論取消行政訴訟時效制度

李遵偉

一、引言

依法治國不僅是我國新時期全面建設小康社會的基本治國方略，也是建設社會主義民主政治的重要內容，是作為新時期重大理論創新的社會主義法治理念的核心內容。而全面落實依法治國基本方略的關鍵是依法行政。在積極推進依法行政的過程中，不僅需要行政機關自身強化法治理念，嚴格依法辦事，做好自查自糾，同時也需要其他機關、組織或個人對行政活動進行制約和監督。行政訴訟即是司法機關審查行政活動合法性的程序，是保證依法行政的司法保障，其重要性不言而喻。

我國歷史上曾有過長達兩千多年的封建專制統治，在傳統國家管理和社會經濟生活中奉行的是“人治”，統治者處于整個社會的資源（包括權力）核心，官民之間是絕對的管理和控制關系，“民”不享有任何制約或限制“官”胡作非為的硬機制。1990年10月1日，我國開始實施《行政訴訟法》，從此正式拉開了我國“民告官”的序幕，行政活動也因此進入司法審查的范圍。《行政訴訟法》的頒布實施，對我國的民主法治建設，尤其是推進依法行政具有里程碑的意義。20年的實施歷程，對保護人民群眾合法權益和督促行政機關依法行政產生了重大影響。但是，客觀地講，受當時立法水平和認識的限制，《行政訴訟法》仍有制度安排上的不合理、不完善之處，從現今的角度看有些甚至與法治相違。行政訴訟時效制度①也有基于期間經過后法律效果（權利減損）的細微差異認為三者不同。本文討論的是減損效果的法理基礎，因此對三者不作純粹概念上的區分，都指有關行政訴訟中提起行政訴訟的期限的一種法律制度。即是其中之一。

二、訴訟時效制度的法理基礎

訴訟時效是權利人不行使權利，經過一定的時間，產生一定消滅或減損效果的一種法律制度。時效起源于古羅馬法，經中世紀逐漸演變成現代民法關于權利行使限制的重要法律制度，后擴展至其他法律領域。行政訴訟時效，又稱行政訴訟起訴期間或期限，簡單地講，就是當事人提起行政訴訟的有效期限；假如超過該法定的期間，將產生失權或不利的法律效果。我國《行政訴訟法》第38條、第39條分別規定了經復議和直接提起行政訴訟的一般期限，即“不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟”；“直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出”。②《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2000，以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第41條和第42條補充規定了行政訴訟的特殊期限，《行政訴訟法》（1990）第40條規定了起訴期限的延長。《行政訴訟法解釋》第44條規定，“起訴超過法定期限且無正當理由的”，法院“應當裁定不予受理；已經受理的，裁定駁回起訴”。在我國，一旦超過規定的訴訟時效，不僅當事人不得再對行政活動提起訴訟，失去了尋求司法救濟的可能，而且行政活動也將確定地避免了司法審查程序。

雖然對訴訟時效制度已有不少的研究，但主要是圍繞民事訴訟時效所進行的研究，而研究行政訴訟時效的文章和論述并不多見。從相關的少量研究來看，大多也只是對行政訴訟時效相關規定的實證性（或技術性）分析和立法技術不足的討論。①相關的文章有，李軒：《試析行政訴訟時效及其適用》，載《行政法學研究》2000年第1期；方世榮，戚建剛：《試論行政時效制度》，載《中國法學》2002年第2期；張弘：《行政訴訟起訴期限研究》，載《法學》2004年第2期；尤春媛，郭文清：《我國行政訴訟時效制度存在的問題及對策研究》，載《山西大學學報（哲學社會科學版）》2005年第5期；尤春媛：《關于我國行政訴訟時效制度的一些思考》，載《南京航空航天大學學報（社會科學版）》2006年第4期。專門對行政訴訟時效制度的法理基礎的討論則更是罕見。但基于訴訟時效制度的共通性以及時效制度由民事制度擴展而來的歷史現實，民事領域時效的法理基礎可以說正是行政訴訟時效的基礎所在，不同的只是語境差異。

對于時效制度的法理基礎或合理性依據，德國法學家卡爾·拉倫茨認為，“時效是防止個別人為了成就過去的事而要行使請求權，因為當證人已不在人世或無從找到，他的各種證據方法受到一些有理由的反駁后已不能成立時，他已不能說明這些請求權了。”②［德］卡爾·拉倫茨著，王曉曄等譯：《德國民法通論》（上），法律出版社2003年版，第334頁。“同時，這也是為了減輕法院受理案件的負擔這樣一個公共利益，因為，法院受理這種時間久遠的案件，工作難度很大，而且對這類案件的處理或多或少地受偶然性的支配。”③卡爾·拉倫茨書，第334－335頁。規定時效，還基于這樣一種經驗上的判斷，即“依據已過去很久的事實提出的請求權要么根本不能成立，要么已經不復存在。”④馮·圖爾，第3卷，第91章第1節。轉引自卡爾·拉倫茨書，第335頁。此外，在有的情況下，“為了加快商業上的流轉而規定了較短的時效期間”。⑤［德］卡爾·拉倫茨著，王曉曄等譯：《德國民法通論》（上），法律出版社2003年版，第335頁。我國民法學家史尚寬認為，“時效制度之設，在于尊重久已繼承之事實狀態，即在于社會秩序之維持。一般真正權利人得基于權利推翻現存之事實關系，回復以前之權利關系，然此事實茍久已存在，社會皆信其為真，則維持其關系，又可以維持社會之安全”、⑥史尚寬：《民法總論》，中國政法大學出版社2000年版，第623頁。“其次為證據久已堙沒，舉證甚為困難，……故不如對于久已為所有人之事實或久未被指為債務人而索債之事實，認為合法正當之法律關系”。⑦同⑥。再者，“雖或有正當之所有權人或有正當債權之存在，然久不行使，正所謂眠于權力上者，即不予以法律保護，亦非過當”。⑧同⑥。

訴訟時效制度的合理性依據主要有以下四點：第一，在社會公益方面，維持社會經濟秩序穩定、安全。由于權利人長期不行使權利，定會造成第三人對權利人不享有權利的假想和確信，第三人基于這一狀態（如各方資信狀況，權利歸屬等）的判斷開展商業活動；假如再允許權利人行使過去很久的權利，勢必對現時交易關系的穩定、安全產生不利影響。第二，在權利人方面，督促權利人及時行使權利。權利人負有這一“不真正義務”的合理性源于這樣的法諺，即眠于權利之上的怠惰權利人不值保護。第三，在被請求人方面，免除了其長期備證的煩累。因時代久遠，被請求人很可能對當時的事實情況舉證困難。時效制度使被請求人一方能以超過時效為由拒絕原告的請求，而不致因舉證困難遭受不利。正是從這個意義上，有認為訴訟時效有代為作為證據的功能。第四，在法院方面，方便司法辦案，避免法院查證困難，節約司法資源。因歷時長遠，很多證據都有可能已經不存在了，法院在查清事實上難免更費周折。①除了上述四點之外，也有認為訴訟時效制度還有其他特殊的合理性根據，比如前文中提到的“為了加快商業上的流轉而規定了較短的時效期間”（與“防止社會資源的閑置和浪費”相似之處），但這一點實際上是不成立的，因為時效制度的事實基礎正是“歷時久遠”，“較短的時效期間”難以證成上述四點合理性依據。不過從另一個角度看，“加快商業上的流轉”構成了與上述四點并列但非并存的選擇性合理性依據，并形成較長和較短的不同時效期間模式。雖然較長的時效期間和較短的時效期間難說有一個十分明確的界線，但基本的區分還是有其論理上的合理性。只是“較短的時效期間”能否從客觀上“加快商業上的流轉”還有待更細致的實證的研究，另外，基于較短期限的負效應，如何在制度設計上做到一個恰當的平衡也是一個繞不開的問題。本文是對行政訴訟時效的討論，因此這一純粹“商業上”的理由并不適用，所以本文不作詳述。

上述四點合理性依據在作為時效制度的法理基礎上雖然取得了基本的共識，但也一直存有爭議。近些年來，更有不少學者從訴訟時效制度的立法目的、價值追求、功能定位等②不管是“立法目的”、“價值”，還是“功能”，其實都是對訴訟時效制度合理性依據這一問題的探究。角度反思和質疑訴訟時效制度的合理性基礎。③相關文章有，魏盛禮：《訴訟時效的理論基礎：有待破解的法律之謎——訴訟時效基本理論的反思與我國訴訟時效立法的重新選擇（一）》，載《河北法學》2006年第3期；魏盛禮：《訴訟時效在保障工商業文明社會信用體系中的核心價值——訴訟時效基本理論的反思與我國訴訟時效立法的重新選擇（二）》，載《河北法學》2006年第4期；楊巍、彭雙五：《反思訴訟時效制度的目的——質疑“三目的說”》，載《江西社會科學》2006年第5期；劉俊：《訴訟時效制度的二元價值——兼評我國訴訟時效制度的缺失》，載《河北法學》2007年第10期；霍海紅：《對我國訴訟時效期間的多維反思》，載《法制與社會發展》2008年第3期；陳明國：《論訴訟時效價值》，載《西南民族大學學報（人文社科版）》2008年第10期；王軼：《訴訟時效制度三論》，載《法律適用》2008年第11期；鄭永寬：《訴訟時效強制性的反思》，載《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2010年第4期。

訴訟時效制度的合理性基礎并不像想象中的穩固和堅實，訴訟時效在現代法律制度中的功能和作用也愈來愈引導人們進行重新認識。訴訟時效制度不是其他制度的合理延伸或邏輯推理的產物，確立訴訟時效制度需要充分的正當化理由和價值基礎。不能因為現代國家普遍設有訴訟時效制度，就認為訴訟時效制度當然地具有共通的、普適的正當性，其很可能只是一個國家或地區的“歷史遺產”或僅僅只是一時一地的“權宜之計”。

三、取消行政訴訟時效制度反思之一：缺乏法理基礎

行政訴訟時效是訴訟時效之一種，訴訟時效的共通性合理性依據當然也是行政訴訟時效制度的法理基礎。訴訟時效制度的合理性、正當性既已受質疑，行政訴訟時效也難免遭受相同的結果。

第一，在民事領域，訴訟時效維護社會經濟秩序穩定，保證交易安全，而在行政訴訟領域，則是維護行政法律關系的安定，與經濟信用無關。我國《行政訴訟法》規定了3個月的較短行政訴訟起訴期限，以便盡快確定行政法律關系，避免因司法審查而使行政法律關系長時間處于不確定狀態。但這一點同樣不能成立。首先，從效力角度看，行政行為作為公權行為，一經作出即具有公定力、拘束力和執行力，因此，行政行為一作出即確定發生效力。同時，依照我國行政訴訟法律規定，訴訟期間原則上不停止行政行為的執行。其次，從立法目的看，維持的是合法的行政法律關系，不合法的行政法律關系原則上不受或不應受法律保護，否則，將有礙行政活動依法有序進行。我國行政活動的司法審查僅限于對行政行為進行合法性審查，充分尊重行政機關的專業判斷和自由裁量權，不至對合法的行政法律關系產生不利影響。再次，從訴訟效果看，我國《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》規定了靈活多樣的行政訴訟裁判類型，已經能夠有效維護行政法律關系以及基于信任行政法律關系而形成的其他法律關系的穩定安全。對個別違法行政行為，基于保護公共利益或其他利害相關人信賴利益的考量，法院僅僅依法作出確認違法判決，不撤銷、不變更，也不責令重新作出行政行為，“極大限度”地維護了行政法律關系的穩定。《行政訴訟法解釋》第58條規定，“被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法的判決，并責令被訴行政記過相應的補救措施”。因此，行政訴訟時效對維持行政法律關系穩定沒有實質性的作用。

第二，法律督促權利人盡快行使權利，懲罰怠于行使權利的人沒有法理上的正當性。既然承認權利人有行使權利的自由，那么權利人當然可以決定何時行使權利。正如有觀點認為，督促權利人及時行使權利只是訴訟時效制度的反射效果，①參見楊巍、彭雙五文；鄭永寬文。而非其合理性依據。雖然在民事領域，權利人提起訴訟的基礎是實體法上的財產性權利，而在行政領域，權利人行使的是請求確認和糾正違法行政行為的行政法或憲法權利，但兩者既然都是權利，那么要想對權利的行使期間加以限制必須另有公共利益或利益平衡上的充分依據。

第三，“免于長期備證”也不適用于行政訴訟，首先，在我國行政機關都有較為嚴格的檔案文件保管制度，幾乎都規定了較行政訴訟起訴期限長的檔案保管期限。②在行政訴訟中，證明行政行為合法有效的責任由行政機關承擔。但在取消行政訴訟時效后，由于行政執法資料都有一定的保存期限，宜根據法定的保管期限對行政機關的舉證責任作合理的變通，即對超過檔案保存期限提起的行政訴訟，加重或由原告來承擔舉證責任。因此，“免于長期備證”對行政機關而言缺乏現實基礎。同樣，與其認為“免于長期備證”是訴訟時效的合理性依據，不如認為是訴訟時效的反射效果。甚至可以說，“免于長期備證”只是時效制度本身的一個部分。其次，為何“免于長期備證”這一形式或程序的利益要以權利人的實質的或實體的權利無法實現作為代價？再次，“免于長期備證”無法避免成為維持違法行政行為的托辭。

第四，依照我國行政訴訟法律規定，法院在受理行政訴訟案件時有主動審查是否超過起訴期間的職責。這一點與我國民事訴訟中法院不得主動援引訴訟時效不同。客觀上，幾乎全部超過起訴期限的行政訴訟案件都在法院受理階段即遭到駁回，同時，這也有力地抑制了人們就超過期限限制的行政行為提起訴訟的意圖，起到一定的“預防”作用。因此，從這一角度出發，行政訴訟時效制度的確節約了一部分司法資源。但是，以拒絕司法審查的方式節約司法資源實際上是以犧牲實體正義公平為代價的。就我國目前的現實情況而言，很難說有什么充分理由或客觀限制來支持這一利益取舍和價值平衡，而且也很難設想為何其他司法領域應較行政訴訟更優先地享用司法資源。

因此，假如說行政訴訟時效有什么制度功能或作用的話，那也僅僅是節約了一定的司法資源。而且，這一有限的司法資源還是通過“粗暴”地拒絕對行政行為進行司法審查節省下來的。除此之外，行政訴訟時效制度更難有其他能獲得基本認同的合理性依據。

四、取消行政訴訟時效制度反思之二：不符法治理念

我國《行政訴訟法》規定，行政訴訟一是為了“保護公民、法人和其他組織的合法權益”，另一是為了“維護和監督行政機關依法行使行政職權”。①《行政訴訟法》（1990），第1條。行政訴訟起訴期限的存在實際上妨礙了《行政訴訟法》立法目的的充分實現。拒絕受理超過起訴期限的行政訴訟，公民、法人和其他組織的合法權益就可能得不到保護，更談不上（法院）監督行政機關依法行使行政職權。從更宏觀的角度看，行政訴訟時效制度不符合倡導法治的要求，不利于推進我國社會主義法治建設。

我國的法治探索和建設還只有短短的幾十年，仍處于法治建設的初級階段，有自身的特殊情況。在現階段，我國推動法治進程的核心是積極推進依法行政。雖然依法行政需要依靠行政管理體制改革，行政機構合理設置和完善自身糾錯機制，執法隊伍牢固樹立法治理念來實現，但是對行政活動的外部監督仍是行政機關依法行使職權的重要保障。司法審查是對行政機關行使行政職權的硬約束，而且相對來說已經有了較完備的制度安排，是外部監督中極重要的組成部分。尤其是在不能僅僅依靠行政機關自律自查自糾等軟約束走依法行政之路的現實情形下，司法審查的行政執法糾錯、保障依法行政功能更顯意義重大，給行政執法領域行政機關獨行擅斷以有力制約。但行政訴訟起訴期限的存在限制了司法審查，不利于在督促依法行政過程中發揮司法監督作用。

首先，（較短的）起訴期限限制了公民、法人和其他組織監督行政機關依法行使職權的積極性，對社會監督產生不良的引導效果。在我國，當發生違法行政行為侵害了合法權益時，人們往往更傾向于通過向行政機關或其上級反映情況來表達自己的合理訴求并挽回損失，在經過長期的爭取仍不能從行政機關獲得滿足后始向司法機關尋求救濟，但這時往往早已超過了起訴期限。人們尋求保護合法權益的同時，其實也是在監督行政機關依法行使職權，因超過起訴期限拒絕向權益受侵害者提供保護，置實體正義于不顧，必然影響人們提出行政訴訟的積極性，不利人們群眾監督行政機關依法行政。

其次，起訴期限直接阻止了某些行政行為進入司法審查程序，使不少違法行政行為得不到確認或糾正，也就不能有效清除踐行依法行政過程中的“毒瘤”，大大減弱了司法在行政執法糾錯方面的功用。從某種程度上說，起訴期限間接導致了法院“縱容”、“包庇”違法行政行為，不僅損害法院在行政訴訟中的公正形象，而且與依法行政背道而馳，終將與法治理念漸行漸遠。

再次，拒絕對違法行政行為進行確認或糾正，客觀上造成沒有執法人員對該違法行政行為負責。這樣不僅沒有對違法操作的執行人員起到應有的威嚇效果，反倒會給執法人員一種負面的激勵，即對違法執行存在僥幸心理。在我國行政執法人員素質還不高急需加強執法隊伍建設的時代要求下，不確認或糾正違法行政行為、不追究執法人員責任不利于執法人員嚴格自律，改變執法方式，增強法治意識。

最后，違法行政行為得不到確認或糾正，會有損政府的法治形象，從而引起人們對法治建設的失望情緒。即使政府在公開文件中極力倡導法治理念，假如不在實踐中表現出堅決糾正和杜絕違法行政的決心，也會使人們對政府主導的法治建設的信心產生動搖。

五、結論

訴訟時效制度歷史悠長，沿革至今，但在現時背景下，不能因此廢置對其合理性依據進行法理探究。訴訟時效的合理性依據在不斷遭受有力質疑的同時，也使我國《行政訴訟法》確立的、《行政訴訟法解釋》補充的行政訴訟時效制度失卻了本源的正當性。從現實的法律規定來看，行政訴訟時效制度不是我國行政訴訟制度系統功能發揮的有機組成部分，而是制度機體上“多余的贅肉”，而且，這一多余的不承擔實際功能的“機體組織”正在顯現其妨礙行政訴訟制度立法目標，即推進依法行政的有害特質。因此，宜對我國行政訴訟時效行切除術，取消行政訴訟時效制度。