完善我國農村法律援助之思考

許小蓮

完善我國農村法律援助之思考

許小蓮

就目前農村法律援助還存在援助范圍不夠大，援助公民基礎薄弱，法律援助機構與法院工作機制不配套，援助隊伍人員數量不足、質量欠缺，法律援助經濟支柱缺乏等不足，提出完善農村法律援助工作機制，改造現行機構為農村法律援助機構，穩固農村法律援助公民基礎，通過多渠道籌資夯實農村法律援助經濟基礎。

新農村；法律援助；不足；完善

近年來，全國為貫徹中央精神,有些地方逐年加大了農村法律援助財政投入，加強了隊伍建設，取得一些成績。可是，目前農村的法律援助仍存在不足，應該加以完善。

一、農村法律援助存在的不足

（一）范圍有限，難以發揮制度設置的最大作用

根據《法律援助條例》規定，符合條件的公民，在符合條件的情況下，可以“獲得法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務。”由于雙重的限制，導致法律援助的范圍大受限制。加之農村的特殊性，法律援助則受到更多的制約。目前，就我國農村法律援助形式而言，大多采取傳統的訴訟代理、法律咨詢為主，不能適應農村的糾紛的特點，使得大量的案件無法申請法律援助，農民的合法權益難以維護，違背了社會主義新農村建設的宗旨。農民的各類糾紛有自身的特殊性，比如，農村家庭及鄰里糾紛所引發的人身損害賠償民事案件及刑事案件正逐年上升，農民土地被征用、征地拆遷安置、村委會選舉不公、村務不公開等引發的法律糾紛事件也日益增多等。這些糾紛需要采用不同的法律援助形式予以解決應該針對農村設定一些特殊法律援助形式，擴大援助范圍。

（二）公民基礎薄弱，增加法律援助的困難

法律援助工作的開展，有賴于農民的公民意識、權利意識的提高，有了這個基礎才能積極申請，爭取法律援助，法律援助也籍此發展起來。目前，廣大農民還不很了解法律援助，當其合法權益遭到不法侵害時，大多不知道求助或不知道如何求助于法律援助機構或者法律服務者，往往缺少通過合法途徑解決問題的意識，或憑本能、感情用事采取同態復仇的非正常手段去維護自身權益，結果是使自己身陷不法境地，或采用傳統農民運動的形式，引發群體事件，嚴重影響社會的穩定和發展。農民的公民意識、權利意識、法律援助自主性不強的原因主要是法律援助的宣傳主要集中在縣城，針對農村農民的宣傳較少。另外，法律援助中心也多設在縣城里，農民尋求法律援助也不是很便利。

（三）法律援助機構與法院工作機制不配套，法律援助審批受掣肘

《法律援助條例》規定：“申請法律援助的，應當向審理案件的人民法院所在地的法律援助機構提出申請。”可見，我國法律援助審批權在法律援助機構。一般來說，當事人只要交齊相關的證明和材料就能夠獲得免交代理費等法律援助。可是，法律援助除不僅僅是免交代理費，還包括減、緩、免交訴訟費，而減、緩、免交訴訟費的審批權在法院。在司法實踐中，刑事辯護案件更容易獲得法院的批準，而對于民事、行政訴訟案件，當事人申請減、緩、免交訴訟費，批準的可能性很小。這就產生了一個矛盾：法律援助機構對符合法律援助條件的民事案件當事人提供法律援助，而法院卻沒有同意其減、緩、免交訴訟費用，最終導致無法立案。由于法律服務費的免交和訴訟費緩、減、免的銜接問題未得到很好的解決，經濟困難的農民經法律援助機構審查批準得到免費而不能進入訴訟程序維護自己的合法權益，法律援助最終成為空。

（四）人員數量不足，質量欠缺，影響法律援助水平

從事法律援助事業的人員，必須有著相應的法律知識，有依法辦事的能力。根據我國的實際情況，由于多方面的因素，我國從事法律援助的專職人員較少，而農村則幾乎沒有專職的法律援助人員，為數不多的法律援助專職人員都集中在城市，農村法律援助工作的質量和效率受到嚴重影響。目前，基層發展了“調解”這種重要的法律援助形式。調解組織在全國農村得以迅速全面發展，各地村民委員會基本上都建立了調解組織。可是調解委員會的調解員常常是村干部兼任，其法律素養不高，他們在解決法律糾紛時，難以得心應手地運用法律解決問題，當事人信服的不多。而且村干部調解員往往來自本鄉本土，與案件沾親帶故，常有著利害關系，其調解的公正性令人難以置信，直接影響到社會主義新農村法律援助制度的落實，在一定程度上阻礙了農村法律援助的進程。

（五）經濟支柱缺乏，法律援助步履艱難

任何工作的開展、任何制度的實現都必須依靠經濟的支持。法律援助制度順利實現的重要經濟支柱、必要的條件之一是有充足的援助經費作保證，沒有可靠經費保障，法律援助工作將難以前行，法律援助制度設置也將成一紙空文。為了解決法律援助經費短缺問題，《法律援助條例》第三條規定：“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。”同時在第七條規定：“國家鼓勵社會對法律援助活動提供捐助。”這些規定雖為解決法律援助事業發展的經費保障問題，提供了明確的法律依據。但是，倡導性的規定、政策性的規定，如果不實行這些規定也不會有任何主體承擔任何法律責任，受到任何損失。現實情況是，法律援助經費從傳統的少到增加不多，總歸還是緊缺狀況。

農村法律援助意義的重大，它關系到扶助貧弱，關系到社會弱勢群體合法權益的保障之社會公益事業的平衡發展，關系到依法治國方略的實施和全面建設小康社會的目標的實現，關系到社會的公平正義價值理念的實現，對此黨中央、國務院高度重視，多次在黨和國家的重要文件里面提到了“建立法律援助體系”、“積極開展法律援助”等。因此，我們應該在加強研究的基礎上，綜合各方面要素，盡力改善農村法律援助現狀，使之朝著不斷完善的方向發展，真正使法律援助制度的作用發揮出來，使廣大的經濟困難的農民能夠受益，從而實現法治的平等。

二、完善農村法律援助的建議

（一）完善農村法律援助工作機制

法律援助制度需要通過法律援助工作才能夠最終由思想殿堂落實到現實社會生活，才能實現其宗旨。對于農民法律援助，應該建立健全一個行政與司法審批相銜接的、行政系統內上下結合的職責明確的法律援助工作體系，并完配與之相應的軟硬件條件，促進農村法律援助工作的發展。統一法律援助行政與司法審批條件，爭取行政審批的法律援助案件都能為法院立案審理，公正解決；要在行政系統內部形成一個三級農村法律援助網絡，即以縣級法律援助機構為主導，以鄉鎮法律援助工作站為中心，以村法律援助工作聯絡員為主帥的農村法律援助工作體系，為農民開辟一條順暢、高效的、有益的法律援助渠道。

（二）本著實際、經濟、效益的原則改造現行機構為農村法律援助機構

負責農村法律援助的具體部門的建設應該本著實際、經濟、效益的原則，農村法律援助的部門應該是屬于行政機構的組成部分，而行政機構改革要堅持精減的原則，不應該增設一個新的部門來承擔法律援助的職責（實際上也不需要），可以將此任務歸并到一個現有的行政機構中。綜觀現行行政機構設置狀況，在現行行政機構中，最適合完成這項任務的是各鄉鎮司法所。

首先，司法所的性質與法律援助有著緊密的聯系。司法所是設置于鄉鎮人民政府的國家司法行政機關，是縣級司法行政機關的派出機構，其中的司法助理員是基層政權的司法行政工作人員，他們是中國司法行政機關的最低端，他們最接近農民、最能了解農民的維權需求和特點。其次，司法所覆蓋面廣，延伸到各個農村鄉鎮。在我國農村，大部分的鄉鎮都設立了司法所，沒有設立司法所的，也在鄉鎮政府中設置了司法助理員這一職務，他們在鄉鎮政府和縣司法局的指導下工作，主要負責調解委員會和法治宣傳教育工作，其工作范圍從解決打架斗毆到山林地界糾紛和離婚調解等。最后，司法所負責農村法律援助職責，最符合精簡效益原則。具體可以采取兩種形式，或將法律援助機構設立在鄉鎮司法所之內，或采取“一套人馬，兩塊牌子”的形式，以充分利用現有資源。同時，應完善司法所的建設，增加一些經費預算，還要提高司法助理隊伍的整體素質。

（三）扎實農村法律援助公民基礎

首先，提高農民的法律援助觀念，提高法律援助的自覺性。法律援助工作是被動地實施的，必須先有農民提出申請才能啟動。因此，必須激發農民運用法律援助法律武器的積極性。必須通過多種渠道，比如通過報紙、雜志、電臺、電視、網絡等媒體，結合農民趕集時間，向他們發放宣傳資料。通過送法下鄉、法律咨詢等方法，加大對法律援助的宣傳力度，讓農民了解法律援助的基本原則，明確法律援助的條件范圍，使其在權益受到侵害時知道怎樣去尋求法律保護。

其次，加強農村法律援助服務質量，以實際效果感染農民。農村法律援助案件質量的好壞直接影響農民對法律援助的信任度。無論是負責農村法律援助的工作人員，抑或是承辦法律援助案件的律師或法律工作者，都必須有著高尚的職業道德和法治精神，對受援人認真負責、以誠相待，認真做好承辦案件的審閱、調查和準備工作，切實維護受援人的合法權益。

最后，采取多方舉措，形成農村法律援助的濃厚氛圍。要簡化審批程序，使農民申請法律援助更方便。組織法律援助志愿者主動深入村頭地間開展法制宣傳、法律咨詢等服務，作為農民接受法律援助的源頭與突破口。有關組織如法院、法律援助機構、工會、婦聯、殘聯、教育、勞動保障等部門應互相協調與配合，共同營造良好的法律援助氛圍。

（四）多方籌資夯實農村法律援助經濟基礎

形成一個以政府財政預算撥款為中心，慈善捐款與義務服務相結合的農村法律援助資金籌措體系。根據《法律援助條例》的規定，農村法律援助的資金主要來源于政府的財政撥款。因此，作好法律援助的財政預算是政府的法定職責。當然，政府很難在短期內大幅度增加對法律援助的財政撥款，因此還應該廣開財源，多方籌集資金。其一，鼓勵社會成員積極捐款。其二，分出部分福利彩票用于農村法律援助。其三，經濟緩解的當事人適當繳納費用。有些申請法律援助的當事人，在沒有勝官司之前很困難，但是訴訟標的涉及到金錢給付，一旦通過法律援助勝訴之后，就有一定的經濟來源，除了家庭仍困難的當事人之外，其他的當事人可以分擔部分法律援助費用。這樣減少了法律援助費用的支出，也實際上取得法律援助資金增加的效果。其四，義務承辦人增加盡責力度。《律師法》第四十二條規定：“律師、律師事務所應當按照國家規定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務，維護受援人的合法權益。”每個律師與律師事務所應該盡心盡責承擔法律援助義務。由于我國國土遼闊，發展不平衡，各地各律師與律師事務所承辦的法律援助案件也及不平衡，因此要建立一個平衡各律師與律師事務所法律援助義務的制度。承擔了法律援助義務者可以在考核時予以一定的鼓勵、獎勵。沒有承擔法律援助義務的律師與律師事務所可以要求交納法律援助金，以求實現法律援助上的公平。其五，加強法律援助基金運作，保證其合法增值。對于多方籌集到的法律援助資金，應該妥善管理，對法律援助基金會通過合法運作使其不斷增值，可以增加農村法律援助的資金總量。

C913.7

：A

：1673-1999（2011）04-0083-02

許小蓮(1963-)，女，江西南豐人，江西省委黨校（江西行政學院)（江西南昌330003）法學教研部副教授。

2010-12-09