的保障,沒有完善的法律制度和配套機制,農村土地承包經營權流轉的價值將無法實現,農民也無法從土地承包經營權流轉中得到益處。然而,現行法律法規對農村土地產權(包括土地承包經營權)具有實質性的規定:《中華人民共和國憲法》第十條規定:“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”《中華人民共和國土地管理法》第八條還規定:“村民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織所有的,可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。”《中華人民共和國民法通則》第七十四條又規定:“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有,由村農民生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉 (鎮)農民集體經濟組織所有的,可以屬于鄉(鎮)農民集體所有”。《中華人民共和國農村土地承包法》第五條規定:“農村土地承包后,土地的所有權性質不變”。但在具體實施上,第十六條規定:承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包經營流轉的權利,有權自主組織生產經營和處置產品;承包地被依法使用、占用的,有權依法取得相應的補償”。第三十二條規定:“通過家庭承包取得的土地承包經營權,可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉”。

可見,《土地承包法》為農村土地經營權流轉提供了法律保障,但是它并沒有詳細地規定土地承包經營權流轉雙方的權利義務,其利益補償關系以及轉包、轉租、入股和抵押價格等。《行政訴訟法》只是對行政機關侵犯法律規定的經營自主權納入受案范圍,沒有把土地流轉中出現的侵權納入受案范圍,也沒有法律明確規定怎樣處理土地流轉中產生的矛盾和糾紛。由于農民法律意識淡薄,在土地流轉中沒有遵循“自愿、依法、有償”原則,在現實中造成許多矛盾和糾紛,在自己的合法權益受到損害時,不能依法救濟自己的權利。以上的原因造成土地承包經營權流轉的不順暢,以及損害農民權益的事件時有發生。

(二)政府思想認識偏差,不堅持土地流轉的基本原則。一些鄉鎮政府認為農村的土地屬于集體經濟組織所有,借機在土地承包經營權流轉中獲取經濟利益,沒有堅持土地流轉中的六個基本原則,不尊重甚至違背農民的意愿,隨意改變土地承包關系,搞強制性的土地流轉,損害農民利益。有的是沒有充分發揮監督管理職能,為流轉雙方提供諸如規范流轉行為、提供信息服務、保障雙方權益、調解流轉糾紛等管理和服務。

(三)不重視中介機構的作用。在土地承包經營權流轉中政府對中介機構的作用不重視,這類中介機構比較少,有些地方雖然設立了中介機構,但是沒有健全的組織機構,管理也不到位,這在一定程度上阻礙了我國土地承包經營權流轉的合法、有序、暢通,導致土地承包經營權流轉成本的增加。

中介機構的缺失使得承包經營權的流轉沒有合理的定價機制,因此農村土地承包經營權的流轉大部分在熟人之間轉讓,因為只有這樣才能避免由于土地承包經營權價格的不明確而造成損失。

(四)土地承包經營權流轉的市場機制沒有完善。目前在農村,土地流轉還沒有經常化,而是農民之間小面積的流轉,大多是一些農民外出打工或從事第二、三產業,無力從事農業生產,便將土地轉包給本地或外地農民種植,這種轉包一般難以形成規模優勢,是原承包戶想保留承包權而采取的一種應急措施。隨著城鄉一體化進程的推進,土地流轉會加快,急需建立合理有序的市場機制,呼喚正規的中介組織的出現。又由于在農村土地承包經營權流轉中政府管理不到位,致使農民在流轉過程中沒有簽訂相應的合同,流轉糾紛時有發生。有些農民雖然簽訂了土地流轉合同,但是合同或者是無償的,或者是參照當時當地主要農產品價格計算出來的,未充分考慮土地位置、農產品供求關系變化等因素。隨著市場環境的變化,以前訂立的土地流轉價格已變得不利于轉出農民,致使土地流轉雙方土地流轉價格糾紛時有發生。

(五)農村土地承包經營權流轉中政府監督不到位。在農村土地承包經營權流轉中政府監督不到位,又由于種糧收益偏低,在經濟利益驅使下有些農民把流轉的土地或修房筑院,或種樹、挖魚塘,以發展設施農業、觀光農業、休閑農業等名義違法搞非農建設,逐步將流轉土地“非農化”。

三 完善農村土地承包經營權流轉措施

(一)建立一套完善的法規制度,加強農民的法律意識。全國人民代表大會應盡快修改《憲法》、《行政訴訟法》,對農村土地的產權主體做出明確規定,地方各級政府應盡快根據《土地承包法》、《物權法》制定地方性法規,對土地流轉的原則、形式、程序、鑒定、調解等方面作出具體規定,使土地流轉有法可依,規范進行。經常舉行法律講座,增強農民的法律意識,讓農民在土地流轉過程中,自覺簽訂流轉合同,避免矛盾和糾紛的產生,從而更好地維護自己的權益。

(二)土地承包經營權流轉中政府應轉變職能,加強管理,規范土地有序流轉。在土地流轉中,政府部門要找準自己的位置,從宏觀上對土地流轉動態和土地使用方向進行調控、監督和監測,既要防止不作為,導致農民的土地流轉權益受損,又要克服對土地流轉的微觀干預,妨礙土地流轉交易的順利進行。建立健全的土地流轉管理機構,把握土地流轉的供需總量,監督土地流轉的程序、合同是否合法和規范。[6]

(三)大力培育土地承包經營權流轉的中介、監管機構等組織。建立土地承包經營權的流轉制度是加快城鄉一體化的必然趨勢,而完善中介服務組織是實現土地承包經營權流轉的關鍵。中介服務組織在土地的供給主體和需求主體之間起媒介和橋梁作用。鄉鎮可以依托農經站建立土地流轉中介組織,負責土地管理的流轉管理及中介,包括土地流轉規劃,收集發布土地供求信息,進行項目推介,規范土地流轉程序,指導辦理土地流轉手續,協調處理各方關系,搞好土地流轉服務。[7]建立和完善為支持土地流轉提供資金的銀行或金融服務機構等組織,成立“農村用地價格評估機構”,為土地流轉提供有效服務。健全土地糾紛調處和仲裁機構,及時化解各種矛盾。中介組織要努力提升土地的價值評估、土地測量、合同管理以及法律咨詢等方面的業務能力,從而形成規模化土地流轉市場體系。[8]

(四)培育健全的土地承包經營權流轉的市場機制。土地承包經營權流轉應該以市場供求關系決定價格標準,實行自愿有償的原則,保護農民對土地投資所取得的增值利益。以法律明示的方式禁止政府在流轉過程中的干預,通過市場機制,使農民通過自愿協商來實現對土地承包經營權的流轉。在一些中小型鄉鎮,根據土地收益理論,建立土地權利價值評估機構,在充分考慮地價構成因素的基礎上,準確評估土地的收益和農田投入成本,對農村土地進行分等定級,科學評估,確定土地的基準價格。[9]以使農村土地權利價值評估指標和結果更為貼近農村的實際情況。農村土地權利價值的評估,不僅適合土地承包經營權流轉各種形式的需要,而且亦為設立土地承包經營權抵押制度提供了便利,是土地承包經營權流轉制度有序推進必不可少的前提條件。[10]

(五)加強對流轉土地農業用途的監管,確保土地農用。流轉的農用地不得改變農業用途,屬于基本農田的,流轉后不得改變基本農田性質,不得從事種樹、挖魚塘、建造永久性建筑等破壞耕作層的活動。加強對流轉面積大、流轉期限長且有商業企業參與流轉的監督,有效防止改變土地農業用途。正確引導和扶持規模經營主體發展糧食生產,促使流轉土地向種糧方向發展。[11]

農村土地承包經營權流轉中存在的法律問題是當前急需完善和解決的關鍵問題。因為它直接關系到農民合法權益的保護及城鄉一體化建設的進程,當前應盡快完善農村土地承包經營權流轉的法律制度及相關體制,提高農民的法律意識和法律水平,切實保護農民的合法權益,加快城鄉一體化的進程和農業經濟現代化的發展,實現農村的和諧與穩定。

[1]李瑞記.當前我國農村土地經營權流轉問題研究[J].特區經濟,2010年第2期

[2]王亞紅、李富忠.農村土地承包經營權流轉的問題和對策[J].山西農業大學學報 (社會科學版),2010年第3期第269頁

[3]高青.當前農村土地承包經營權流轉的難點及對策[J].湖北社會科學,2010年第8期第90頁

[4]張光全.農村土地承包經營權流轉法律問題分析[J].中國農學通報,2010年第12期第94頁

[5]高青.當前農村土地承包經營權流轉的難點及對策[J].湖北社會科學,2010年第8期第90頁

[6]王亞紅、李富忠.農村土地承包經營權流轉的問題和對策[J].山西農業大學學報 (社會科學版),2010年第3期第270頁

[7]周慶.農業現代化進程中農村土地流轉經營思考[J].湖南農業大學學報 (社會科學版),2005年第4期第19頁

[8]高青.當前農村土地承包經營權流轉的難點及對策[J].湖北社會科學,2010年第8期第91頁

[9]王善梅.新農村建設中土地承包經營權流轉的問題與對策探討[J].法制與社會,2009年第17期第278頁

[10]張光全.農村土地承包經營權流轉法律問題分析[J].中國農學通報,2010年第12期第396頁

[11]高青.當前農村土地承包經營權流轉的難點及對策[J].湖北社會科學,2010年第8期第92頁

D922.3

文章編號:1004-342(2011)02-35-03

2010-11-24

邱曉霞 (1969—),女;呂琳(1969—),女,均為成都大學經濟政法學院講師。