新疆地方經濟立法述論

巴哈提牙爾·米吉提

一、地方經濟立法的概念解析

社會發展史表明，地方經濟的發展必須以健全的地方經濟立法為基礎。在構建社會主義和諧社會的新時期，地方經濟立法更應體現科學發展觀的內涵和要求：一是地方經濟立法要讓人們立足市場，審時度勢，意思自治，發揮自己的主動性、積極性和創造；二是地方經濟立法必須確立“公平優先，兼顧效益”的原則，地方經濟立法的根本宗旨在于賦予人們平等的地位和權利，以促進人們之間的自由競爭，實現共同發展；三是地方經濟立法應該順應工業化和城市化的趨勢，廢除那些不合理的、違反法制原則的“城鄉分治，一地兩策”的政策規定，改變城鄉二元結構，縮小城鄉差別，賦予農民和市民同等的權利義務，真正做到二者平等；四是地方經濟立法以人為本、順乎人性、保障人權，促進人的全面發展。

雖然并無任何一部法律直接、明確地界定地方經濟立法的定義，但是基于我國現行憲法第15條關于“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”的規定，地方經濟立法作為法律概念的屬性，無疑具有了根本法的依據和支撐，成為國家經濟立法的題中之義。同時，在法學研究領域，地方經濟立法已成為一重要的法學概念并為人所熟知：（一）地方經濟立法的主體是經憲法、法律授權享有經濟立法權的國家機關。包括省級國家權力機關及其行政機關、民族自治地方的三級人民代表大會及省市、經濟特區所在地的市以及國務院批準的較大的市的國家權力機關及其行政機關；（二）地方經濟立法要依照國家法律規定的程序，體現其合法性和權威性；（三）地方經濟立法的空間效力僅限于本行政區域，超出其管轄則該法無效；（四）地方經濟立法要以國家法律規定為前提，地方經濟立法要根據本行政區域具體情況和實際需要制定法規，不得與憲法、法律、行政法規相抵觸。①傅冰，張磊：《關于地方經濟立法的幾個基本問題的探討》，《甘肅政法學院學報》，2007年第1期。

綜上分析，可將地方經濟立法的概念定義為：地方經濟立法，是指具有立法權的國家權力機關和國家行政機關，依照法定權限和程序制定、修改、廢止本行政區域內實施的一切調整社會經濟關系的地方性法規和規章，自治條例，單行條例的活動。②同上。

二、新疆地方經濟立法情況和基本經驗

改革開放以來，根據《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及《立法法》的規定。③王婧，季倩：《新疆地方立法的現狀及解決對策》，《新疆社科論壇》，2005年第5期。新疆維吾爾自治區人大已制定出了402件地方性法規，其中經濟立法189件，所占比例接近50%，④《新疆維吾爾自治區地方性法規》，《規章數據庫》（1980－2004年）。這些法規大多集中在農業和工業、商貿、稅收等領域。此外，2009年，新疆維吾爾自治區人大還專門召開了立法規劃實施工作會議，布置了《自治區2009—2012年立法規劃》，補充并列入了60件立法項目，所以新疆地方性法規總計應為462件。⑤艾力更·依明巴海：《在自治區實施立法規劃工作會議上的講話》，《新疆維吾爾自治區人大常委會》，2009年2月5日。這些地方性經濟法規、規章的出臺，加強了社會主義民主法制建設，保障了憲法、法律和行政法規在新疆地區的實施。同時，還維護了公民、法人和其他組織之間的合法權益，為新疆地區營造良好的投資環境提供了良好的法律保障，推進了新疆地區的改革開放和現代化建設，提為新疆地區的經濟發展作出了重要貢獻。①古麗燕：《新疆地方經濟立法現狀評析及構想》，《新疆社會科學》，2005年第4期。

改革開放30年來，新疆地方經濟立法取得了重大成就，積累了許多經驗：

（一）準確把握立法的指導思想，樹立正確的立法觀

堅持黨的領導，在立法指導思想上切實貫徹中央的戰略決策和自治區黨委的工作部署，通過依法行使立法權，使黨的主張通過法定程序體現為國家意志。應該用科學發展觀來指導地方經濟立法工作，不斷提高立法質量。在科學發展觀與地方立法的關系上，一方面，科學發展觀是指導地方立法工作的重要理論方針；另一方面，科學發展觀所蘊涵的堅持以人為本、追求全面協調可持續發展和構建和諧社會等目標與原則，需要通過制定法律法規來實現。因此，用科學發展觀指導地方經濟立法工作，也就是要按照黨提出的“堅持以人為本、全面協調可持續的發展觀”統領地方經濟立法性工作。

（二）緊緊圍繞經濟建設的中心，健全法律制度

在地方立法中，必須以黨的路線方針和重大決策為理論指導。要促進政府職能轉變到宏觀調控、社會管理上來，把企業的生產經營投資決策權交給企業，把社會可以自我調節和管理的職能交給社會中介組織。從新疆地區的自身情況來看，要把涉及新疆地區改革、發展、穩定和資源開發保護、產業結構調整、西部大開發的項目優先安排。要堅持“立、改、廢”相結合，在根據實際情況需要，抓緊制定新的地方性法規、規章時，對那些與經濟體制改革和政府機構改革精神不合適的地方性法規、規章進行及時清理，并且要迅速和有效。

（三）地方立法工作要納入規范化的軌道

從新疆地區相關立法部門近幾年的實踐來看，一是重視立法程序，充分進行討論、協商，按程序進行決策。從編制立法計劃開始，有步驟、有計劃地進行立法活動，從而保證立法工作的科學化和系統化；二是重視民主參與，包括舉行聽證會、公開登報、網上登載、旁聽人大常委會議等形式，體現其民主性。三是重視科學論證，認真聽取各方面專家意見。對事關群眾切身利益的法規草案，通過組織立法聽證會、論證會、座談會，將法規草案向全社會公布等方式，廣泛征求社會各界的意見，做到集思廣益，使制定的法規充分體現人民群眾的共同意愿，并且能夠切實反映民主。如2003年8月21日，新疆人大首次舉行立法聽證會傾聽消費者訴求。消費者代表們就醫療安全、房地產問題、水電暖供應、銀行服務等與百姓生活密切相關的民生問題發表各自的意見。四是重視自治區人民政府的作用，如在協調和確定部門間的職責界限、解決部門間的意見分歧方面。

（四）堅持“不抵觸、有特色、可操作”原則

堅持維護國家法制統一，以憲法、法律和行政法規為依據，在法定權限內立法，在地方立法的各個環節切實做到不抵觸，有特色。地方性法規之間相互銜接、協調統一，這是地方立法的精髓所在，直接影響著地方立法的質量。如果說不抵觸是維護國家法制統一的必然要求，那么，有特色就是地方立法的靈魂所在，而可操作則是地方立法的題中應有之義。不抵觸是前提，有特色是核心，可操作是關鍵。也就是說，有特色的前提和“邊界”是不抵觸，只有在不抵觸的前提下，方能追求地方立法的有特色，否則，“特”出了邊界之外的地方立法，就會因越權被廢置。這樣的地方立法不但浪費有限的立法資源，還會造成很多不良影響。即使做到了不抵觸，且很有特色，如果沒有可操作性，這樣的地方立法也會因無法實施而失去應有的意義。

三、新疆地方經濟立法中存在的問題

（一）缺乏系統的立法調研和規劃

立法調研可了解社會的實際狀況和立法需求，它是制定法律法規的基礎，也是相應法律法規能真正得以有效利用的條件。立法規劃是保障法律法規相互協調統一、使法律整體有效的重要環節。但在現實環境中，新疆地區在進行經濟立法時，由于缺乏深入細致的調研和規劃，隨意性大，造成可操作性不強以及法律體系內混亂的狀況。縱觀已經制定的法規，幾乎都是綜合性規范，缺乏以解決某一方面的問題。①林淳：《少數民族自治地方經濟立法之探討》，《貴州民族學院學報》，2004年第4期。關于經濟方面的原則性規定不具有可操作性，因而難以切實發揮調控經濟的作用。由于各地方經濟發展政策不穩定，對經濟自治權的認識不夠清晰和準確，特別是對本自治地方的客觀條件和發展戰略缺乏始終如一的認識，致使制定地方經濟法規缺乏明確有力的價值取向，造成立法上的不統一，存在相互矛盾局面。制定科學的立法規劃是做好立法工作的有效保障和前提條件。沒有科學、切合實際的立法計劃，就會出現頭疼醫頭、腳疼醫腳。有些部門對報送政府立法計劃認識不清，盲目報送立法項目。對立法的必要性、可行性及所要解決的實際問題缺乏深入的調研論證，一定程度加大了政府立法計劃編制的難度。

（二）對經濟自治權缺乏應有的重視

《民族區域自治法》第25條規定“民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下，根據本地方的特色和需要，制定經濟建設方針、政策和計劃，自主地安排和管理地方性的經濟建設事業”。這是對自治地方的自治機關自主的安排和管理本地方經濟建設事業的自治權的規定，而缺乏對經濟自治權的充分重視，成為制約自治機關行使經濟自治權的深層次、關鍵性因素。民族自治地方通過經濟立法，制定符合社會客觀條件和地方經濟利益的法規，可以有力地推動民族自治地方經濟的發展。但就目前的情況來看，新疆地區對經濟自治權的重視程度遠遠不夠。在以往的經濟工作中，缺乏積極主動運用立法權實現經濟自治權的精神。①巴哈提牙爾·米吉提：《新疆民族自治地方經濟立法的理性反思》，《商場現代化》，2008年。

（三）地方經濟立法質量有待進一步提高

地方經濟立法質量不高仍是突出的問題，主要表現在：一是有的部門對法規草案起草工作重視不夠，在法規項目與實際需要的結合上還不夠緊密。在立法項目的選定上還存在一定的局限性，與新疆改革、發展、穩定的重大決策和形勢的發展聯系還不夠緊密；二是新疆地方經濟法規大都有政府職能部門負責起草，由于地方行政管理目前尚處在管理行為與經濟并存的時期，為通過管理行為達到獲取部門經濟利益的目的提供了溫床。從程序上看，大部分法規草案都是政府機關有關部門起草的，不可避免地存在著部門利益的傾向。甚至存在有意回避自身責任，幾個部門對同一事項爭奪管理權和執法權的現象，不適當地擴大了本部門的權力和利益，這是地方立法中普遍存在的問題；三是地方特色不夠突出，自主性、創制性的法規少；四是民主立法程度還不夠高，離人民群眾的要求和經濟社會發展的需要還有一定的差距，立法民主的渠道還需要進一步拓寬。此外，立法工作者、實際工作者和專家學者三結合的立法咨詢員制度以及公開征求意見制度等還需要進一步完善。在方式的多樣性、措施的有效性上還有些欠缺，在吸收專家、學者參與立法，發揮咨詢參謀作用方面做得還不夠好。在起草工作中，在鼓勵廣大群眾積極參與立法工作的意識方面還需加強。

三、完善新疆地方經濟立法的策略

（一）提升新疆地方經濟立法的質量

新疆應強化民族區域自治意識，提高對經濟自治權的重要認識，堅持民族區域自治制度，把加快本地區經濟發展作為今后立法工作的核心內容，創造寬松的投資環境，吸引更多的資本到新疆地區投資，加快新疆地區經濟發展步伐，縮小與發達地區經濟利益的差距。①巴哈提牙爾·米吉提：《新疆民族自治地方經濟立法的理性反思》，《商場現代化》，2008年。新疆地方經濟立法應充分調動各方面的積極性，最大限度地組織和使用好各方面的資源和力量，以便有效加快立法進程，提高立法質量。

新疆地方經濟立法在技術層面已經積累了不少經驗，但由于國家還沒有一部統一的用來規范立法技術的法律規范，因此，新疆地方經濟立法技術的規范雖然在一定程度上改善了本地區地方經濟立法的質量，但從整體而言，新疆地方經濟立法技術還需要注意：一是地方經濟立法的語言表達。地方經濟立法語言是立法者在立法過程中使用的語言，包括立法文體、用語括號、標點、數字的運用技術；人、物、事、行為的表達技術，專門術語的定義技術；數量和質量的表現技術等。二是新疆地方經濟立法的結構營造技術。法的結構包括三個基本要件：法的名稱、法的內容，以及表現法的內容的符號，這些要件要形成統一的整體。新疆地方經濟立法的名稱問題，有很多本地區地方經濟立法的名稱與國務院行政法規的名稱相同，如“暫行條例”、“實施條例”、“實施辦法”、“實施細則”，等等，缺乏統一性，容易造成歧義。今后的新疆地方經濟立法名稱要實現統一，避免因人們難以判斷其效力等級和適用范圍而造成的適用困難。把法律用語和提高新疆地方經濟立法技術和質量的關鍵聯系在一起，新疆維吾爾自治區地方經濟法規用語一定要規范、簡潔、準確、符合法律語言邏輯和形式。②塔娜：《我國民族地區經濟立法質量探析》，《內蒙古科技與經濟》，2007年第15期。在立法體系上，要克服大而全，避免重復立法和照搬照抄發達地區經濟法規，突出新疆地區的性質和特色。在比例結構上，要有章法、有內涵，保證法規邏輯性和嚴謹性，保障本地區經濟法規執行順暢，提升新疆地方經濟法規立法的內在質量。

（二）改進新疆地方經濟立法的規劃

立法計劃或規劃是新疆地方經濟立法活動科學有序進行的保證，也是提高新疆地方經濟立法質量的前提。如果立法計劃或規劃本身就缺乏科學性、合理性，新疆地方經濟立法的質量就很難保證。目前，新疆在地方經濟立法計劃和規劃的編制上，大都是由政府的職能部門根據各自需要提出立法題目，然后集中到本地區立法機關，即成為本地區年度經濟立法規劃。按這種程序編制和確定的新疆地方經濟立法規劃，不但難以從總體上反映本地區經濟發展對法制建設的要求，而且也影響新疆地方經濟立法的總體質量。

因此，要提高地方經濟立法質量，必須完善立法規劃和計劃的編制方式，突出立法機關在立法計劃編制中的主體作用。在確定和編制立法計劃和規劃時，立法機關應站在全局的高度，通過充分調查研究，根據本地區經濟發展的需要，確定一個總的立法構想，具體提出年度內需要在哪些方面立法立哪些法規。然后要求有關方面落實具體的立法題目，并根據各方面報上來的立法題目，在總的構想框架內，進行總體平衡，精心篩選，確實將那些與完善市場經濟體制關系密切，本地區經濟發展急需的題目列入計劃。同時，對于一些實際工作中需要通過立法去規范，而相關部門又沒有報題目或者積極性不高的事項，可確定為調研論證的項目，在充分調研的基礎上，發現問題，解決問題，爭取成為來年的立法出臺項目。新疆維吾爾自治區的地方自治機關應做好立法的調研和規劃，使地方經濟立法有序進行。必須以深入調研為前提，然后要將地方經濟立法從綜合性法規中相對分離出來，單獨就有關民族自治地方經濟問題進行立法規劃，使之成為一個相對獨立的體系。在立法規劃中，要注意明確自治機關在經濟方面有權制定哪些單行條例，然后再制定地方經濟法規的規劃。在制定民族自治地方經濟立法規劃時，應依照民族自治地方的具體情況，全面審查行政法規、部委規章，地方法規對民族自治地方的適應情況。同時，民族自治地方在確定立法規劃時，應包括民族地方經濟立法的數量目標，以便使規劃更為具體，增強立法規劃的可操作性。

（三）加強新疆地方經濟立法自治權的重視

《憲法》第118條規定：“民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下，自主地安排和管理地方性的經濟建設事業，國家在民族自治地方開發資源，建設企業的時候，應當照顧民族自治地方的利益。”民族區域自治法用了大量的條文將憲法的這一規定具體化，賦予民族自治地方的自治機關以制訂經濟建設方針、政策和計劃的自主權，合理調整生產關系和改革經濟管理體制的自治權，保護和開發利用本地方的自然資源的自主權，安排地方基本建設項目的自主權，管理隸屬于本地方的企業，事業的自主權，開展對外經濟貿易的自主權等等。①林淳：《少數民族自治地方經濟立法之探討》，《貴州民族學院學報》，2004年第4期。

新疆維吾爾自治區享有自主管理新疆地區經濟發展事務的權利，積極行使自治權，促進新疆地區經濟的全面發展。在這里，關鍵問題是如何運用這些經濟自治權利，這要求我們建立健全一些有利于本地區地方經濟自治權實現的制度，也要求民族自治地方的自治機關在經濟立法過程中，要認識到經濟自治權的重要性，并在法規條款中很好地體現出來，使經濟自治權真正落到實處。②同上。首先，要盡快按我們對市場經濟的認識，修改民族區域自治法中有關經濟自治權的內容。要針對民族自治地方當前的實際，從有利于本地區地方經濟社會發展的角度修改自治法中已經過時或者在市場經濟條件下已名存實亡的內容。補充增強新疆地方經濟競爭能力的條款。要充分注重金融效應，對新疆地區采取較為寬松的金融政策，發展金融在新疆地方經濟發展中的作用。要在財政體制上充分注意級差問題，進行有效用的財政補貼制度建設。要在經濟管理上賦予本地區更大、更特殊的權利。要加強中央和上級國家機關對新疆進行有效領導和幫助體制上的改革。其次，要加強新疆地方稅目、稅種的自主權。再次，要建立健全一些有利于促進新疆地方經濟自治權實現的制度。比如保障自治機關行使自治權的行政協調例會制度，國家給民族自治地方的優惠政策法律化制度，民族自治地方的調整制度等等。①劉驚海：《民族自治地方經濟自治權問題》，《內蒙古社會科學》（漢文版），2001年第2期。最后，要盡力完善各種與實施民族區域自治法有關的具體制度。