論法經濟學視野下洞庭湖水資源保護的制度構建

徐紅霞 周明勇

一、洞庭湖水資源現狀及存在的問題

（一）現狀

洞庭湖區是指洞庭湖及其周圍地區，位于長江中游荊江南岸，跨湘鄂兩省，南面接納湘、資、沅、澧四水，北有松滋口、太平口、藕池口與長江相通。水位33米時湖長143千米，最大寬度30千米，平均寬度17千米，最大水深23.5米，平均水深6.39米，面積2432.5平方千米，蓄水量155億立方米，是中國第二大淡水湖。①王浩：《中國可持續發展總綱：中國水資源與可持續發展》，科學出版社2007年版，第95頁。洞庭湖是長江中下游最重要的過水性調蓄湖泊。長江及四水挾帶大量泥沙流入洞庭湖，這是近100多年洞庭湖迅速萎縮的關鍵所在。②王卓、王昂生：《洞庭湖的現狀及其對洪澇災害的影響》，載《中國減災》第8卷第4期。

湖區重金屬含量較低，全湖均值只有總磷、總氮超標，湖區表現為有機污染的特征。各水域中，西洞庭湖各斷面指數均值最大達1.172，指數最小的是東洞庭湖為0.323，南洞庭湖指數為0.349。西洞庭湖水質最差的原因是水域面積較少、流量相對較小、稀釋自凈能力較差，加之該區域工業污水排放量較多。從1999年至2008年，水體年平均綜合指數由0.347上升到0.587，可見洞庭湖水質污染呈加重趨勢。每年洪水季節，湘資沅澧四水洪水組合對洞庭湖區仍構成較大威脅，由于河湖嚴重淤積以至水流不暢，再加上三峽工程運行后，枯水期長江入湖水量明顯減少，湖區部分地方水環境惡化及水資源短缺問題逐漸嚴重。湖區部分河段、水域的水質仍然較差，出現富營養化。此外，洞庭湖原有的血吸蟲問題還沒有得到根本解決，生物多樣性程度也有所下降。①王良良、覃永暉、吳曉：《環洞庭湖區村鎮水資源保護與管理的思考》，《廣東農業科學》2010年第2期。

總之，近幾十年來，由于不合理開發利用洞庭湖水資源，不重視水污染治理和水生態環境保護等諸多問題的長期積累，洞庭湖區正面臨著“水多與水少，水臟與水清”等主要水問題的嚴重困擾，對洞庭湖水資源可持續永久利用構成了嚴峻的挑戰。特別是洞庭湖水污染的不斷加劇和久治不愈，不僅使水環境嚴重惡化，而且大大減少了有限而寶貴的洞庭湖水資源可利用量，其危害甚至已超過了洪澇災害和干旱缺水，如有些湖區城鎮出現了守著湖水而沒有安全潔凈自來水取水口的尷尬。因此，目前洞庭湖水資源和水環境存在的主要問題是：首先，在水量方面，因圍湖造田及淤泥存積等因素導致湖面積縮小、容量縮小。其次，在水質方面，一是因工農業、養殖業及生活污染等因素導致水質惡化；二是因圍湖造田及淤泥存積等因素導致湖面積湖容量縮小、濕地生態環境破壞、自凈能力降低。

（二）存在的問題

1.因圍湖造田及淤泥存積等因素導致湖面積縮小、濕地生態環境破壞、洞庭湖容量縮小及自凈能力降低。洞庭湖史稱“八百里洞庭”，隨著泥沙淤積和人工圍墾的加速，湖面萎縮嚴重。自1860年和1870年長江大水沖開藕池和松滋兩口，形成四口分流分沙局面始，天然湖面逐年縮小，至1949年湖面為4350余平方千米，湖容293億立方米。1998年大水高洪水位時（城陵磯水位35.94米），仍有湖面3500余平方千米，湖容280多億立方米?，F在洞庭湖已成為一個洪道型湖泊，分西、南、東3個湖泊，洪水時河湖連成一片，枯水期河道成一條線。1825年，洞庭湖面積廣達6000多平方公里，1949年縮減為4350平方公里，仍是我國的第一大淡水湖。隨著泥沙淤積和人工圍墾的加速，使洞庭湖的面積和湖容都縮減了一半以上，1949－1983年34年間，湖泊容積減少40%以上，湖面縮小38%。①王卓、王昂生：《洞庭湖的現狀及其對洪澇災害的影響》，《中國減災》第8卷第4期。由于泥沙淤積和人為圍湖造田等原因，洞庭湖近100年來湖泊面積和容積大幅度減小。湖泊嚴重的泥沙淤積，誘發了湖泊濕地大規模墾殖活動，使湖泊面積由建國初期的4350平方千米 減少至目前的2625平方千米。②王良良、覃永暉、吳曉：《環洞庭湖區村鎮水資源保護與管理的思考》，《廣東農業科學》2010年第2期。因此，隨著湖泊容積減少，洞庭湖水資源水量隨著減少，水資源的自凈功能也隨之降低。

湖泊洲灘是洞庭湖濕地的標志性景觀，是各種野生動物的重要活動、覓食場所，同時也擔負著洞庭湖水資源重要的自凈功能。近幾年，隨著農業產業結構的調整，適洪產業得到較快的發展。目前湖區大規模發展的楊樹產業，由于沒有統一的規劃，湖區各地在無序地開發利用湖洲灘地、蘆葦地、草地甚至行洪道等種植楊樹。③張建波、田琪：《洞庭湖濕地生態保護現狀及對策》，《水資源保護》2005年第1期。在湖區濕地大面積種植楊樹，尤其是在蘆葦洲灘上種植楊樹后，有可能把湖區濕地景觀變為森林景觀；這不但將擠占其他物種生存的空間，對生物多樣性會產生負面影響，而且更重要的是行洪道種樹嚴重影響湖泊行洪、泄洪功能，弱化了濕地對水資源的自凈功能。

2.因工農業、養殖業及生活污染等因素導致水質惡化。近些年沿洞庭湖發展起來的大小造紙企業，向湖區源源不斷地排放各種污染物（大量是未經任何處理的），同時沿湖的工農業生產與城市生活污水的排放，最終造成了洞庭湖水資源逐漸枯竭，水環境不斷污染，生態系統越來越惡化的嚴重局面。

洞庭湖區作為我國重要的商品糧、棉、油及水產基地和湖南省的重要工業分布區，污染大部分是通過湘、資、沅、澧四水以及湖區河道直接排入湖內，每年都有大量的有害物質進入水體，僅統計純湖區岳陽、益陽和常德三個地市的重點工業污染源，就占總污染負荷80%以上，排污總量就達2138億噸/年，其成分包石油、括酚類、氰化物等。這些有毒物質進入水體，嚴重威脅著湖區人民的生產、生活，破壞了湖區水體的生態平衡。④李榮喜、秦林：《洞庭湖水體污染現狀及治理對策》，《湖南水利水電》2000年第2期。其主要表現是：一是局部水域污染較重，排放達標率低，污染源相對集中；二是水體富營養化加劇，污水有機物含量大。整個洞庭湖區，是湖南省主要的造紙、石化及紡織輕工工業基地，有些甚至在全國占有舉足輕重的地位，因而每天都有大量的廢水產生。據統計，洞庭湖區三個地市的重點工業污染源廢水排放總量最大的區域為常德市，占湖區重點污染源的50.84%，其次為益陽市占25.33%，岳陽市占24.33%。由于有機合成工業企業的廢水和農業施肥后流失的農田灌溉用水及生活污水等流入水體，硝酸鹽的含量在水體中不斷加大，導致水體營養化加劇，在硅、磷及微量元素的聯合作用下，使淺水區水草繁茂，分泌毒素，消耗溶解氧，加上死亡的生物的腐敗分解，影響水中底棲生物和浮游動物的正常生長。①李榮喜、秦林：《洞庭湖水體污染現狀及治理對策》，《湖南水利水電》2000年第2期。根據近幾年的監測數據對湖區水質進行綜合評價。出現超標現象的有總氮、總磷、總大腸桿菌群、氨氮、高錳酸鹽指數、懸浮物、非離子氨等，但全湖均值只有總氮、總磷超標，呈現為有機污染的特征。②周召梅、李強：《洞庭湖水資源保護的問題與對策》，《水資源研究》2003年第3期。

二、洞庭湖水資源問題的法經濟學分析

水在社會生活中不可替代，因而水資源是生命性資源、資源性資源、戰略性資源；其一旦進入社會經濟生活領域就成為水資源資產。因為水資源符合資產的三個特征：一是水資源十分稀缺。全球淡水資源的儲量十分有限，大部分儲備在極地冰帽和冰川中，真正能夠被人類直接利用的淡水資源僅占全球總水量的0.00768%。二是水資源具有生產資料和生活資料的雙重屬性。一方面，水是最重要的生活資料，是生存環境的重要組成部分，包括人類生存與發展需要而必需的水資源，以及維持生態系統和水環境而必需的水資源；另一方面，水資源又是生產資料，在利用過程中能夠創造價值，如用于工業、農業和其他行業的用水。三是水資源具有“混合商品”的特征，既具有如非排他性，像水源地、環境水等公共商品特點，又具有如具有競爭性生產用水等私人商品特性。此外，水資源資產還擁有與其他資源資產不同特征，如循環性、流動性、不確定性、不均勻性、難運輸難交易性，特別是很強的負外部性，使其非常容易受到污染，造成生態和環境危害。

正是由于作為生命之源的水資源是一種資產，并且具有混合商品的資產特征，因此，盡管導致洞庭湖水資源問題的直接因素是：在水量和生態方面，一是圍湖造田，二是淤泥存積；其次，在水質方面，一是因工業污染，二是生活污染，三是農業和養殖業，但其根本原因是洞庭湖水資源問題背后的公共和局部或私人利益沖突。

（一）洞庭湖水資源問題存在的利益沖突原因

整體上講，特別是自改革開放以來，環洞庭湖城市隨著工業化、城市化步伐加快，在追求經濟發展時，忽視了環境保護的利益。一方面，大量的城市生活污水帶入大量的污染物質，超過了水體的自凈能力；另一方面，工業生產的大量廢水也排放到湖中，這些廢水中往往含有細菌所不能分解的各種物質，有的如汞、鉛等無機物甚至有毒。因此，產生了長期難以消除的嚴重的水污染現象，污染特點主要表現為：一是水污染影響的范圍大，接觸污染的對象普遍；二是危害的潛伏期很長，水污染的作用時間，有些對人體的危害不容易被發現；三是水污染造成的某些疾病不易徹底治療；四是水污染治理難，一旦形成即使停止排污，也難消除舊的污染，而且代價大、費時長，治理費用往往要比預防費用高出很多。①周珂：《環境法》，中國人民大學出版社2008年版，第155頁。

正是由于水資源具有公共商品和私人商品的二重性混合商品特征，因此，它天生就存在著公共利益與私人利益的沖突。從私人利益的角度看，作為私人資本的實物形式的水資產，必然具有功利性，即在使用水資源資產時，具有“兩利相權取其重大，兩害相權取其輕”的功利性，追求的是成本最小化，利潤最大化。污水是水資產使用的副產品，污水的排放一旦超過水的自然凈化能力必然造成環境污染，從而損害公共的環境利益。因此，基于公共利益需要就要求水資產使用利益主體在污水排放前進處理。污水處理因增加了水資源使用主體的成本，因而導致了水資源使用主體與公共利益的利益沖突。

具體到洞庭湖水資源而言，利益沖突私主體主要是工業排放污水單位、養殖業主、生活排污的居民、圍湖造田的田地的使用者，其次是供水公司、地方政府，河道湖道水運部門及其疏浚義務部門等；而公共利益主體主要包括上述的環洞庭湖居民，其次是整個長江流域及人類的水環境和氣候環境受益者。又由于洞庭湖水資源也具有一般水資源污染的主要特點，“危害的潛伏期很長，水污染的作用時間，有些對人體的危害不容易被發現”。因此，私主體排污單位因排污前的污水處理需增加其成本，而直接排污對其損害又不容易發現，并總認為自己排放的污水能在洞庭湖自我凈化；有些地方政府為了追求短期的經濟效益會放棄公共的長期的環境利益，因為短期的利益是明顯地增加，而長期的環境污染的損害卻不是顯而易見的；因而導致洞庭湖水資源資產的私主體與公共利益的沖突。

（二）洞庭湖水資源保護的法經濟學分析

各種利益之間的沖突或競爭起因于社會中的人們之間的矛盾和沖突，以及個人在努力實現各種要求、請求和欲望時與群體、社會之間的競爭。一項法律制度要達到維護法律秩序的目的，就需要承認包括個人、公共或社會的特定利益并盡力保護其得到認可的利益。因為，如果人類文明要得以維持和發展、社會要避免無序和解體，法律就要為利益提供支持。①［美］羅斯科·龐德著，廖德宇譯：《法理學》第三卷，法律出版社2007年版，第13－18頁。因此，制度是利益博弈的產物也是解決沖突的博弈的均衡解。在一定規則下，以理性為前提，在兩個或兩個以上利益沖突的竟爭者之間，總存在一個對各方都是最佳的利益平衡點。均衡是博弈的最佳戰略或行動所達致的穩定狀態，是各方都能接受的利益均衡點，雖然不是最理想的，但卻是雙方都能接受的、最現實的最佳結果。一旦一方利益主體為了追求超制度利潤就必然要采取違法行為，打破法律制度設計的利益均衡點，因而就應當受到相應的懲罰以增加其違法成本，從而恢復制度設計的利益均衡狀態。

針對什么樣的資源配置才能使洞庭湖水資源資產配置的效率最大化問題，在正常情況下，應當是由市場來決定的；但在市場決定成本高于法律決定成本時，這一問題就留給法律制度來解決了。與市場一樣，法律也用等同于機會成本的代價來引導人們促成效率最大化。例如，當損害賠償作為對不履行法律義務所實施的救濟手段時，“賠償責任的作用并不是為了強制人們服從法律，而是為了強制違法者支付相當于違法機會成本的代價。如果這種代價低于他從不法行為所取得的價值，那么只有他違法才能使效率最大化，而法律制度在實際上也鼓勵他這么做；如果相反，效率就要求他不要違法?！惫史芍贫认袷袌鲆粯邮谷藗儗ζ湫袨槌袚欢ǖ某杀?，當然將是否愿意遭受這些成本的決定權留給個人。②［美］理查德·A.波斯納著，蔣兆康譯：《法律的經濟分析》，中國大百科全書出版社1997年版，第275頁。因此，在進行洞庭湖水資源保護制度的構建時，首先應當對相關利益方進行法經濟學分析，找到各種利益博弈的均衡點，實現帕累托最優狀態。③如果對于某種既定的資源配置狀態，所有的帕累托改進均不存在，即在該狀態上，任意改變都不可能使至少有一個人的狀況變好而又不使任何人的狀況變壞，則稱這種資源配置狀態為帕累托最優狀態，它又稱做經濟效率。滿足帕累托最優狀態就具有經濟效率；反之，不滿足帕累托最優狀態就缺乏經濟效率。高鴻業：《經濟學（微觀部分）》，中國人民大學出版社2007年版，第330頁。

就洞庭湖水資源保護目前存在的問題來看，筆者認為其利益沖突問題可以細分為：一是圍湖造田利益沖突，二是淤泥存積與疏浚的利益沖突，三是養殖業主利益沖突，四是工業污染的利益沖突，五是生活污染的利益沖突。第一和第二兩類主要涉及到洞庭湖水量和濕地生態環境問題，其余主要涉及到水質問題。

1.洞庭湖水量和濕地生態環境利益沖突法經濟學分析。涉及到水量和濕地生態利益沖突主要是圍湖造田與退田還湖、湖床河道清淤和疏浚問題。首先，針對圍湖造田的利益沖突，筆者認為，如果要保護洞庭湖水資源，則必須退田還湖，恢復濕地生態功能。其利益損失方是由于歷史原因所造田的使用權者，受益方則是洞庭湖水資源的使用者及所有氣候環境受益者。因此，為了實現生態環境、氣候及水資源水量的公共利益，退田還湖的利益損失方的損失就應當由制度設計的受益方分攤。其次，針對河道和湖床淤泥存積與疏浚的利益沖突，受益方是水資源使用者、氣候環境受益者及航運經營者，而增加成本方是湖床和河道的疏浚義務管理單位。因此，湖床清淤與河道疏浚增加的成本應當由其收益方承擔，即由水資源使用者、氣候環境受益者及航運經營者分攤。再次，由于濕地生態的恢復，除了其環境利益外，也增加了旅游觀光收益及其他如作為造紙原材料的蘆葦等其他資源收益。因此這些受益方也應當分攤洞庭湖水資源保護所支出的成本。最后，無論是上述的水量問題也好，還是水質問題也好，在找到利益博弈均衡點，制度設計還要明確，如果一方打破這個均衡點承擔的違法成本應當大于其違法所收到的利益。

2.洞庭湖水質問題利益沖突法經濟學分析。涉及到洞庭湖水質問題的利益沖突主要是養殖業的富營養問題，工業污染和生活污染問題。首先，針對養殖業富營養問題，如果采用生態養殖則不但不會導致富營養而且還會增強湖水的自凈能力，但必然導致養殖業主減產，而降低其收益。因此，筆者認為，可采用加權平均或其他合理的方法測算出傳統養殖與生態養殖的利潤差，給養殖業主在利潤差的基礎上再增加10%的生態養殖激勵作為生態養殖補償金，但如果養殖業主違法采用非生態法養殖則其每次罰款要大于給其的補償金，這樣違法的機會成本就遠大于違法收益，生態養殖就有章可循。當然其補償金應當作為水資源及環境利益相關方的成本由上述洞庭湖水資源資產管理機構或公司負責分攤。

其次，如環境影響評價制度、三同時制度和排污收費制度①三同時制度是指一切可能對環境有影響的建設項目，其環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的制度。這項制度在環境法律關系的調整時間順序中僅次于環境影響評價制度，而先于其他制度。周珂：《環境法》，中國人民大學出版社2008年版，第46－73頁。等目前水污染主要環境保護制度是要求排污單位安裝污水處理設備進行處理才能排放，但事實上由于這些設備的運行修護成本高等多種因素，很少經常運行或是低效運行，有的排污單位甚至為了降低成本并不至于被環境保護機構發現導致處罰等，往往選擇晚上排污。最近筆者通過對湖南岳陽和益陽幾個污水處理廠作了初步的考察，特別是在岳陽目前采取的排污方法是工業污水在排污單位初步處理后，必須經過污水處理廠二次凈化后，才能排入洞庭湖。而生活污水則按規則一定面積區域必須設有一污水處理廠，所以生活污水必須進入污水處理廠處理后才能排入洞庭湖或長江水域。但實際操作中有的單位為了少交污水處理費在晚上也直接排入洞庭湖，當然，污水處理廠有時也可能因凈化處理成本問題及監督不及時，經過處理后排入洞庭湖的水并沒有完全達標。因此，針對工業和生活水污染問題，其利益相關方主要是工業廠家、污水處理廠或單位、居民、供水單位、水資源和公共環境受益者；當然也包括地方政府，其直接原因之一是目前污水處理廠的投資主要是地方政府的財政資金。

從法經濟學角度來看，生活污水自古以來就是通過水環境的再生自然凈化的，但隨著城市化進程加速，生活排污量已經超過了洞庭湖的自凈再生承擔能力。由于生活排污的污水處理成本主要是污水處理廠的投資和日常的運營成本，因而這些增加的成本自然應當由居民承擔大部分外，其他水環境受益者也應當分攤部分成本。至于工業排污，筆者認為，排污單位本來就是水資源資產最大的受益者，在這些單位水資產也是剩余財富的創造要素，而這些單位同時也是水資源環境污染最大的制造者并且所排污水也是處理難度最大的。所以這些單位應當承擔其排污的處理責任。但是，一方面為了盡可能地防止生產單位為了減少成本而違法排污，另一方面由于生產單位的污水處理技術與能力不如專業化的污水處理單位技術與能力。故制度設計有必要在要求生產排污單位對污水進行初級達標處理后，禁止直接排入洞庭湖，而必須由專業的污水處理廠進行二次凈化。當然，污水處理廠的運營由市場機制決定，進行市場化運營；可以而且也應當要求污水處理廠對其處理后的水至少達到可作為綠化等非生活用水標準并進入水供應市場；從制度設計上實現政府的有形之手與市場的無形之手相結合的經濟法規制方法，從而落實水的循環經濟，最終真正實現資源節約型、環境友好型的“兩型社會”。這樣從制度上就增加了排污單位包括污水處理廠的違法成本，因他們被禁止直接向洞庭湖排污。

總之，無論是水量和生態問題也好，還是水質問題也好，為了統一管理，筆者認為，應當成立一個洞庭湖水資源資產管理機構或公司負責管理并調控水資源資產包括污水處理的二級水資源運營市場，負責分攤因保護水資源而增加的成本，監督并通過法律手段制止破壞水環境的侵權行為，維護生態環境及水資源公共利益，管理濕地資源及其資產，肩負水資源資產保值增值職責。

三、洞庭湖綜合治理制度分析及重構

如前所述，制度是利益博弈的產物，是博弈的均衡解，在利益的博弈中，任何利益博弈與利益均衡都是對立的統一，博弈發展總的趨勢是和平共處，是合作。正確認識利益博弈不僅不會導致激化利益，反而有利于化解矛盾，共創和諧。因此，在洞庭湖水資源保護的制度構建過程中，在利益的沖突進行法經濟學分析基礎上，還必須對現在的管理制度存在的問題進行分析，再重構綜合治理制度。

（一）目前洞庭湖水資源管理存在的問題

目前，洞庭湖水資源管理問題主要是：其一，多龍治水，各自為政，管理環節互不對接。對于水資源環境管理來說，本來是如水量——水質、配置——保護、產業需求布局——水功能區段匹配、城市生活飲用水需求——生活污水集中處理與回用等諸多層面不可分割、相互聯系的。但是目前負有政府職責的水利、環保、農業、林業、城建等部門在水資源環境管理在各層面上方面基本上是互不相干、互不接口。水政部門主要以水量為中心，針對防洪抗旱進行水利設施建設；環保部門主要針對工業污染防治；農業、工業部門輕視排水處理，重視取用水；城建部門主要針對飲用水供應，而沒有重視生活污水處理廠的建設。①冉瓏、田義文：《建立流域水資源環境管理的新機制》，載《安徽農業科學》2006年第4期。

其二，資金落實不到位，污染治理力度不夠，規劃不科學，缺乏市場化激勵機制。首先，由于多部門管理的分散狀態，“多龍”管水等管水體制不順，重復工作、工作效率低等問題，水行政主管部門無法依據水功能區劃的水質管理目標高效落實管理措施，無法有效協助政府盡快組織批復水資源保護規劃，審定水域納污能力，制定污染物排放總量控制方案。因此，污水處理規劃不科學。其次，由于污染治理項目建設和運營資金目前都來源于地方財政，有的地方由于財政緊張，很多污水處理廠處于半運行狀態。如前所述，有些污水處理廠處理后的水，本能夠循環作為除水生活用水外的其他用水，但一方面由于沒有管網輸送凈化水，而用其他運輸工具又因水處理廠離城區較遠成本高，另一方面，缺乏水循環經濟政策制度支持，沒有建立水二級市場，缺乏市場機制，因而法進入水交易市場，而只能排入洞庭湖。

其三，政企不分，洞庭湖水資源資產所有者缺位。水資源資產作為生產要素，是剩余財富的制造者之一，因此，它與其他資源資產一樣應當具有剩余索取權。在我國雖然目前《水法》規定，水資源國家所有，國家對水資源實行取水許可制度和有償使用制度，但由于水資源的管理還是由政府有關部門實施，①我國《水法》第3條規定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用?！钡?條規定：“國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度。但是，農村集體經濟組織及其成員使用本集體經濟組織的水塘、水庫中的水的除外。國務院水行政主管部門負責全國取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實施?！钡?3條規定：“國務院有關部門按照職責分工，負責水資源開發、利用、節約和保護的有關工作?？h級以上地方人民政府有關部門按照職責分工，負責本行政區域內水資源開發、利用、節約和保護的有關工作?！币虼?，由于政企不分、所有者缺位，不能充分保證水資源資產的保值增值。

（二）洞庭湖水資源保護綜合治理制度構建

綜上所述，洞庭湖水資源保護制度構建總的方針是：必須貫徹“江湖兩得，標本兼治”的原則，采取綜合治理的措施。治湖與治江（長江）、治水（四水）相結合；長江中下游建庫、疏浚、提防等治理措施應當與全流域水土流失治理相結合；綜合治理與資源開發相結合。洞庭湖水資源制度構建的目標是：保障水資源持續利用，實現經濟社會、生態環境的可持續協調發展，全面協調人與水、人與自然的關系，切實加強水資源的保護，確保洞庭湖水資源資產的保值增值。

1.政企分開，構建水資源資產產權體制和水資源資產交易一級市場體系，建立洞庭湖水資源資產國有公司全面肩負水資源資產保值增值職責。根據《水法》規定，水資源屬于國家所有，在中央，按照職責分工，國務院有關部門，負責水資源開發、利用、節約和保護的有關工作；在地方，縣級以上地方人民政府有關部門負責本行政區域內水資源開發、利用、節約和保護等相關工作。法律設置水資源國家所有權有兩個主要理由：第一，水資源是天然之物，自然所生，沒有原始所有人。國家是主權、領土、人口三者的總合體。國家以法律的形式依主權將領土范圍內的包括水資源的所有資源確認為自己所有，從而成為原始所有者；第二，由于水資源對人類生存的重要性，只有將其原始所有權設置為代表全民利益的國家才能保障每個人用水權益。水資源國家所有標志國家壟斷了水資源資產的一級市場。國家通過對資源資產出讓市場的壟斷和控制，從總體上調節和決定了可以進行交易的水資源總量。①徐紅霞：《洞庭湖水資源保護的立法主旨與制度構建》，《求索》2009年第9期。因此，目前的體制是政企不分，水資源資產使用效率不高，不能確保保值增值。

筆者建議：針對水資源資產管理必須政企分開，應當參照經營性國有資產管理體系，建立洞庭湖水資源資產國有公司經營水資源資產一級市場，肩負水資源資產保值增值職責。首先，該公司的性質是：不以盈利為目的政策性公司，承擔環境保護和水資源公共管理職能的特殊企業②潘靜成、劉文華主編：《經濟法》，中國人民大學出版社1999年版，第180頁。；其目標是：負責水資源一級市場水資源資產的保值增值，管理和監督水資源二級市場運行。其次，該公司的資金來源，筆者認為，一是對國家財政轉移支付的已征收的排污費、或排污稅；二是國家財政撥付專項資金，因為從利益博弈的角度看，其他企業、居民甚至包括地方政府也是水資源和水環境的受益人，他們應當分攤維護水環境的一部分成本，因此應當從財政稅收中再分配一部分資金作為水資源保護的費用；三是洞庭湖水資源資產的收益。最后，該公司主要職責是承擔水資源資產所有者職責，具體為：其一，洞庭湖流域內水資源的開發、利用、治理、管理與保護的規劃和計劃編制及實施，實現水資源效益最大化與可持續發展目標。要使各種規劃和計劃科學合理，必須對流域內的水文、地質以及社會、經濟、環境等方面進行具體細致的勘察、調查，掌握全面而豐富的第一手材料。其二，配置初始水權，引導水資源資產交易，建立水資源交易二級市場。必須根據國家法律、水文循環科學規律和市場經濟規律，科學配置安排各種用途用水及其主體的用水需求。在初始水權優先權的確定上應堅持尊重歷史、局部微調的原則，確保水資源配置效率與公平的平衡；必須徹底改變水資源配置的失衡所引起的水資源浪費與嚴重短缺并存狀況。公司必須引導各類市場主體進行水權交易。其三，如通過招標、拍賣等公開方式實施取水許可等征收水資源收益，實現水資源資產保值增值。自然資源使用價值構成了自然資源價格的內在依據，而自然資源的稀缺性及其對整個生態系統的影響是自然資源具有價格的外在依據。因此，水資源具有價值并能夠計算出價格。一方面，公司依水資源價值有計劃配置初始水權。另一方面通過市場機制，通過水資源市場的規則，引導水資源的調節與分配，建立水資源交易二級市場。公司壟斷一級水權市場即取水權的出讓市場，也稱為水權的初始分配市場。在一級市場中，公司作為水權出讓一方，大多采取行政許可、拍賣或者招標投標的形式來確定水權出讓的數量、價格和受讓方。由于水資源的特殊性，一級市場的水權交易，過去通常是由水行政部門或流域管理機構代表國家實施各種許可證的方式來進行，如取水許可證、船舶航運許可證、水利工程建設許可證、排污許可證等。一級市場是帶有較強國家干預色彩的相對市場，它是國家對水權進行行政外部配置的一種方法?，F在這些任務由洞庭湖水資源資產國有公司承擔，從而政企分開，落實水資源資產保值增值奠定了制度基礎。①徐紅霞：《洞庭湖水資源保護的立法主旨與制度構建》，《求索》2009年第9期。

2.強調水資源資產國有公司的監督和管理職責，建立包括污水處理的水資源資產運營二級市場體系，充分發揮市場機制的作用。目前洞庭湖水資源保護的主要問題是污染的防治問題，因此，水資源資產國有公司作水資源資產所有者的職責承擔者，水資源污染控制與治理，水環境保護就是該公司的主要職責之一。一方面適時監控水質變化，進行污染源監控從而控制水資源污染；另一方面對已嚴重污染的水資源及時治理，保護水環境。同時，公司必須適時地向社會發布水污染治理與水環境保護項目，通過招標投標、拍賣等方式使二級市場經營主體承包或運營水污染治理項目和水環境保護項目。②程思良：《論水資源污染治理與水環境保護的市場化運營》，《學術論壇》2009年第2期。具體而言，其一，與地方政府相關部門溝通，協調，編制、實施污水防治規劃和計劃，確保現有的各種如三同時制度等污染防治制度的有效實施，確保污水處理廠的建設與經濟發展相適應，既要防止污水處理廠的無序與亂建和低效運行，又要防止已經投產的環保設備和設施當成擺設、不運行。其二，建立、完善循環水資源經濟運行機制，用市場和政策性激勵機制，促進和監督水資源二級交易市場健康發展。如投資污水處理及處理后循環水網管建設；實施禁令禁止污水直接入湖，要求工業污水生產單位初步排污處理后，必須輸入污水處理廠進行二次處理，而生活污水則直接輸入污水處理廠處理；建立工業排污單位與污水處理廠家的市場化運行；建立污水處理廠處理后的循環水運營市場，要求如綠化用水或其他非生活用水必須購買一定量的循環水。其三，測算、評估、實施補償因生態養殖的養殖業主的損失及退田還湖相關利益主要的損失；測算、評估、規劃、計劃、籌備應當增加的污水處理設施、設備費用及其他水資源保護設備、設施等應當分攤的成本；測算、規劃、計劃，分攤環境受益方應當在水費或稅收中分攤的成本；對應當新建、擴建、改建等環境保護方面的設備、設施，項目負責招標、拍賣或其他公開方式進行市場化采購或承包或其他方式經營，引入、完善和監督市場機制健康運行。其四，洞庭湖水資源資產國有公司應當完善水資源質量監測網絡。目前有些部門對洞庭湖進行了水質監測，但從質與量的相結合管理、流域統一管理水資源來看，還需加強水資源監測能力建設。但是，為了統一、高效管理監測，洞庭湖水資源資產國有公司應當承擔并進一步完善水資源質量監測網絡，提高快速反應、自動監測和預報能力，及時處理突發性水污染事故。加大投入，運用高新科技，根據實際引進先進儀器設備，大力提高監測能力和水平，適應新形勢下的水資源保護工作；同時，也有利于水資源二級市場的運行和監管。①周召梅、李強：《洞庭湖水資源保護的問題與對策》，《水資源研究》2003年第3期。

3.構建洞庭湖水資源監管體系，建立公益訴訟制度。對于洞庭湖水資源監管體系的建立，筆者認為，必須打破行政區域限制，建立統一的洞庭湖水資源監管局；落實群眾參與制度，加強水資源保護輿論宣傳和監督，完善公益訴訟制度。

第一，打破行政區域限制，建立統一的洞庭湖水資源監管局。目前我國對水資源管理體制實行的是流域管理與行政區域管理相結合的體制，就是要使流域和行政區域管理機關依法，各負其責、相互配合，共同把水資源運營監管好；建立流域管理和區域管理責任制和協商溝通機制，使之形成相互監督、相互制約、共同發展的良性運行機制?！按蠖鄶祰?，特別是一些市場化程度較高的國家，如美國、澳大利亞、日本、加拿大等，對水資源都建立了按水權管理的水資源管理制度體系，將水權制度作為水資源管理和水資源開發的基礎”。②劉洪先：《國外水權管理特點與評析》，《水利發展研究》2002年第6期。因此，鑒于洞庭湖區的實際，必須打破行政區域限制，建立統一的洞庭湖水資源監管局，統一行使對洞庭湖區（包括湘、資、沅、澧等各江河）的監管。洞庭湖水資源監管局代表國家統一行使對洞庭湖水資源的監管，既包括對洞庭湖水資源資產國有公司活動的監管，也包括對其他水資源市場運營主體活動的監管，全面統一實施水資源靜態與動態的管理與監督，以保證實現國家利益、社會公共利益的可持續發展。③徐紅霞：《洞庭湖水資源保護的立法主旨與制度構建》，《求索》2009年第9期。

第二，落實公眾參與制度，加強水資源保護輿論宣傳和監督，完善公益訴訟制度。公眾參與制度實際上是環境保護法的基本原則，亦稱環境保護民主原則，是環境法通過法定形式和途徑，鼓勵群眾積極參與環境保護事業，保護其對破壞和污染環境的行為依法進行監督的權利。水資源環境污染和破壞是以損害公眾利益為主的公害，而公眾相對于企事業單位和行政部門又處于弱勢地位，如果沒有公眾參與，環境保護就必然失去發展的動力，也根本無法保證法律的公平與正義。①周珂：《環境法》，中國人民大學出版社2008年版，第41頁。

水資源保護是涉及到千家萬戶、關系整個社會發展與進步的事業，因此，首先，必須加大宣傳力度，提高全社會的水資源保護意識，呼吁社會關心水、珍惜和保護水環境。其次，加強行政監督、群眾監督、公共媒體輿論監督，落實群眾參與制度，確保洞庭湖水資源保護工作持續發展。最后，應當建立與完善公益訴訟制度，確保公眾參與制度的有效實施。由于水資源環境破壞和污染是以損害公眾利益為主的公害，而且水污染又且有“危害的潛伏期很長，水污染的作用時間長，有些對人體的危害不容易被發現；水污染造成的某些疾病不易徹底治療”的特點；因而作為利益相關方的公眾有權利也有義務參與旨在保護水資源的公益訴訟。因此，水資源保護公益訴訟制度的建立和完善，是落實公眾參與制度的司法保障。