構建現代大學制度中的關鍵問題與對策研究

莊麗娜

（長春理工大學高等教育發展戰略研究所，吉林長春，130022）

構建現代大學制度中的關鍵問題與對策研究

莊麗娜

（長春理工大學高等教育發展戰略研究所，吉林長春，130022）

構建現代大學制度是當前我國高校努力的方向和目標，而當前構建現代大學制度，關鍵在于不斷推進高校內部管理體制改革，不斷擴大學校辦學自主權。因此，主要針對如何推進高校內部管理體制改革、不斷擴大高校辦學自主權兩個核心問題展開系統研究，并結合存在的問題，提出相應的對策。

現代大學制度；高校管理體制改革；高校辦學自主權

隨著改革開放的不斷深入和高等院校的近年來不斷擴招，中國高等教育的發展進入了新的歷史發展階段，但隨著高等教育的不斷發展，一些不可忽視的問題也開始涌現。如隨著高校招生規模的擴大，學校師資、教學設施的增長速度往往跟不上招生規模的擴大，因此導致普遍高校教學質量下滑。而高校在國家投放經費有限的情況下，為了滿足自身教學與研究的發展需要，大規模向銀行貸款，導致全國絕大部分高校都承擔較高的資金風險。高校內部行政權力往往凌駕于學術權力之上的現狀也嚴重阻礙了高校學術職能的真正體現。可以說，以上問題的出現，逐漸引起了我國教育界領導與廣大學術人士的普遍關注，如何理順政府與學校的關系，擴大高校辦學自主權、加強高校內部管理體制改革，從面實現教授治學等一系列涉及高校生存與發展的重大問題漸漸浮出水面，構建現代大學制度的呼聲也越來越高。

2010年7月黨中央在北京召開的第四次全國教育工作會議，拉開了十二五教育發展規劃的序幕，會上通過了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，其中特別提出了構建“現代大學制度”的內容，為我國高校今后如何科學發展指明了方向，同時也為全國高校科學發展提供了目標和依據。根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的發展要求，結合“以依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”構建現代大學制度的十六字指導方針，如何圍繞現代大學制度中的核心問題和主要障礙展開深入研究，爭取在找差距和發現問題的過程中，不斷完善現代大學制度，是實現高等教育科學、可持續發展的重要環節。

一、構建現代大學制度中的關鍵問題

（一）高校內部管理體制改革問題

我國高等教育法規定，國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。高校黨委統一領導學校工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項；高校校長為學校的法定代表人，全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作。但目前，在我國高校內部管理體制中，仍不可避免地存在著一些問題。

其一，高校內部管理體制中，行政權力要大于學術權力。在計劃經濟體制及政府主導下，我國大學內部管理體制形成了兩個鮮明的特點：其一是權力集中在學校層面，學院、系的權力較小；其二是學校內部行政人員掌握著絕大部分權力，而學術人員的力量相對很薄弱。行政人員不僅可對行政事務行使決策權，而且對學術事務也可作決策。不少學校雖然也設立了負責學術事務的委員會，但“這些委員會雖有審定職稱、學位的權力，但在它上面，有行政性的領導小組，由行政人員預先規定不屬于甚至有悖于學術性質的條條框框，使學術人員只能依這些條條框框投票審定，而審定的結果，不但需要行政審批方能生效，而且行政往往可以變更審定結果”。隨著大學自主權力的增大，強大的行政權力制約了大學的進一步發展。

其二，校—院—系三級管理權限不清，非教學機構臃腫，難以發揮學院教學、科研的主體作用。在高校的校長與學院院長之間，有一個龐大的行政管理系統。從職權上看，校級管理層面掌握著大量權力，如人、財、物的管理權等，學院在教學、管理方面往往缺乏自主權，因此，校級管理層面的權力下放學院的進程還有待進一步加強。從人員比例上看，一些高校非教學機構臃腫，非教學人員比例過大。據統計，部分高校非教學機構設置數已超過學校機構設置總數的60%，非專任教師人數占教職工總數比例已超過50%，有的達到70%，因此難以發揮學院教學、科研的主體作用。

（二）擴大高校辦學自主權方面的問題

高校辦學自主權是指高校依法自主決定學校事務的權利。1995年《中華人民共和國教育法》確認了高校的法人地位，1998年《中華人民共和國高等教育法》規定了高校應享有的七個方面的辦學自主權，主要包括：招生自主權；學科專業設置權；教學權；科研開發和社會服務權；國際交流合作權；機構設置和人事權；財產管理和使用權。

但由于政府與高校各方面的原因，使高校辦學自主權無法落實，主要體現在：

其一，高校尚未建立獨立的法人治理結構和合理的權力制衡機制。我國高校往往缺乏自我發展、自我約束的活力與能力。高校作為獨立的法人、校長作為法定代表人的權利與責任均未真正落實，以民主決策、有效監督為特征的法人治理結構沒有建立；高校在處理與社會相關的民事活動方面，在處理校內不同法律關系主體的權利義務方面，缺少法治意識和程序規則。權力的運用缺乏基本的程序和規則約束。

其二，政府直接參與學校具體管理事宜，導致學校無法自主科學發展。目前我國的高等院校主要是由中央教育部、地方教育管理部門和政府共同管理，高校本身一般只負責教學、科研職能部分，至于學校招生規模、經費投入、學位授與、教師聘任、質量評估等都要受上級教育管理部門和政府部門的管理和審批。因此高校不能根據自身需要及時進行辦學規模、師資、經費、資源等方面的有效配置，間接地影響了學校自主權的擴大和高校的科學發展。

二、有效解決現代大學制度建設中存在問題的對策

（一）有效推進高校內部管理體制改革的對策

1.做好學術權力和行政權力的合理配置與平衡

高校要發揮學術權力的作用，克服大學行政化傾向，做好“行政管理”與“教授治學”兩者的合理配置與平衡，既要使大學在上級部門領導下正常開展工作，又要保證辦學活動的合法性和有序性。保證教師、學生的學術自由和自主學習，尤其要增強教師在學術性事務方面的決策權。同時還要充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用，探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用，同時還要不斷加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用。

2.構建分工合理、職責明確的管理組織架構

為適應現代大學發展要求，應建立分工合理、職責明確的管理組織架構，并在此基礎上形成精干高效的教學、科研、社會服務、管理、服務團隊。其中最重要的是做好校、院、系三級管理體系的權限劃分問題，學校層面主要以宏觀決策與管理服務為主，主要職能包括把握辦學方向、制定發展規劃、改革管理體制、獲取教育資源、制定各類政策、協調內部關系、考核監督檢查、提供咨詢服務。學院層面主要承擔學校職能部門剝離的大量日常教學、科研和社會服務的管理職能，并擔負著由學校下放的涉及學院自身事務的決策職能。系（所）層面作為學院的基層組織，主要在學院的管理下從事教學、科研等業務工作，屬于運作與執行層面。學校、學院、系之間權力和責任的劃分必須符合校院系模式這種體制設計的要求，遵循一定的原則，做到分工合理、責任清晰、權限明確，從而最大限度地發揮校院模式的優勢，以高效經濟地實現大學的辦學目標。

（二）擴大高校辦學自主權方面的對策

1.完善高校法人制度，制定大學章程，依法治校

高校辦學自主權的獲得與其作用的有效發揮，在于建立現代學校制度，而現代學校制度的核心是依法治校。

其一，完善高校法人制度。高校辦學自主權的獲得與其作用的有效發揮，在于建立現代學校制度，而現代學校制度的核心是依法治校。因此確立高等學校的法人制度，運用法人制度來處理高校與政府之間的關系，是市場經濟國家行之有效的方法。隨著社會主義市場經濟體制的確立，高校被逐漸推向社會和市場，高校外部關系趨于多元化。高校能否具有法人資格，以獨立的法人身份參與到社會生活中來就成為一個十分重要的問題，對在政府、高校、市場三方聯系的框架內處理高校與政府關系有著舉足輕重的意義。

其二，制定大學章程，依法照章管理。建議教育部盡快頒布“制訂大學章程的實施細則”。明確大學章程在大學依法自主辦學中的法律地位，明確大學章程的制訂主體和內容要求，明確大學章程的制定程序和完成期限。大學依據有關法律法規以及教育行政部門的實施細則，結合學校的校情組織制定反映大學個性特征、體現全體教職員工和學生共同意志的大學章程，并嚴格照章管理。

2.進一步細化高校辦學自主權，并深入進行改革與探索

支持學校自主辦學，落實和擴大學校辦學自主權，是建設現代大學制度的核心內容。擴大高校辦學自主權，就是高等學校要按照國家法律法規和宏觀政策，自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，自主設置和調整學科、專業，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費。以上七個自主，關鍵是上層機構放權的結果，政府放權，高校結合自身發展需要，才能有效地開展科學管理學校各項活動的實施。但并不是說，學校的發展一點也不需要政府，政府關鍵是要行使宏觀規劃、財政支持、信息服務的職能，保障學校自主管理的有效實施。

高校的自主，需要高校在很多方面要進行深入的改革與探索：

在自主教學與科研方面，要把握好教學科研的學術方向，把學校的科研成果和社會經濟發展結合起來，實行校企合作互助互進的新模式。政府出錢資助大學搞科研，大學搞出來的科研，企業可以進行利用更新，同時高校有必要成立高新技術轉讓與合作辦公室，專門處理校方技術成果轉讓與企業合作事宜。如果校方成果被企業認可，有意合作，則最終成果轉讓收益可由高新技術成果轉讓辦公室、校方、院系、成果發明人按1：3：3：3的比例進行合理分成。這種新模式，已被美國等西方國家廣泛采用，必極大地調動了校方、成果發明人和企業三方的積極性，三方都受益，此種做法在我國高校值得借鑒和探討。

在自主調整與設置學科方面，要把握好學校的特色，不能搞大而全，每個學校都有它的優勢學科，應該盡量在優勢學科方面加以細化深入，集中最有優勢的師資，以學科為龍頭，才能最終在學術領域中占有一席之地，任何一所世界一流大學，都是以專為長，而不是以綜合為名，這種設立學科的思想值得我們深思。

在自主設立教學科研行政機構方面，我們應本著實用、精簡的原則進行設立。臺灣大學的行政機制極其簡單，但運行效能卻很卓越，中國大學內部機構的設立應避免機構臃腫、人浮于事的現象，尤其要避免因人設崗、而不是因事設崗現象的發生，因此對于校內任何機構和崗位的設立，都應經高校理事會、職工代表大會的評議，接受民主的監督和投票，如果沒有通過民主評議，該機構和崗位不得設立。民主監督是最好的執行工具，在今后的高校執政中，民主監督的力量將是不可小窺的。

在自主管理學校內部財務分配方面，要建立總會計師制度，或財務顧問團，學校每年的支出收入都應經過學校總會計師的審批，尤其是校方大型投資、財務支出，還需要學校理事會、校長集體協商，對不科學和有礙學校正常發展的支出，總會計師有一票否決權。并且，每年的大型財務支出收入，都要公示，接受教工民主監督，杜絕腐敗根源。

在自主用人方面，要尊重教授委員會和學術委員會意見，每年的用人計劃要經教授委員會同意報批評審，必須結合教學科研實際工作需要，如實進人，避免人浮于事，因關系進人現象的發生。因此成立人事評審委員會是十分必要的，人事評審委員會與人事處職能不同，人事評審委員會由人事處長、教授委員、校長領導、教職代表組成，對學校各機構的用人計劃進行評審，并實行投票制，最后通過的用人方案由人事處組織實施。

總而言之，構建現代大學制度，關鍵要不斷推進高校內部管理體制改革的進程，擴大高校辦學自主權，只有這兩個問題處理好了，中國的現代大學制度，才能真正有效地實施。一個好的制度，可以抷救一個國家，同時一個好的制度，也可以促進一個文明的進步。因此，中國的大學，將在自由民主的力量下，在科學與文化傳承的道路上越走越遠。

［1］ 王真真.加快我國現代大學制度建設的幾點思考［J］.中國成人教育，2010（2）.

［2］ 浩歌.加快高教改革 贏得未來發展主動權［J］.中國高等教育，2010（12）.

G649.22

A

莊麗娜（1979-），女，碩士，助理研究員，研究方向為高等教育發展戰略。