我國行政主體的發展方向

萬高隆

我國行政主體的發展方向

萬高隆

行政主體范圍的確定，有利于推進依法行政以及保障行政相對人的權利救濟。從比較法的視角透視中國現行的行政主體理論，認為進一步擴展行政主體類型是建設中國特色社會主義法治國家的必然趨勢。

行政主體；范圍；發展方向

一、主要西方國家行政主體簡介

在西方國家，行政主體是一種重要地方或公務分權的法律制度。行政主體之間相對獨立，依法行使權力、履行義務并獨立承擔法律責任。各行政主體沒有自己的行政組織，獨自開展活動。國家只能依法控制地方團體及公務法人。

（一）中央與地方政府及其部門

英國中央政府機構包括：內閣及直屬機構（內閣是行政管理機構的核心，人數不固定，是一個行政決策機關，會議秘密進行，其直屬機構為直閣辦公廳，檢查內閣決定的執行情況）；政府各部（實施內閣和首相某領域的政策的職能機構）；樞密院（形式上的最高權力機關，發布具有法律效率的公告和樞密院令）。地方政府由地方居民選舉產生，依法負責管理屬于某一地方行政職務并具有獨立法律地位的組織。由英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭四個地區組成。中央政府通過發布命令、批準計劃、控制人事、舉行聽證會、控制貸款、視察等方式監督和控制地方政府。英國實行地方分權制，地方政府大多自治、獨立，職權是法定的。

美國政府分為聯邦政府、州政府和地方政府三級。聯邦政府是總統直接管轄的行政執行機關，由總統辦事機構（包括白宮辦公廳、委員會局）、聯邦政府各部（行政部或內閣部，一般由總統、副總統和各部部長組成）以及獨立行政機構組成。聯邦政府地位高于各州政府，聯邦政府通過法律規范州政府的行為。聯邦政府和州政府實行分權，聯邦權力來源于各州通過聯邦憲法的授予，兩者的權力皆來自選民，各自擁有憲法授予的權力。地方政府是州以下的各級政府，是州設置和管理的機構，各州對地方政府設置具有完全自主權，沒有統一模式，但主要包括縣（郡）、市、鄉（鎮）、學區組成，不實行三權分立體制。州政府擁有監督地方政府的專有權力，聯邦政府無權干預地方政府，各州政府與地方政府權限劃分由各州憲法規定。

法國的中央政府機構由總統府、總理府及中央各部組成，通過會議實行集體領導和決策，地方政府包括大區、省、市鎮三級，每個大區包括幾個省，大區和省都分別設立行政長官、政府和議會。市鎮設市長、政府和議會，議會都不是行政部門。

德國也是聯邦制國家，其政府組織分為聯邦政府、州政府和地方政府三級。聯邦政府是最高行政機構，包括內閣、聯邦總理辦事機構及各部。州政府由州長及政府成員組成。地方政府是州以下行政組織，分縣、市級和鄉鎮級，地方各級政府享有完全自治權，受州政府和州議會監督，但依法管理本地行政事務時，聯邦和州都無權對其直接實施領導。

（二）地方自治團體

法國的地方團體并非設在地方的社會團體，而是一個以地域為基礎的行政主體，具有獨立的法律人格和地方公務，享有行政上的自治權力。它是一個自治行政的區域，又是國家行政的一個區域［1］207。其權力來自地方，是地方的代表，而不是來自于國家，地方團體與地方政府處于相同區域。但地方政府不包括議會，地方團體則包括地方議會。國家對地方團體自治的監督包括對機構的監督和對行為的監督兩種形式。

日本的地方組織也叫地方公共團體系，是以國家領土的一部分區域，以區域內所有居民為成員，具有自治及法人資格的組織。由行政機關和議會組成，議會行使地方立法權。日本地方自治組織分為普通地方組織和特別地方組織。前者是比較標準的自治團體，包括都道府縣及市町村，都是相互獨立的地方公共團體彼此無上下等級關系，但市町村設于都道府縣區域內。后者是指特別區地方公共團體的組織、財產區及地方開發事業團［1］329。

（三）公務法人

法國的公務法人是依法從事一定公務活動，獨立享有行政法權利與義務的組織，不屬于行政系統，具有獨立的法律人格，實施一定公務，如大中學、研究機構、博物館、圖書館等。與地方團體按行政區域劃分不同，公務法人則與公務內容不同來設置。英國的公務人相當于法國公務法人，也是一種特殊的行政主體。它具有獨立的法律人格，具有獨立的財政，能夠以自己名義行使權利、承擔義務，在一定范圍內代替國家行政機關行使行政公務。

二、中國的行政主體思考

在行政法學理論中，過去偏重于以行政機關及其公職人員為研究對象，隨著民主法制建設的進步以及行政科學化的發展，行政主體是近年來興起于國內行政法學領域的一個研究議題。中國的行政主體概念是由法國、日本等國家移植來的。之前，我國一直受到管理論理念的影響，僅僅使用行政機關這一概念，因為它才是國家行政權力的象征。但是，行政機關不僅可以行政法行為中行使職權一方，也可以成為行政相對人，同時還可以參與民事法律關系，成為民事行為主體。現實中，一些企事業單位、社會團體也在法律授權下從事一定的行政管理活動。這給行政訴訟被告的確立帶來了巨大困境。20世紀80年代末至90年代初，隨著外國行政主體理論的引入，我國行政法學者開始界定行政主體，如羅豪才教授認為，行政主體是能以自己的名義實施國家行政權 （表現為行政管理活動），并對行為效果承擔責任的組織。應松年教授認為，行政主體是依法享有國家行政職權、能代表國家獨立進行行政管理并獨立參加行政訴訟的組織。雖然眾說紛紜，但都包含了組織要素、行政職權要素以及獨立承擔責任三大內容。從此，行政法學者普遍認為，我國的行政主體具體包括行政機關和法律、法規授權的組織兩大類。其實，這種界定遠遠沒有解決實踐中行政訴訟被告的確認問題，仍然面臨著一些新的困境。一些案例只因被告資格缺乏而被拒之于法院司法審查之外，致使相對人的合法權益無法得到應有的救濟和保障。

（一）非行政組織

一些非行政組織如企事業單位都是非為法律法規授權組織，是否可以成為行政主體存在不同理解，在司法實踐中較難把握。例如田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案：原告訴稱，1996年2月29日，他在電磁學課程補考過程中，不經意把一張寫有公式的紙條帶進了考場，后被教師在考場上發現，最終學校對其作出退學處分決定，但該決定并未正式通知其本人。1996年9月，學校還為其補辦了不久前遺失的學生證。他一直積極參加學校組織的各項集體活動，并重新修完了電磁學課程，且經考試合格。在校期間，他參加了畢業實習設計和論文答辯，完成學校的各項學習計劃，同時還在學校參加了大學英語及計算機等級考試，取得了相關等級證書；他也曾參加過學校組織的學生無償獻血活動。每個學年都按時在學校注冊學籍并交納學費。在學校四年學習期間，他圓滿完成了學校制定的教學計劃，學習成績和畢業論文已經達到高等院校學生畢業要求。但是，1998年6月，學校以其不具備學籍為理由，從而拒絕為其頒發大學畢業證書、學士學位證書和辦理畢業派遣手續。因此，田永向法院起訴，要求法院判令被告北京科技大學為其頒發畢業證書、學位證書并承擔相關責任。北京海淀區法院認為，根據相關法律規定，高校對學生有進行學籍管理、實施獎勵或處分的權力，并具有對學生頒發學業證書、學位證書的職責。受教育者經過錄用考試合格并被高校錄取后，即自然享有學校的學籍，取得了學習資格。學校在對學生實施管理過程中，雖然具備一定的教育自主權，但不得違反相應的法律、法規和規章。本案原告隨身攜帶紙條進入補考考場的行為屬于考生違反考場紀律的行為，學校可以依據相關法律、法規、規章及學校的相關規章制度進行處理，但依該校“068號通知”中的相關精神對其作退學處分決定，與教育部 《普通高等學校學生管理規定》第29條之規定相抵觸。退學處分涉及原告的受教育權利，從充分保障原告權益的原則出發，被告應將處分決定及時、直接送達學生本人并向其宣布，告知被處分人提出申訴、抗辯。原告在1995-1996學年度第二學期因丟失學生證雖然沒有及時注冊，但被告后來（1996年9月）又為原告補辦了學生證并進行注冊等事實行為，原告在被告的安排下修完4年課程，參加期末、畢業實習及設計并通過畢業論文答辯，原告事實上已經完成學業。被告并未向原告作出任何告知，損害了原告的合法權利。學校作出處分決定之后，一直沒有給原告辦理注銷學籍、遷移戶口、轉移檔案等實際手續。雖然這些工作都是由被告及其所屬院系的教師具體實施，但均為在學校領導下完成的一種職務行為。這些事實應視為被告改變了其對原告所作的退學處分決定，恢復了原告在學校的學籍，故法院最后作出判決：被告北京科技大學自判決生效之日起30日內向原告田永頒發本科畢業證書，60日內召集本校的學位評定委員會對原告的學士學位資格進行審核。之后，被告提起上訴，北京市第一中級人民法院駁回上訴，維持原判。這是中國行政訴訟發展史上具有里程碑意義的案件。法官分別引用了《教育法》第21條以及《學位條例》第8條之規定，認定高等學院具有法律法規授予的頒發畢業證和學士學位證書權力，屬于行政管理活動，是行政訴訟的適格被告。上述案例進一步明確了高等學校的法律地位、職權性質及行為效率等問題，為今后行政訴訟被告資格的確立作出了示范。

（二）群眾自治組織（村委會）

在實踐中，人們對村委會是否屬于適格被告的問題，也存在完全不同的觀點。一種認為，村委會是村民自我管理的群眾性自治組織，它并不具有法定的行政職權，不應成為行政訴訟被告。另一種認為，《村民委員會組織法》授權村委會管理本村公共事務和公益事業，《土地管理法》規定，集體所有的土地依法屬村民集體所有，由村委會經營管理，在特定范圍和事項內就是行使行政管理職權，可以成為行政訴訟被告。如村民甲（女）結婚后到男方村里落戶多年，并育有一子。后男方因交通事故死亡，甲女與兒子繼續居住本村。2004年甲女與外村乙男結婚，乙男到女方處落戶定居，與甲女生育一女。因未調整土地，乙男與其女一直未分配土地。后村里的土地全部出租，村委決定每名村民每年補助2000元。甲乙兩人及其女兒被排除在外。甲乙向村委提出異議，村委向每戶發了征求意見信，多數村民不同意發給其補助。甲乙及其女兒向法院提起行政訴訟，要求判令村委落實村民待遇，發放補助。經審理后認為：村委會由《村民委員會組織法》授權處理本村公共事務，對本村重大事項經民主議定程序后作出決定，組織實施。村委決定將甲乙兩人及其女兒排除在發放補助金范圍之外，是依職權作出的行為，具有具體行政行為的性質，此決定違反了《中華人民共和國婦女權益保障法》第33條之規定，屬違法行為。甲乙兩人及其女兒作為本村村民，理應享受其他村民相同的待遇。法院確認村委拒絕對原告發放補助金行為違法，判決村委按統一標準向原告發放補助金。該案的判決，對于多管理中心的今天如何規范行政主體具有一定價值。

[1]胡建淼.比較行政法—20國行政法評述[M].北京：法律出版社，1998.

D921.12

A

1673-1999（2011）12-0056-02

萬高隆（1968-），男，江西東鄉人，碩士，中共江西省委黨校（江西行政學院）（江西南昌330003）副教授。

2011-03-30