高職教育制度生態環境的改進與創新

張 健

（滁州職業技術學院，安徽 滁州 239000）

高職教育制度生態環境的改進與創新

張 健

（滁州職業技術學院，安徽 滁州 239000）

文章論述了高職制度生態環境的內涵及規范性、保障性、配套性、穩定性的特征，并對高職教育制度生態環境當下存在的問題，即文本的繁榮與實踐滯后的反差，基本制度與配套制度的疏離，制度公平性的迷失與效率性的低下，制度的操作性缺失與執行性的難為進行了梳理和闡析，最后提出了改進和創新高職教育制度生態環境的因應對策。

高職教育；制度生態環境；改進與創新

1 高職教育制度生態環境的內涵與特征

什么是制度？辭海解釋，“制度是要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規則或行為準則”。諾斯認為：“制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依循程序和道德倫理行為準則”。[1]制度是人類活動的行為規范體系，它是帶有管束特征的行為框架，是人們管理意志的體現。國內也有研究者認為，“職業教育制度指人們自覺制定的并要求社會成員共同遵守的職業活動的規范體系，……是確保技能型人才培養質量的重要保證，是制約職業教育發展的極為重要的因素。”[2]若從分類視角對制度加以考察，將更有利于我們對制度外延的把握。從制度所由出之的主體看，可分為國家（政府）、團體和個人三個層次。從制度的格局和適用范圍看，可分為宏觀的，如國家層面的職業教育辦學體制、職業教育管理體制、職業教育經費投入體制、職業教育政策法規等，中觀的和微觀層面的，包括職業教育產學合作制度、職業資格證書制度、學校的規章制度、“雙師型”教師制度、學生管理制度等。從制度的地位角度看，可分為職業教育基本制度和職業教育從屬制度。基本制度是帶有基礎性和根本性的制度，如《中華人民共和國職業教育法》、《國務院關于大力發展職業教育的決定》、職業教育的辦學體制或制度等，從屬制度是職業教育基本制度的表現形式或實現形式，是指為了貫徹基本制度而制定的一系列具體制度。由制度的性質和分類不難看出，高職教育制度生態環境是由已在的教育制度供給而形成的影響教育存在、發展和運行的一種規范體系和制度安排。制度生態環境的作用或功能在于，增進職業教育活動的秩序；減少職業教育活動的交易成本；激勵和約束職業教育利益相關者；營造職業教育發展的環境。[2]

高職教育制度生態環境的特征：一是規范性。規范性是職業教育制度的核心價值，制度制定本身的目的就是規范高職教育辦學的秩序，規范人們相互交往的“游戲”規則，節約和降低社會行為的角色成本。從而保障職業教育能夠在一種規范有序的生態環境中健康運行。二是保障性。任何制度的制定都是服務于一定的目標實現，具有自身的價值取向的。職業教育制度的制定就是通過規范、約束、激勵、引導、調節功能的實現，保障職業教育活動的順利開展，為職業教育的可持續發展營造良好的生態環境。三是配套性。配套性是指制度與制度之間形成的不同層級、功能互補、結構完善的相互關系。良好的制度生態環境不僅要重視結構性配套，還要重視功能性配套。即它必須有法律層面制度（制約功能），政策層面制度（導向功能），操作層面制度（規范功能），實踐層面制度（落實功能）。這樣形成配套體系，彼此支持，相與為用，才能產生行之有效的預期效果。四是穩定性。高職教育制度生態環境還應該具體穩定性的特征，而不能朝令夕改，變化無常。因為，只有穩定性的制度，才便于人們依循執行，才能在范圍、程度和層次上成為人們共同接受和認可的做法，產生共同的意識和認同的理念，久而久之，經過無數次重復后，就將演變成人們的價值觀、思維方式、生活方式和工作方式，內化到人們的心靈之中，成為有利于高職教育發展的文化氛圍。

2 高職教育制度生態環境的問題觀照

客觀地說，近十年來，隨著經濟的不斷發展及國家對職業教育的日益重視，高等職業教育的制度生態環境也日益向好。表現為制度不斷健全，政策不斷完善，管理不斷規范，環境不斷優化，為職業教育快速發展起到了良好的規范、引領與促進作用。但以良好的高職教育制度生態環境標準，即文本性與實踐性的統一，基本制度與配套制度的統一，公平性和效率性的統一，科學性與執行性的統一來衡量，當下高職教育制度生態環境還存在不少問題，具體表現為。

2.1 文本的繁榮與實踐滯后的反差。職業教育制度生態領域存在著文本的繁榮與實踐的滯后的矛盾。表現為在我國經濟和社會快速發展以及大力發展職業教育呼聲日熾的背景下，職業教育的制度主體也以積極的姿態高調介入。無論是從國家層面、各級政府層面，還是教育管理部門層面、學校層面都出臺了大量的職業教育制度文本，表現出對職業教育高度重視的態度。但制度文本的繁榮并不能掩飾實踐滯后的貧困，一旦涉及到制度規定的經費投入、基地建設、證書制度、就業政策等實質性問題落實時，就容易出現推諉責任、規避矛盾的現象，暴露出“口惠而實不至”、“有令不行”的本真面目。所以這種表面化、儀式化、應景化的虛假的制度文本的繁榮，并沒有給高職教育的制度生態環境帶來實質性的改觀和“利好”，只是一張吊人胃口的難以兌現的支票。

2.2 基本制度與配套制度的疏離。基本制度是帶有基礎性和根本性的制度。這樣的制度往往從宏觀層面明確職業教育發展的大政方針和發展方向，具體的貫徹實施往往還需要配套制度跟進。所謂配套制度是指與上位的基本制度相互呼應、匹配和支持的下位的從屬制度，是用于具體落實和踐行基本制度的貫徹意見與實施辦法。比如《國務院關于大力發展職業教育的決定》強調要：“大力推行工學結合、校企合作的培養模式”，“加強‘雙師型’教師隊伍建設”。但一直以來并沒有與之配套的《校企合作、工學結合的暫行辦法》和《雙師型教師認定及管理辦法》出臺，這就使的這些基本制度中真正惠及職業教育的規定，難以有效貫徹落實。再比如，我們羨慕并學習德國“雙元制”的教育模式，但卻缺乏實施的歷史文化和制度環境，也缺乏法律基礎。就是說，我們雖然引進了發達國家先進的職業教育模式，卻并沒有與其配套的完善的法律體系作為支撐，沒有學到他們相應的立法經驗，因而對“雙元制”的教育模式的學習，始終因缺乏配套的法律保障和制度環境，而難以真正轉化為“本土化”的經驗并被廣泛推廣。

2.3 制度公平性的迷失與效率性的低下。公平與效率是衡量一個國家教育發展水平的重要指標。“教育平等的完整內涵包括四個方面內容：一是人即目的。這是思想前提；二是教育權利平等原則；三是教育機會均等原則；四是差別性對待原則。”[3]這其中教育過程中機會均等原則，反映了社會成員具有分享社會發展成果的平等權利，其主要表現是對不同類型的學校提供與其需要相一致的經費、設備、教師、課程及期望目標等。但就高職教育制度生態環境的實際狀況看，并沒有享受到這種平等的權利。比如，高等職業教育作為一種辦學成本高的“富貴”教育。有研究表明：高等職業教育“理論上它所需要的投入應當是普通高等院校的2.64倍。”[4]因而其辦學經費理應按其成本相應投入，但現行的制度安排卻是政府盡量不投入和少投入，而是采取高收費的政策，讓經濟承受能力相對較低的高職學生群體在“市場化”的道路上先行，造成學校之間的競爭不能處在同一公平的平臺之上。這樣的制度設計顯然是有違公平的。再就教育資源的占有情況看，到目前為止，許多綜合性大學和本科院校都“插足”高職教育領地，通過不斷擴張，擠占高職教育的地盤和生存空間，可憐高職教育“自己的地盤難做主”，大量的生源被這些“傍大款”的職業院校或二級學院所吸引而流失，對獨立設置的高職院校形成極大的沖擊。可以肯定的是，高職院校的辦學困境在很大程度上與這種制度導向上的偏差有關。令人不解的是教育主管部門一方面要求高職院校要安于其位，努力作為，辦出一流。不要這山望著那山高，老是想著升本。另一方面卻又放任本科院校不安其位，僭越、“出格”，他們難道不需要專心致志辦好本科。在吃著“鍋”里的同時，又在原本已僧多粥少的高職教育的“碗”里分一杯羹。我們認為這種在多元辦學、擴大資源的旗號下因校而異的二元化政策，是不利于營造公平競爭、有序發展、良性雙贏的教育發展環境的。由此所造成的高職教育的辦學困境和效率低下的現實，是值得教育決策主管部門反思的。

2.4 制度的操作性缺失與執行性的難為。高職教育制度的操作品質缺失，是其生態環境病態的又一“癥狀”。比如1996年國家頒布的《職業教育法》，是我國職業教育發展史上的重要的里程碑，標志著職業教育走上了依法治教的發展軌道。但“就職業教育法而言，還基本屬于‘宣言性’立法，法律條文多為原則性的規范，缺少法律應有的強制性效力，無論是從實體上還是程序上都缺少可操作性，因此一直停留在文件里和字面上。”[5]教育制度的操作性缺失遮蔽了教育制度的實踐性本性。可見，這種流于形式的制度文本是影響當下高職教育發展環境的最大流弊。由此造成了執行上的難為和無為，一是制度文本的剛性制約不夠。如企業作為職業教育鏈上的相關利益者，理應對職業教育發展負有法理責任和支助義務。如接納學生實習和教師實踐或以不同的形式支持學校辦學，而許多企業就是不買帳，法規制度也無能為力、形同虛設。二是制度的效力層次太低。許多制度的出臺多是以“決定”、“意見”、“辦法”、“通知”等形式出現，效力層次太低，剛性規范不足。而且往往只有規范內容而沒有規定法律責任，致其變成了口號式、宣言式文件。三是“有制度卻沒約束”。一些好的政策即便被歪嘴的和尚“念歪”，也是聽之任之。沒有人追究處罰，當然也就根本無法落實。四是執行力不強。任何好的制度都需要人去貫徹落實，如果人的能力不支持，執行力不強，就會造成貫徹不行、落實走樣，使好的政策徒有其名而難副其實。

3 高職教育制度生態環境的改進和創新

優化高職教育的制度生態環境，一要根據理想的生態制度樣態，進行積極建構；二要針對存在的有關問題進行改進和創新，或有針對性的治理，這樣才能補偏救弊、調整充實，完善高職教育的發展環境。

3.1 研究制度缺失狀況，做好制度、法規建設的補缺補差工作。高職教育制度生態環境建設總體來說不斷進步，但也還留有很多“死角”，體系建設還不夠健全，制度包括法規建設還存在不少“空白”。美國經濟學家康芒斯認為，在現代社會中，有法律、經濟、倫理三種利益協調方式，其中法律制度最為重要。它是國家調控和管理職業教育的有效手段，也是政府角色的最鮮明體現。如前所述，德國的“雙元制”模式成功的重要因素之一的法律環境的建設，而在這方面，我們的法律制度建設十分缺位，使企業在職業人才培養中應負擔的責任規定缺乏強制性，由此造成了企業參與校企合作、工學結合的壓力、動力和熱情不高，企業與職業技術教育結合的優勢并沒有發揮出來，因而必須要研究高等教育已進入普及階段的國家和職業教育發展特色鮮明、成效顯著的國家的出臺的各項政策、制度、法規，并結合自身實際，盡早出臺與我國職業教育發展相適應的“本土化”的職業教育制度、政策、法規，以彌補歷史“欠帳”。其次，要從制度層面盡快解決高職教育辦學體系不健全的問題。隨著高職教育的不斷發展，當前迫切需要解決的就是高職教育向本科、碩士、博士教育高層次延伸的問題，以完善高職教育自身的體系。改變人們印象中的高職教育被鎖定專科教育的低端，是沒有出路的“斷頭”教育的觀念，進而提升高職教育的吸引力，為高職教育的可持續發展營造良好的制度和體制環境。

3.2 注重制度的配套跟進，形成完備的制度體系。一個良好的、完備的制度生態環境，應該是由宏觀、中觀、微觀三個層面的制度相互支持、彼此配套而形成的完整的體系建構。宏觀把握方向，中觀制定規則、微觀執行落實。現在的問題是，雖然宏觀的大政方針、政策方向是明確的，但中觀跟進不力，微觀無所適從。如《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出了“以服務為宗旨、以就業為導向”的辦學指導方針，明確了職業教育要“從計劃培養向市場驅動轉變，從政府直接管理向宏觀引導轉變，從傳統的升學導向向就業導向轉變”，[6]這些基本制度設計為職業教育的今后發展指明了方向，明確了目標，勾畫了藍圖。但就各省市的具體規則和各院校的落實舉措來看，都流于虛妄。因而一定要重視實施機制和配套制度的建設。實施機制是為了保證職業教育制度的成功實施而建立的運行機制。如為了保證職業院校人才培養的規格質量而制定的人才培養水平評估制度，國家為了鼓勵企業投資或支持職業教育而實行的稅收優惠政策。這些單項的實施機制是制度配套的重要組成部分。第二，制度配套一要有自主創新意識。不能各省每校都按照一個思路、一種模式來運作。那樣呆板單調，特色消泯，還難免會落入同質化競爭的陷阱。三要出臺配套性的制度和規定，為宏觀政策貫徹實施提供可操作性的依循。堵住行政操弄、權力運作失范的漏洞或行政不作為的借口，使高職院校的管理運作進一步科學化、規范化、高效化。四是學校層面要結合各校實際，在微觀落實的制度建設上下功夫，要針對上位的宏觀政策、配套的中觀政策，創造性的出臺保障落實的制度、辦法，制定行之有效的方案和行動，這樣形成“三位一體”的配套體系，才能真正保證政策實踐的有效性。

3.3 調整不當制度，保證高職教育公平發展環境。作為一種新興的“另一類型”的教育，高職教育與普通本科教育相比，還存在著基礎薄弱、條件落后、師資不強、經費短缺設備不足的諸多問題。根據教育機會均等和差別性對待原則，理應以高職教育的對象、特點及規律來要求和看待高職，并對高職教育扶持傾斜。但現實卻是以普通本科綁架高職教育，往往以普通本科的標準來衡量和評判高職教育，對其歧視有加；而“三不一高”的高收費政策，更是將高職教育吊在了“質次價高”的尷尬地位，這種相互抵牾的政策矛盾，使高職教育公平發展的環境遭到踐踏。不僅如此普通本科教育還“插足”高職，與高職教育爭奪資源和發展空間。生態學中有一個生態位理論，說的是每一個物種都有自己特定的空間環境地位和所處的位置，沒有兩個種可以穩定地占據同一生態位。因為生態位關涉到食物鏈和生存資源的占有。一般說來，在某一資源維度上，一個種能夠占有一定的生態鏈位置，如果生態位重疊，同一生態位上的種之間會展開激烈的正面競爭，血拼和廝殺。[7]只有當資源特別缺乏的情況下，才會造成生態位的泛化，即需要增加生態位的寬度，以便保證生物的適應性生存。這時種間生態位邊界就會變的交叉、模糊。問題在于本科院校與高職院校并不處在同一生態位，他們的生存環境比高職要好得多，為何還要“插上一杠子”，與高職爭資源、爭發展空間呢？要說為了促進競爭，全國1184所同類高職院校之間的競爭已經狼煙四起、頗為激烈了。要說為了增加資源，當然有這樣的正面作用和積極意義，但我們也要看到增加資源的同時，也是在搶奪資源，也是在分散辦學精力、耗散資源優勢，得失相較、利害相權，我們認為，還是應該安于其位，減少生態位重疊，辦優、辦大、辦特、辦強本科，鞏固自己的生態位為好。所以，筆者不贊成本科辦高職，應當“本退專進”或“本退民進”，糾正不當的政策投放，優化高職教育的發展環境。

3.4 強化制度落實的監督、懲處，確保制度執行到位。制度是管束和規范人行動的體系，它是指向實踐和行動的。對于一個制度問題的答案總是指向“我們應當做什么”或“怎樣做”，而不是簡單地提出“我們知道是什么”。就是說，制度的價值取向，是靠行動、靠實踐的有效性來保證的。但問題是我們卻常常將制度問題歸為理論范疇，而忽略其行動層面的意義。這種思想上的迷誤，往往直接導致制度執行的不力。我們認為，提高高職教育制度實踐的有效性，一要求真務實，夯實執行操作的基礎。教育制度要能夠切實推進并解決高職教育發展過程中的實際問題。如資金投入不足的問題、校企合作低效的問題、人才培養質量不高的問題等。它一定要有作為性、實用性，而不能成為“文牘”，成為紙上談兵的東西。二要善于協調沖突，提高政策執行的意愿。任何制度的出臺，都必然要觸及不同群體的利益，當制度的多邊主體把不同的價值追求帶入執行過程，必然會產生沖突。如學校和企業是不同利益的異質主體，企業是創造利潤的組織，學校是培養人才的機構，當我們要求校企合作或企業應當支持職業教育，就有可能與企業的利益發生沖突，這時就需要政府出面進行協調，以制定雙方都能接受而又樂與執行的制度文本。三要強化制度落實的監督、激勵與懲處，保證制度執行的到位。有了好的制度，還要有保證落實到位的機制。這就要求做好監督、激勵與懲處工作，監督即對制度的執行落實要跟蹤問效，嚴格考評，不能有想法沒做法、有上文沒下文，而要實施管理“問責”，重實干、求實效，扭住“落實”不放松，一想二干三成功。對于執行落實好的要予以激勵獎優，對于執行落實不力的要予以懲處，這樣使大家時刻都蹦緊責任這跟“弦”，高度負責地做好工作。

[1]道格拉斯·C·諾斯.經濟史中的結構與變遷[M].北京：商務印書館，1992：195-196.

[2]董仁忠.職業教育制度論綱[J].河北師范大學學報（教育科學版），2008，（3）：116、118-119.

[3]張社字.教育平等視野下的職業教育制度創新[J].教育發展研究，2003，（11）.

[4]匡英.比較高等職業教育：發展與變革[M].上海：上海教育出版社，2006：237.

[5]張社字.我國職業教育政策的效度分析[J].教育與職業，2006，（32）.

[6]國務院關于大力發展職業教育的決定[N].中國教育報，2005-11-10.

[7]張健.高職教育發展的風險管理與可持續發展研究[J].職教論壇，2009，4（上）.

G710

A

1672－2868（2011）04－0126－05

2011-03-20

教育部人文社會科學研究規劃基金資助項目（項目編號：09YJA880018）

張健（1955-），男，山東郯城人。滁州職業技術學院職教研究所所長、教授、學報主編。

責任編輯：陳 鳳