淺析中西方政策主體的差異及緣由

陳肖瑩

淺析中西方政策主體的差異及緣由

陳肖瑩

公共政策的主體不僅主導(dǎo)著公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估乃至調(diào)整，而且影響著公共政策的全過(guò)程。公共政策的運(yùn)作實(shí)質(zhì)就是多方主體相互博弈的結(jié)果，每個(gè)主體代表著不同的利益。對(duì)比中西方公共政策主體，探討不同國(guó)度、不同地域、不同文化、不同利益導(dǎo)向、不同政治體制、不同政黨制度對(duì)公共政策過(guò)程可能產(chǎn)生的影響。

中西方；政策主體；對(duì)比

政策自古以來(lái)就有，幾乎與人類文明同樣古老。但是古代的政策往往摻雜著君主或政治家的情感、理念、意志在里面，因此古代的政策是非科學(xué)的、非理性的。隨著科學(xué)的發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步、社會(huì)的文明，各種學(xué)科的形成，促進(jìn)了政策作為一門學(xué)科的不斷發(fā)展與成熟。由美國(guó)著名的政治學(xué)家哈羅德·D·拉斯韋爾和拉納在1951年出版的《政策科學(xué)：范圍和方法的最近發(fā)展》為標(biāo)志，拉開(kāi)了政策科學(xué)的序幕，而政策科學(xué)與公共管理學(xué)的融合又產(chǎn)生了新的一門學(xué)科——公共政策學(xué)。

公共政策是隨著公共權(quán)力機(jī)關(guān)的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，雖然它產(chǎn)生的時(shí)間不長(zhǎng)，但是它的出現(xiàn)儼然代表了解決公共問(wèn)題，達(dá)成公共目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益的一種重要力量，公共政策是科學(xué)的、理性的。公共政策是由政策主體、政策客體和政策環(huán)境三者的相互作用構(gòu)成的，而政策主體在整個(gè)公共政策的運(yùn)行中占據(jù)了重要的地位，從政策的提出、制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控到最后的終結(jié)，政策主體都扮演著一種近乎決定性的作用。

所謂政策主體，是指在整個(gè)公共政策運(yùn)行的周期中，在政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控上對(duì)政策過(guò)程乃至政策目標(biāo)的實(shí)施上起直接或間接影響的個(gè)人、團(tuán)體或組織。由于這些活動(dòng)和安排都是政策主體的選擇結(jié)果，因此在政策過(guò)程中的每個(gè)選擇都體現(xiàn)了政策主體的偏好性，也就是公共政策的根本屬性。由于各國(guó)的政治、文化、社會(huì)背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、意識(shí)形態(tài)大不相同，因此各國(guó)的政策也存在著差別，由此而來(lái)的政策主體的構(gòu)成和作用方式也是不同的。例如羅杰·希爾斯曼在《美國(guó)是如何治理的》一書中，將政策主體分為直接的政策制定者和社會(huì)力量?jī)煞N；安德森在《公共政策》一書中將政策主體分為官方和非官方的；瓊斯和馬瑟斯在《政策形成》一文中將政策主體分為政府內(nèi)部和政府外部等等。可見(jiàn)，不同的國(guó)家在政策過(guò)程中具有不同的政策主體和政策導(dǎo)向。下文將從中西方政策主體的差異及其緣由來(lái)說(shuō)明這種特殊情況。

一、以公共政策制定的視角作對(duì)比

政策的制定要先經(jīng)歷政策的提出和審議，這是一個(gè)較為復(fù)雜而漫長(zhǎng)的過(guò)程。由于政策的出臺(tái)是要達(dá)到一定的目標(biāo)和效果，必須確保該政策的價(jià)值性。在公共政策的制定中，起核心地位的構(gòu)成因素是立法機(jī)關(guān)。在西方，立法機(jī)關(guān)指國(guó)會(huì)、議會(huì)、代表會(huì)議一類的國(guó)家機(jī)構(gòu)。以美國(guó)為例，美國(guó)國(guó)會(huì)中存在三種類型的委員會(huì)（常設(shè)委員會(huì)、專門委員會(huì)和聯(lián)合委員會(huì)），其中尤以常設(shè)委員會(huì)最為重要，因?yàn)樗婕吧鐣?huì)生活的各個(gè)方面［1］。美國(guó)的國(guó)會(huì)可以制定關(guān)于稅收、人權(quán)、福利等方面的政策。而且美國(guó)的立法機(jī)關(guān)在各個(gè)州的地位性質(zhì)也不盡相同。很多西方國(guó)家都采用兩黨制或多黨制的政治制度，他們制定的政策很大程度上體現(xiàn)的是執(zhí)政黨的意旨，因此政黨要想成為直接的政策制定者，他們必須要在大選中獲勝，這樣才能把自己的綱領(lǐng)及主張轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱撸⑶覉?zhí)政黨也要為投票的選民付諸于有利于他們的公共政策的承諾。加上西方國(guó)家的政黨都會(huì)得到林林總總的利益集團(tuán)或者資本家的潛在支持，所以執(zhí)政黨在進(jìn)行政策制定的過(guò)程中會(huì)受到利益集團(tuán)或資本家的影響。然而，每個(gè)政策的制定并不能滿足全部的利益集團(tuán)及資本家，只能滿足一部分，于是就存在著執(zhí)政黨與利益集團(tuán)或資本家之間的相互較量、相互抗衡。這時(shí)，西方國(guó)家必須通過(guò)公共政策來(lái)協(xié)調(diào)和緩和這對(duì)矛盾沖突，理順及增進(jìn)各自的關(guān)系。

而我國(guó)的政策制定與西方國(guó)家大相徑庭。我國(guó)的立法機(jī)關(guān)指的是中央及地方的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。在我國(guó)，人民代表大會(huì)的地位是至高無(wú)上的，它作為國(guó)家最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，不僅要貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨的方針、政策、路線、綱領(lǐng)，而且要建立政府權(quán)力體系。我國(guó)的人民代表大會(huì)（簡(jiǎn)稱人大）是由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，它的受眾面是全體人民。因此人大在制定公共政策的時(shí)候，必須考慮是否符合全體人民的公共利益。加上我國(guó)的國(guó)情與西方國(guó)家不一樣，是以共產(chǎn)黨為首的多黨合作制，執(zhí)政黨只有一個(gè)，就是中國(guó)共產(chǎn)黨，不存在政黨利益相悖的情況，因此中國(guó)共產(chǎn)黨不會(huì)對(duì)人大產(chǎn)生負(fù)面影響，也不會(huì)阻撓或干擾人大的公共政策制定。畢竟，中國(guó)共產(chǎn)黨代表的是廣大人民群眾的根本利益和普遍意志，這點(diǎn)與人大的目標(biāo)是完全一致的。同時(shí)，各民主黨派作為參政黨，配合中國(guó)共產(chǎn)黨一同參與國(guó)家大政方針的制定，使得我國(guó)的公共政策是真真正正體現(xiàn)了政策的公共收益性。

二、以公共政策執(zhí)行的視角作對(duì)比

公共政策的執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和解決政策問(wèn)題的重要途徑，因此執(zhí)行方面便成了公共政策過(guò)程中的一股不可忽視的力量。無(wú)論在中西方國(guó)家，政策的執(zhí)行都是由行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施。由于在二戰(zhàn)之后，行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，出現(xiàn)了“行政國(guó)家”或“以行政為中心”的趨勢(shì)，行政機(jī)關(guān)在政策過(guò)程中的地位和作用就顯得更加突出［2］。雖然如此，西方國(guó)家和中國(guó)在政策執(zhí)行上還是存在一定的區(qū)別。西方國(guó)家的政策執(zhí)行取決于總統(tǒng)或者內(nèi)閣，比如在美國(guó)，政策的整個(gè)過(guò)程很大程度上取決于總統(tǒng)，特別在國(guó)防、外交等重大領(lǐng)域中，總統(tǒng)還是有相當(dāng)大的合法權(quán)利和自主權(quán)利。當(dāng)然，國(guó)會(huì)成員也是相對(duì)復(fù)雜，政見(jiàn)不一，所以國(guó)會(huì)不一定非要采取總統(tǒng)的政策提議，有時(shí)可能被修改，有時(shí)可能被拒絕，甚至更嚴(yán)重的，是受到國(guó)會(huì)的彈劾。西方的行政機(jī)關(guān)不僅是政策執(zhí)行的主導(dǎo)者，同時(shí)還可以參與政策制定的事務(wù)，可見(jiàn)西方行政機(jī)關(guān)的重要性。由于西方國(guó)家是兩黨或多黨制國(guó)家，因此它的行政機(jī)關(guān)是在議會(huì)競(jìng)選中獲勝的政黨才能夠獲得相應(yīng)的行政權(quán)力，這樣，它在政策執(zhí)行中形成了不斷交錯(cuò)的事務(wù)交接，導(dǎo)致工作不順暢、不穩(wěn)定。

而我國(guó)的政策執(zhí)行機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院是我國(guó)最高的行政機(jī)關(guān)。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)與西方行政機(jī)關(guān)不同的是，國(guó)務(wù)院享有行政立法權(quán)、提案權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)以及全國(guó)人大及其常委會(huì)所授予的其他方面的職權(quán)，統(tǒng)一著國(guó)家內(nèi)政和外交事務(wù)。由于我國(guó)是一黨執(zhí)政，因此無(wú)論如何我們的宗旨、本質(zhì)、屬性是不變的，行政機(jī)關(guān)也就不存在變動(dòng)，在政策執(zhí)行中相對(duì)順暢與穩(wěn)定。

三、以政策利益的視角作對(duì)比

眾所周知，西方國(guó)家在經(jīng)歷了“凱恩斯浪潮”后，政府的執(zhí)政過(guò)程受到了人們的質(zhì)疑，此時(shí)出現(xiàn)了一個(gè)新的學(xué)派，就是公共選擇理論學(xué)派。該學(xué)派分析了西方代議民主制下的特征與模式，指出政治家在政策制定過(guò)程中都是以“經(jīng)濟(jì)人”的角色出現(xiàn)的。所謂“經(jīng)濟(jì)人”，就是指那些追求自身利益最大化的政治家，他們?yōu)榱水?dāng)選或再次當(dāng)選，會(huì)承諾那些支持他的選民，一旦當(dāng)選，會(huì)制定符合他們的公共利益的政策。這些政治家在公共政策的預(yù)算撥款中，更不惜代價(jià)，支持最大化的預(yù)算方案，以便有更多的資金回報(bào)他的投票者，其實(shí)這些費(fèi)用無(wú)疑是投票者或者資本家承擔(dān)的。預(yù)算的增加其實(shí)并非好事，如果過(guò)高的話，會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹，財(cái)政赤字、資源浪費(fèi)。這樣看來(lái)，西方國(guó)家的公共政策并非為公共利益服務(wù)的，只是政治家的利己行為，而且是蒙蔽公眾的利己行為。除了政治家之外，西方行政機(jī)關(guān)的行政官員同樣存在“經(jīng)濟(jì)人”現(xiàn)象，由于很多的行政官員并不是由選民選舉產(chǎn)生的，而是由行政機(jī)關(guān)任命的，因此他們不乏包含了自利動(dòng)機(jī)。

而在中國(guó)，無(wú)論是立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)構(gòu)還是執(zhí)政黨，都把全心全意為人民服務(wù)作為宗旨，把人民滿意不滿意作為最高標(biāo)準(zhǔn)，所謂“國(guó)以民為本，社稷亦為民而立”，因此我國(guó)的政策過(guò)程在一定程度上是符合公共利益的。但是隨著公共選擇理論的發(fā)展及普及，在我國(guó)的行政中其實(shí)也存在“經(jīng)濟(jì)人”現(xiàn)象。我們不排除某些自私自利分子，但是從總體的趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)的政策還是“以人為本”、“為民服務(wù)”為主，這個(gè)宗旨是根深蒂固的，不可忘卻的，畢竟這是由我國(guó)的國(guó)情、黨情決定的。

四、以政策評(píng)估的視角作對(duì)比

一項(xiàng)得以實(shí)施的公共政策是否可行，是否達(dá)到預(yù)定的效果，是否需要調(diào)整，是否需要終結(jié)等等都要通過(guò)政策的評(píng)估予以判斷，因此，公共政策的主體中也包括了政策評(píng)估的主體。而在整個(gè)政策評(píng)估中，政策評(píng)估主體處于核心地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用，并對(duì)評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生了極為重要的影響。無(wú)論是在西方，還是在我國(guó)，通常對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估的都是政策制定者和執(zhí)行者，這一點(diǎn)是毋庸置疑的，也是中西方政策評(píng)估主體的相同性。畢竟政策制定者和執(zhí)行者參與了整個(gè)政策過(guò)程，因此對(duì)政策非常了解，他們?cè)谡咴u(píng)估中也相對(duì)熟悉，比較客觀和比較完整，同時(shí)也具有一定的可信性。不過(guò)西方的政策評(píng)估主體與我國(guó)還是略有區(qū)別的。在西方，進(jìn)行政策評(píng)估的主體還包括專業(yè)機(jī)構(gòu)及其人員、大眾傳媒。特別是專業(yè)機(jī)構(gòu)及其人員，他們都具有專門的技術(shù)、理論、才能，專職從事政策評(píng)估工作，因此他們的工作往往比較翔實(shí)，這樣一來(lái)能形成一套科學(xué)的政策評(píng)估機(jī)制，他們的評(píng)估也往往得到政府的重視。而且西方的大眾傳媒發(fā)展得好而快，例如廣播、電視、報(bào)紙、書籍、網(wǎng)絡(luò)等都在評(píng)估政策活動(dòng)中占有特殊的地位。大眾傳媒作為新生代的公共政策主體，扮演著更寬更廣的角色，成為傳播政策、交流思想、獲取信息、揭示真相的一道途徑。然而也不乏那些與政府惡勢(shì)力相勾結(jié)，為惡意公共政策進(jìn)行狡辯的辯解者，他們會(huì)在政策評(píng)估中為了“自保”，不惜干涉、擾亂、阻止整個(gè)政策評(píng)估進(jìn)程。

而在我國(guó)，并沒(méi)有專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致缺乏科學(xué)的態(tài)度和方法，甚至掩蓋或扭曲某些評(píng)估中的事實(shí)，后果往往是評(píng)估結(jié)果不佳、績(jī)效不良、評(píng)估失當(dāng)。加上我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，各級(jí)政府信息公開(kāi)程度較低，透明度不夠，且政府對(duì)社會(huì)需求的反應(yīng)較遲滯，在此條件下的大眾傳播媒介政策評(píng)估主體發(fā)展較為緩慢，而且相對(duì)滯后。但我國(guó)的公民評(píng)估發(fā)展得比西方好，由于我國(guó)是人民民主專政的國(guó)家，人民群眾是國(guó)家的主人，因此他們?cè)诠舱哌^(guò)程中起到了重要的作用。我國(guó)人民群眾可以參與公共事務(wù)的管理以及公共決策活動(dòng)，參與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控。雖然我國(guó)賦予了人民的權(quán)利，但是我國(guó)的民主化發(fā)展欠佳，難以達(dá)到預(yù)期的目的。原因在于，公民雖然能夠參與，但是作為公共政策的主體，公民并不能很好地體現(xiàn)政策的意志，而且公民參與政策的熱情未能得到充分的重視與關(guān)注，造成公民往往處于被動(dòng)地位，甚至公民難有否定或修改政策的可能。其實(shí)公民決策在很大程度上會(huì)推動(dòng)我國(guó)政策的透明度和合法化，所以我們要大力發(fā)展公民作為政策主體這一現(xiàn)象，才能保證公共政策的公正、客觀。

五、從政策獨(dú)立性的視角作對(duì)比

為了確保政策的科學(xué)性及其研究成果的質(zhì)量，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)政策進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的研究，避免多頭領(lǐng)導(dǎo)、多頭決策的困境。在西方國(guó)家，不管是官方還是民間組織，他們的政策研究一般都是自由接受委托，獨(dú)立進(jìn)行研究，不受他人的約束與限制，不以他人偏好，不以他人命令，不以他人主張，不以他人規(guī)定，而是根據(jù)實(shí)事求是的態(tài)度，通過(guò)自由爭(zhēng)辯、共同探討而取得最理想方案，故能比較客觀、中立、公正、準(zhǔn)確，這樣造就了西方國(guó)家“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的學(xué)術(shù)環(huán)境，保證了研究者自主而開(kāi)闊的思維。同時(shí)，西方國(guó)家在研究成果方面也具有獨(dú)立性，他們并不是以政府是否采納自己的意見(jiàn)為目標(biāo)，也不是以如何討好政府為目的，而是通過(guò)研究這些政策，廣泛展示自己的成果以及搜集、吸收他人成果，共同為國(guó)家政策過(guò)程提供了可供參考的建議。

在我國(guó)，政策過(guò)程出現(xiàn)了政策主體復(fù)雜交錯(cuò)的關(guān)系。首先我國(guó)公共政策主體參差不齊，缺乏專業(yè)人員，也缺乏專業(yè)素質(zhì)，造成一個(gè)政策的主體和客體、主體和主體間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，例如“一榮俱榮，一損俱損”的不良局面，使得政策主體在政策過(guò)程中具有很強(qiáng)的本位、主觀、不理性、不科學(xué)的色彩。特別在涉及自身利益的政府部門，更干擾或制約危害其自身利益的其他部門或組織，導(dǎo)致公共政策缺乏公益性，缺乏公信力。更有政策主體為了討好上級(jí)，為了維護(hù)上級(jí)，為了自身前途，在公共政策的制定中提供不真實(shí)的信息，導(dǎo)致政策出臺(tái)的失真。這種現(xiàn)象如果不立即根除，隨時(shí)會(huì)蔓延，甚至?xí)簽E，決策的公正性和公益性永遠(yuǎn)實(shí)現(xiàn)不了。

通過(guò)對(duì)公共政策主體的分析，我們可以看到公共政策主體在政策過(guò)程中的重要性和必要性，通過(guò)中西方公共政策主體的對(duì)比，我們既要看到西方國(guó)家的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，同時(shí)也要看到自身的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，吸收西方國(guó)家的精華，摒棄西方國(guó)家的不足之處，發(fā)揚(yáng)自身的長(zhǎng)處，避免自身的短處。不斷完善公共政策的主體，只有這樣，我們才能保持公共政策的公益性，才能真正為人民服務(wù)，才能更好地發(fā)揚(yáng)民主，才能保障社會(huì)主義的先進(jìn)性。

[1]馬昌海.中西公共政策主體的比較芻議[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2009(7).

[2]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[3]寧騷.公共政策學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2003.

[4]錢再見(jiàn).影響公共政策執(zhí)行主體的深層機(jī)制探究[J].理論與改革，2001(5).

[5]王洋.我國(guó)公共政策評(píng)估主體的不足及對(duì)策[J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(2).

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A

1673-1999（2011）12-0006-03

陳肖瑩（1986-），女，廣東佛山人，華僑大學(xué)（福建泉州362021）公共管理學(xué)院2009級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾砝碚撆c方法。

2011-03-23