科學發展背景下土地管理立法的完善

胡小明

科學發展背景下土地管理立法的完善

胡小明

土地管理法律是政府的土地管理的制度保障。土地管理法律的完善要以保障人權、改善民生為目標，不斷更新立法的理念，并著重修改政府職責、行政程序、土地權利、法律責任等內容。

科學發展；以人為本；土地管理立法；立法理念；內容完善

土地直接關系到國計民生。由于現行法律制度的缺陷，土地違法的現象日益嚴重，嚴重影響經濟的發展以及社會的和諧，違背了科學發展的要求。遵循科學發展的要求，不斷完善土地管理法律制度，有效規范政府的土地管理，防治土地違法，具有重大深遠的意義。

一、現行土地管理立法的主要缺陷

目前，以《土地管理法》及其《實施條例》《城市房地產管理法》《農村土地承包法》和《物權法》為主體的土地管理法律體系存在缺陷，主要表現在以下幾個方面。

（一）理念不科學

一是利益取向不當。由于對公民私有財產權缺乏應有的尊重和保護，沒有體現以人為本。國家利益至上、工業化至上、城市化至上，是我國50多年土地制度演變的基本原則，土地始終是政府手中的工具和籌碼［1］97。公民的土地財產權處于無足輕重的地位而被輕描淡寫。其中，現行《城市房屋拆遷管理條例》最為突出，被稱作“惡法”“違憲”“地方政府過度逐利的保護傘”，被公認為暴力拆遷頻發而公民合法權益屢受侵害的制度根源［2］。

二是思路欠妥。立法過分偏重政府的管理，以加強政府對土地的管理為目的，過度強化政府在土地的管理、使用與收益中的主導地位和支配權。公民尋求司法保護的權利被政府的裁決權剝奪，幾乎只有被動服從的義務。另外，立法基本上是以經濟發展為理念基礎，重土地的開發利用而輕土地的保護改善，難以實現土地的可持續利用［3］。

三是城鄉二元特征明顯。將土地所有權分為國有土地與農民集體所有的土地兩種類型，對二者區別對待，在土地權利的內容、行使、管理、監督與救濟等方面的差別明顯。例如，國有土地可以通過劃撥、出讓、轉讓或租賃等方式，直接上市交易以實現土地收益。而農民集體所有的土地，不能直接上市交易，只有被政府征收或征用之后，才能上市交易。城市與農村土地的補償費用，存在著不合理的差別。

（二）內容不完善

一是缺乏對公共利益的明確界定。公共利益的含義與標準不明確，對公共利益的認定沒有實際的可操作性，使政府在土地征收征用中享有完全的自由裁量權。地方政府以“公共利益”為名，任意地征收征用土地，導致地方政府的土地征用權事實上不受限制。

二是農村土地所有權的主體與內容不明確。農村土地所有權的享有主體是誰、內容應當包括哪些、作為所有權主體的村農民集體與村民委員會、村民小組、村集體經濟組織、鄉集體經濟組織和政府等經營管理者之間的法律關系如何等相關問題，立法沒有給出明確的答案，導致農民的所有人地位被虛化，土地所有權名存實亡。

農民對土地的所有權，其實僅僅剩下“事實占有權”和“農業經營使用權”，而對土地本身的收益權、處分權和支配權這些最本質的所有權權能，卻被非所有者控制和享有，農民對土地的其他方面的使用權，也受到這些非所有者的極大控制［1］99-116。

三是土地使用權的規定不完善。（1）土地征收與征用補償方面的缺陷。對土地征收征用的程序與補償標準、征收補償爭議的解決機制等內容，缺乏明確、具體的規定。（2）土地儲備的條件、程序、期限與監督等內容欠缺。（3）農地流轉方面的規定過于籠統，內容和程序不夠明確具體，缺乏可操作性。例如《農村土地承包法》第32條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”但現實生活中已遠遠不止上述幾種流轉方式，而條款規定的“其他方式”指的是什么并不清楚，給實際操作帶來麻煩。（4）宅基地使用權，一直是困擾農村土地改革的一大難題。雖然《物權法》設專章規定宅基地使用權，但將宅基地使用權的取得、行使和轉讓規則授權 “土地管理法等法律和國家有關規定”去規范。于是，是否只有本集體經濟組織成員才能取得宅基地使用權、宅基地使用權的設立為什么需要審批、宅基地使用權的流轉是禁止抑或放開，法律沒有明確的規定［4］。

四是有關主體的職權、職責、權利與義務，配置不合理。（1）對政府職權、職責的配置不恰當。政府及其土地主管部門，作為土地執法的主體，依法擁有了幾乎絕對的權力，擔負著極其小而少的責任。國土資源系統掌握著土地和礦業權的審批權、執法權，掌握著大量預算資金的管理和支配權，在行使這些權力的時候，也有一定的自由裁量權［5］。（2）私權主體的權利與義務，極不合理。例如《土地管理法實施條例》第二十五條規定：對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。這樣，土地被征收人一旦與政府或者其支持的開發商等主體發生爭議只能被任意侵害。

五是有關法律責任的內容不完善。有關的規定，基本上是抽象的、模糊的，可行性與可操作性不強。例如，法律規定縣級以上人民政府土地行政主管部門有權對國家工作人員的土地違法行為給予行政處分，或者向有關機關提出行政處分建議書，但處分的對象僅限于“對下級土地行政主管部門的違法行為”，處分的種類也只有警告、記過或記大過。對于人民政府及其領導人員的土地違法行為，只能由其上級人民政府查處，包括國土資源部在內的上級土地行政主管部門，則無權查處。對地方行政首長真正的責任追究權，仍然在地方自己手里。最為嚴厲的刑事責任，最高刑期也只有7年。另外值得一提的是，我國正在逐步推行的問責制度，作為制約和監督權力的重要制度，還存在著不少的問題。例如問責不明、問責不公、問責不準、問責不全、問責不透明、救濟途徑不完善,沒有體現對人民知情權、參與權、表達權、監督權的尊重和保障［6］［7］。

二、土地管理立法的完善對策

（一）科學發展對土地管理及其立法的根本要求

首先，要堅持發展的觀念，不斷更新立法的理念與內容。立法的理念與內容，要適應國情、民意以及社會實踐的需求，實事求是，不斷創新。立法機關及其工作人員，要正確認識與妥善處理法制的穩定性與靈活性的關系，及時了解社會經濟發展的客觀需要，真正掌握絕大多數人民群眾的實際需求，與時俱進，不能墨守成規而思想滯后。

其次，要堅持以人為本，公正配置并平等保護相關主體的合法權益。土地立法的內容，要符合最廣大人民的共同意志和最大利益，最大限度地保障與促進社會的公平正義，真正體現、切實維護并積極發展最廣大人民群眾在土地方面的根本利益。土地是廣大農民的命根子。農民對土地的使用權、流轉權、實踐和選擇權、收益分享權、征用補償以及社會保障權等普遍性的合法權益，應當成為其中不可或缺的重要部分［8］。

第三，統籌兼顧，貫徹落實全面、協調、可持續發展的要求。要統籌城鄉一體化、可持續發展對土地資源的實際需求，兼顧土地的經濟效益、社會效益與生態效益，始終堅持合理規劃、綜合利用、環境保護與社會經濟協調發展、“誰開發誰保護、誰受益誰補償”等基本原則。國土部提出4條“紅線”（即土地利用總體規劃、建設用地計劃、耕地保有量和基本農田面積）不能碰的要求，也是大勢所趨的表現［9］。

（二）土地管理立法的完善對策

第一，更新立法的理念。（1）堅持以人為本，公正對待并公平保護各種合法利益。要正確處理國家、集體與個人之間的利益關系，公正配置相關主體的權利、義務和責任。既要一視同仁，反對歧視和特權，又要合理地區別對待，對社會弱者提供必要的特殊保護，盡量矯正弱肉強食、貧富懸殊等不公平現象，以確保形式公平與實質公平的統一，從而逐步實現發展成果共享、全民共同富裕的目標。（2）貫徹服務型政府、有限政府、法治政府等理念，強化政府的職責，規范政府的土地管理職權。政府土地管理的目的，應當是為了維護、發展與促進最廣大人民群眾的公共利益，而不是與民爭利，也不是為了少數人的特殊利益。法律應當以保障人權、改善民生為目標，以規范和控制政府的土地管理權力為核心內容。因為權力趨于腐敗，絕對的權力絕對腐敗；法律的基本作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權力還是政府權力［10］。 （3）統籌兼顧，堅持全面、協調、可持續的原則。

第二，完善立法的內容。（1）強化政府的職責。其一，規定政府只有為了公共利益的需要，才有權征收公民的房屋，并給予公平、合理的補償。補償的標準，要由省、自治區、直轄市的人民政府參照房屋的同期市場評估價統一制定，并經過同級人民代表大會批準，上報國務院備案。其二，政府必須堅持公開、公平、公正原則，平等保護有關主體的合法權益。為了公共利益的拆遷，必須取得被拆遷人的同意并給予充分的補償，然后才能進行房屋的拆遷。商業性開發，必須由開發商與屋主先進行談判，在達成協議后才能進行拆遷。如果不能達成協議，屋主完全可以拒絕讓出房屋，政府不得組織或者參與強制拆遷。（2）規范土地行政的程序。土地利用規劃、征收征用及其補償標準、征收征用決定等重大決策的程序，包括信息公示、公眾參與、專家咨詢、合法性審查、集體討論決定和風險評估等方面，必須規范化、法制化［11］。嚴格行政執法的程序。細化土地執法的流程和環節,健全土地執法的證據規則和行政裁量基準、跟蹤反饋和責任追究制度。例如，征收征用土地方案，要經過法定的程序批準并給予足額的補償之后，才能予以公告并組織實施。征地補償、安置的爭議依法最終裁決之前，征用土地方案不得強制實施。組織或者參與強制拆遷的人民政府，其主要領導、直接負責的主管人員以及其他直接責任人員，根據其情節與后果，分別承擔紀律處分或行政責任；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。（3）明確界定公共利益的含義與標準。“公共利益”，可以明確規定為“社會中不特定的絕大多數人的共同利益，一種具有公共性和普遍性的利益”。公共利益的認定標準，包括下列基本內容：一、受益人的非特定性；二、范圍的法定性；三、內容的公益性；四、程序的正當性［12］。（4）明確土地權利的有關規定。一是明確農村集體土地所有權的主體與內容。農民集體所有的土地屬于村或鄉（鎮）農民集體所有，村或鄉（鎮）農民集體依法享有獨占支配并排除非法干預的權利。村、鄉（鎮）集體經濟組織或者村民委員會，對土地進行經營、管理，對本農民集體負責并接受其監督。二是完善土地使用權的內容。明確規定土地使用權的概念、類型、行使的程序和方式。例如規定土地使用權，包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、土地擔保權、地役權、相鄰權與其他權利等類型，可以通過出讓、出租、抵押、交換、繼承、贈與、劃撥、征用等方式取得、轉讓或消滅［4］。三是完善當事人的權利，賦予當事人知情權、參與權、異議權、行政復議以及司法救濟權。例如規定90%以上被征收人同意進行危舊房改造的，縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。利害關系人對征地補償、安置方案有異議的，可以依法申請行政復議或行政訟訴；在行政復議或行政訟訴的裁決作出之前，不得實施征地補償、安置方案。（5）修改法律責任的內容。按照法治政府“有權必有責、用權受監督、違法受追究”的要求，著重修改完善下列內容，以逐步建立科學、嚴密的責任體系。一是擴大法律責任承擔者的范圍。各級人民政府及其土地行政主管部門的主要領導，與直接負責的主管人員和其他直接責任人員一樣，也屬于行政處分與刑事責任的承擔者。二是修改法律責任的內容，加重刑罰的力度。可以將有關刑罰的規定修改為“情節嚴重的，處三年以上十年以下有期徒刑；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑”。三是注重責任形式之間的銜接與協調。正確處理刑事責任、行政處分、紀律處分與行政問責之間的關系，消除責任制度的矛盾或漏洞。

[1]李昌平.大氣候：李昌平直言“三農”[M].西安：陜西人民出版社，2009.

[2]陳慶貴.還要多少條生命才能換來拆遷從善[EB/OL].http://bbs1.people.com.cn/postDetail.do?id=104451833

[3]廖建凱.土地法的理念更新與制度完善[J].中國農業資源與區劃,2007(2).

[4]高圣平，劉守英.土地權利制度創新：從《土地管理法》修改的視角[J].經濟社會體制比較，2010(3).

[5]吳玉蓉.國土部部長直斥政府違法批地：土地調控思路漸變[EB/OL].http://business.sohu.com/20070713/n251033782.shtml

[6]高志宏.困境與根源：我國行政問責制的現實考察[J].政治與法律，2009（10）.

[7]沈巋.問責官員復出規范化及其瓶頸[J].人民論壇，2010（5）.

[8]海南中改院.農民期盼：長期而有保障的土地使用權：中改院29省700農戶問卷調查[EB/OL].http://business.sohu.com/20081010/n259960757.shtml

[9]董偉.國土部列出4條紅線防止借擴大內需圈地占地[EB/OL].新華網，2008-12-11.

[10]E·博登海默.法理學：法律哲學與法律方法[M].鄧正來譯,北京：中國政法大學出版社，2004:369-377.

[11]國務院關于加強市縣政府依法行政的決定 [EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2008-06/18/content_1020629.htm

[12]李潁林.淺談公共利益的界定[EB/OL].http://www.chinalawedu.com/news/16900/174/2008/3/li52247335172380022912-0.htm.

DF453

A

1673-1999（2011）12-0053-03

胡小明(1973-)，男，江西遂川人，碩士，安徽科技學院（安徽鳳陽233100）講師，從事經濟法研究。

2011-06-19