第一次世界大戰中美國的戰時公債和稅收政策

彭婷婷

第一次世界大戰中美國的戰時公債和稅收政策

彭婷婷

在第一次世界大戰中，美國既要維持自己的參戰費用，還要負責協約國的戰爭開支。美國政府采取大幅度增加稅收和公開發行公債的辦法來籌措戰爭經費，雖然解決了戰爭經費問題，但也導致了通貨膨脹。美國人民為戰爭付出了巨大的代價。

第一次世界大戰；美國；戰爭經費；稅收；自由公債

在第一次世界大戰中，美國積極參戰雖然只有19個月，但其戰費支出卻相當于持續4年之久的南北戰爭支出的10倍。據美國官方估計，從1917年4月6日至1919年10月31日，聯邦總支出約為350億美元[1]。美國不僅要維持自己的參戰費用，還要負責協約國的戰爭開支。早在1917年7月，英國財政大臣諾斯克里夫勛爵就通知豪斯上校，“我們可用以對美付賬的財力業已枯竭。除非合眾國政府能夠充分滿足我們在美國的開銷……否則協約國的整個經濟結構必將崩潰?！盵2]這使得一戰時期美國政府的財政負擔不斷加重。

1915年以前，美國年度財政支出從未超過7.6億美元，而1917年4月到1919年8月期間，聯邦政府的月度財政支出已經超過了這一水平[3]。假設聯邦政府在和平時期的一年正常支出為10億美元，1917年4月至1919年10月的聯邦正常支出應該約為26億美元，而投入戰爭的支出約328億美元，其中包括了協約國借款95億美元。戰前國債只有10億美元，到1919年8月底則猛增到254.845億美元[4]467。美國的軍費開支到1918年達到空前的高水平，為平均每天5000萬美元。

要籌措這樣龐大的軍費，對美國政府提出了嚴峻的考驗。為戰爭提供財政支持有三種途徑，即稅收、借貸和增加貨幣供應量。一般認為，增加貨幣供應量是錯誤的，因為會引起通貨膨脹，內戰以及其他的戰時經濟經驗也顯示了依賴于印鈔機的危險性，因此，增加貨幣持有量被視為一種權宜之計，而一次借貸和稅收似乎是更好的選擇。

一、戰時公債

發行公債在政治上遇到的麻煩問題較少，國會較為贊同這種籌款辦法。國會遲遲不通過增稅法案，政府被迫立即舉債籌款。所以，美國政府籌集用于國內和貸給協約國的巨款，主要是靠貸款解決的。在1917年4月24日通過了第一個自由公債法。這個法案授權財政部發行總額不超過50億美元的利率為3.5%的長期公債，并準許財政部在急需現款時出售20億美元短期債券。由于發行長期公債需要較長的準備時間，財政部便馬上開始出售短期債券，籌措日常戰費。短期借款從此開了先例，這種應急措施直到戰爭結束一直為政府采用。

第一次世界大戰開始時，財政部長威廉·吉普斯·麥卡杜向林肯的財政部長塞繆爾·蔡斯學習如何為一場大戰做好財政準備，然而最后麥卡杜沒有采用蔡斯的方法。麥卡杜認為蔡斯把政府債券銷售交給一家私人公司（杰伊·庫克公司）負責的做法是一個巨大的錯誤，他希望銀行家、保險業主管以及普通市民都參與到政府債券銷售中來。麥卡杜承認杰伊·庫克公司在把債券銷售給美國的中產階級時取得了一定程度的成功，但他認為自己可以把杰伊·庫克公司的政策推行得更為徹底。麥卡杜在全國舉行巡回演講，鼓動民眾通過購買債券來表達他們對戰爭的支持，并且邀請道格拉斯·范朋克、瑪麗·碧克馥以及查理·卓別林這樣的電影明星參加債券募捐集會[5]105。在這場運動結束的那一周，第四批自由公債480萬美元就由一個在卡內基音樂廳聽恩佐卡·魯索等明星演出的觀眾所購買[6]。麥卡杜也邀請著名的藝術家諸如霍華德·錢德勒·克里斯蒂和查爾斯·達納·吉布森等，來繪制鼓勵人們購買債券的海報。公債的名字也強調著愛國主義，叫做“自由公債”、“勝利公債”。

1917年5月14日，美國財政部公開發行了第一批總額為20億美元，利率為3.5%的長期公債。之所以選擇3.5%的利率，麥卡杜解釋說：“這個利率比通常儲蓄銀行的利率低得多。因為如果利率較高的話，恐怕會出現儲金大回收局面?！盵5]101這批公債立刻被認購一空，認購額實際上超過了發行額。截至1918年11月11日，總共發行了4批自由公債和1批勝利公債。這幾批公債利率為3.5%~4.5%。1919年8月國債數額最大達226億美元，當時國庫結余11億美元，凈欠數額約255億美元，其中約191億美元為自由公債和勝利公債。據估計，戰時公債中大約有70億美元即總數的30%是收入在2000美元或2000美元以下的人認購的，約100億美元是由收入在2000美元以上的人認購的，其余的是由包括銀行在內的各家公司認購的[7]310。

二、戰時稅收

威爾遜是靠提出一個改革綱領當選總統的，他想避免通貨膨脹和發戰爭財的現象。1916年9月國會通過的增稅法是這個計劃的第一個步驟。按照1916年稅法規定，個人所得稅最高稅率從7%提高到15%；公司所得稅從1%提高到2%，并對軍火制造商的純利潤征收12.5%的特種稅；開征從1%~10%的累進地產稅，對價值5萬美元的地產按最低稅率征稅，對價值超過500萬美元的地產按最高稅率征稅。1917年3月國會又通過一個稅收法，提高了地產稅率，對所有企業收入征課8%的超額利潤稅。這個法案還授權財政部發行數額不超過3億美元的公債，暗示了通貨膨脹的可能性。

美國宣戰后不久，財政部長麥卡杜就提出了增稅建議，但這個建議在國會里被擱置起來，直到1917年10月3日即美國參戰5個月之后，才通過了一個增稅法案。麥卡杜原來打算用征稅的辦法籌措50%的戰費，后來把原定計劃目標削減為33.3%。

國會雖然在賦稅問題上行動緩慢，但在1917年10月終于還是通過了一項大大增加聯邦收入的稅法。按照新稅法的規定，個人所得稅從15%提高到67%，超額累進所得稅的起征點從2萬美元降低到5000美元；獨身者所得稅免征額降低到1000美元，已婚者免稅額減為2000美元，每有一名受贍養的家屬，從應課稅的收入中減去200美元；公司所得稅從2%提高到6%；地產稅率提高為2%~25%；超額利潤稅提高為20%~60%，而軍火制造商利潤稅率從12.5%減為10%；還提高了酒稅、煙稅、車輛牌照稅、娛樂稅等的稅率。這個稅法受到許多人批評，某些經濟學家認為這樣高的稅率幾乎把私人收入全部沒收了。

按照1917年10月的稅法征收的稅款當時看來似乎夠用了，但到了1918年5月，政府顯然又需要增加收入。聯邦政府于同年6月提出了一個增稅新建議，但國會的行動又很緩慢，直到9月份，眾議院才提出一個議案。在議案變成正式法律之前，交戰雙方簽訂了停戰協定，于是擬議中的稅率被降低了。修訂后的議案在1919年2月24日成為正式法律（一般仍叫它1918年稅收法），它對1918年收入規定的正常個人所得稅率為6%~12%，對1919年收入規定的正常個人所得稅率為4%~8%；超額累進所得稅的最高稅率提高到65%，這樣使正常稅率和附加稅率加在一起有可能對富豪征收高達77%的個人所得稅；公司稅提高到12%，超額利潤稅提高為30%~65%[4]466。這條法律也明確表示增稅是暫時的，稅率以后要逐步降低。

聯邦稅收提高的稅金額從1914-1916年的每年不足8億美元增加到1918年的42億美元，到1919年6月30日這一財政年度為46億美元，所得稅和戰時利得稅共占稅收總數的2/3[7]312。

三、影響

總的看來，美國政府在第一次世界大戰期間的籌款辦法比過去幾次戰爭中采取的辦法都要妥善些。關稅稅率沒有提高，稅收的主要部分是靠提高個人所得稅和公司所得稅的稅率。換句話說，戰費在很大程度上是靠征課累進直接稅來籌措的。因此，一戰期間發戰爭財的百萬富翁人數要比前幾次戰爭少得多。

聯邦政府的財政政策所起的作用十分矛盾。公眾用現款購買公債，減少了他們的收入，這會起到穩定物價的作用；但政府又允許人們用銀行貸款購買公債，這就起了相反的作用。此外，財政部為了急于取得現款，把短期債券直接賣給銀行，這種政策也起了增加購買力的作用。最后，政府允許以公債作為私人借款擔保的辦法又有助于私人經濟膨脹信用。在1916-1919年，銀行放款總額從約179億美元增為251億美元。聯邦儲備銀行鈔票流通額在同一時期從1.5億美元增為25億美元左右。由于信用和貨幣的增多，銀行存款總額在這個時期內從265億美元增為377億美元，通貨膨脹因而不可避免了。

政府隨隨便便發行公債，特別是搞短期借款，也是導致通貨膨脹的重要原因。由于政府和私人的借款增多，銀行存款和市面上流通的貨幣量約增加了50%。1916-1920年，總貨幣量增加了大約75%，消費品價格指數幾乎增加了1倍[5]103。美國人民為戰爭付出了巨大代價。

[1]羅伯特·萊基.美國戰爭[M].紐約：哈伯和羅出版公司，1968：642.

[2]塞繆爾·莫里森，等.美利堅共和國的成長：下卷[M].天津人民出版社，1991：499.

[3]Jeremy Atack，Peter Passell，Susan Lee.A New Economic View of American History[M].New York：W.W.Norton&Company 1994：577.

[4]愛德華·柯克蘭蒂.美國社會生活史[M].紐約：梅瑞狄斯公司，1969：467.

[5]Kennedy David M.Over Here:The First World War and American Society[M].Oxford University Press,twenty-fifth Anniversary issue，1980.

[6]A lexander Dana.The War Period of American Finance,1908-1925[M].New York：G.P.Putnam’s Sons，1926：185.

[7]H·N·沙伊貝，H·G·瓦特，H·U·福克納.近百年美國經濟史[M].北京：中國社會科學出版社，1983：310.

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1673-1999（2011）03-0148-02

彭婷婷（1985-），女，湖南岳陽人，湖南師范大學（湖南長沙410081）歷史文化學院碩士研究生。

2010-11-07